第一章 緒論
第二節 公共行政為什麼需要引入進化的概念
將公共行政發展成一門跨領域的學問(Rutgers, 2010；Lodge & Wegrich, 2012；
Raadschelders, 2011)，原因在於公共行政必須探討許多很複雜的概念，包含人的 本性、自由、正義、社會、法律與國家(Rutgers, 2010)，不過公共行政雖然是一 門跨領域的學問，但自己學門中所應用的理論卻無法與其他科學學門對話，同時 過去公共行政所使用的理論也越來越不符合面對分析網路文本所帶來的挑戰，因 為其所應用的理論基礎無法容納不斷處於動態而不遵守任何規律法則的現象 (Lewis & Steinmo, 2010)，而且也無法脫離以個人為核心的世界觀。
壹、 公共行政理論的限制
一個有用的公共行政理論必須能夠建構被操作化的概念(Simon, 1946)，因此 公共行政必須面對自己是要透過哪一種角度去探討研究的議題，Simon (1947)認 為公共行政必須探討自己是屬於哪一種科學，學者在文章中透過工程師建造飛機 的例子解釋應用科學(applied)與「純」科學(pure)之間的差別是在於應用科學最後 一定會觸及到價值的成分，Simon (1947)認為一位試圖把公共行政視為應用科學 的學者就必須了解所有與其領域相關的科學知識，並試圖透過了解這些知識納入 包含記憶能力、情緒、過去經驗與認同等等的面向(Jones, 2003)，更重要的是這 些研究也沒有討論影響情緒、過去經驗轉換成行為背後的影響，這種過度聚焦於 個人而忽略文化影響的角度並沒有辦法完善得呈現公共行政所包含的變化，在 Simon (1946)的文章中學者也提到在研究構成組織成員的理性限制時，必須同時 探討人所受到的生理、價值與知識的限制上的因素，因此如果公共行政把自己調 整為「純」科學，雖然能夠建構被操作化的理論，但這些理論卻無法被用於解釋 真實世界的現象，使得公共行政的實證研究與本體論、認識論脫離。
Raadschelders (2011)針對 Public Administration Review (PAR)期刊 2000 年到 2009 年所刊登文章內容與主題的分析，發現雖然越來越多學者試圖使用更加複 雜的量化方法，不過卻越來越少研究在分析公共行政本體論（ontological，探討
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挑戰更深層的假設(Raadschelders & Lee, 2011；Raadschelders, 2011)。公共行政所持有的理論架構（本體論、認識論）之所以無法與近期學者們所 引進用於解釋新現象的方法結合，原因主要在於公共政策所研究的公共政策過程
（包含民意與政黨、官僚之間的因果關係）無法使用階段式的理論來解釋，不過 公共政策必須建構簡單但卻能夠解釋公共議題這種複雜現象的理論，而不只是停 留在使用過度複雜的方式敘述現有的現象，因為敘述本身是無法建立能夠被驗證 的假設(John, 2003)。為了能夠解釋公共政策中所呈現的不同現象，過去的學者透 過引進或改良政治學中所使用的理論，不過這些理論並不適合解釋政策制定過程 的多元面向，同時這些理論自己也問題叢生，因此在 1990 年代，許多學者開始 整合過去不同理論，試圖建構一個能夠解釋整體政策過程所有因素的理論架構，
這些比較近期發展的公共政策理論雖然比過去的理論還要完善不過還是都有個 別的限制(Sabatier, 2007；Lewis & Steinmo, 2010)，特別的是其中 Kingdon 所發展 的政策流/政策窗理論和 Baumgartner 與 Jones 所發展的間斷平衡理論(punctuated equilibrium theory)本身都有從進化論中獲取靈感，而這兩個理論之所以會試圖從 進化論引進新的理論模型，就是為了使得用於解釋政策過程中決策制定的模型能 夠脫離過去靜態的理論架構，但這些理論卻沒有完整得把進化論中所探討的邏輯 與使用的方法納入分析公共政策(John, 2003；Lustick, 2011)。
Lewis & Steinmo (2010)認為政治學的基準主要受到物理學的理念影響，因此 主張數學才是真正科學的基準，在本體論方面把政治視為一種機械化的體制，政 治學的認識論也就因為受到這種本體論的左右而把發現政治界中存在的「法則」
視為該學門最核心的目的，政治學者認為政治相關的領域可以透過不變的法則來 預測(Lewis & Steinmo, 2010；Kerr, 2002)，不過很顯然的，人的偏好並不是穩定、
不變的，因此政治學很難提出正確的預測，導致許多學者會試圖透過資料不足的 的角色，把環境中不確定的因素納入分析(John, 1999)，不需要透過固定的法則來 解釋觀察的現象，而是透過影響特定現象的環境因素與歷史途徑來解釋。進化論
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Lustick (2011)同樣也認為政治學者應該要認真得試圖引用進化論，對於 Lustick (2011)而言政治其實就是一群人或個人試圖改變或避免改變的過程，制度 (institution)就是研究政治的一個很重要概念，因為制度包含理念架構、期望與影 響政治互動的情境因素，制度是人促進或阻礙改變行為背後的環境，並會影響為 了達成改變或不改變而產生的競爭類型，所以許多政治學者都認為制度的改變是 很重要的，不過特別的是，政治學者卻很反對採用世界上最能夠解釋改變與環境 如何影響改變的理論：進化論。Lustick (2011)也提到在政治學中應用到進化這個 名詞的研究，不是透過生物角度探討政治行為，就是錯誤得認為進化論是在探討 個需要被解釋的現象(Alford & Hibbing, 2004)，同時也很難解釋為什麼有一些理 念相較於其他的理念是比較成功的，而哪一些因素會造成政策的改變，為什麼有 些理念會變成被實施的政策，但有些理念卻不被理會(John, 1999)，針對理性選擇 與有限理性等相關理論為什麼必須由真正的進化論取代成為公共行政的核心理 議題(Jørgensen & Bozeman, 2007；Raadschelders, 2011)，接下來本研究將簡單回 顧過去與公共行政具有高度關聯的創新擴散學研究，其實創新擴散學本身就是在
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進化論研究做結合(John, 2003；Lustick, 2011)。貳、 創新擴散學與社會文化進化的相似
政策的來源可能是任何理念、提議或作為，而政策本身可以說是意圖與行為 的混和，當然政策本身也可能只是單純的意圖，不過都還是與現有的文化、思維 有強烈的關聯，有學者甚至直接將政策創新的擴散以文化擴散的言語來形容 (Pemberton, 1936)。在政策的發展中真正的創新是很少見的，絕大多數的政策制 訂其實只是再以另一個政策取代現有的政策、方案或組織(Page, 2009)，因此公 共行政所探討的政策其實與社會文化進化息息相關，這也是為什麼公共行政所關 注的政策創新擴散研究與社會文化進化、模因的概念是非常接近或甚至是一樣的 概念，同時也與生物學進化論相關的研究有很大的共同點(Mesoudi, Whiten &
Laland, 2006)，因為改變是創新過程的核心，而知識的創新包含著所有進化論所 要求的條件，因此透過進化的途徑來分析創新是非常適合的(Bentley, 2010)。
確實過去創新擴散的研究中所敘述的概念與發現的現象都符合社會文化進 化的過程，如同以上所討論的，創新就是一種受到進化過程影響的事物，創新擴 散的 S 型曲線趨勢，甚至與生物和社會的成長趨勢是一樣的，因此同樣也會受到 環境因素、事件的影響(Pemberton, 1936；1937)。過去創新與部分文獻中模因的 定義也是很類似的，例如 Van de Ven (1986)就認為創新本身可以說是一個被視為 是新的理念，它也可以是舊理念的重新組合、一個挑戰現有秩序的建議或甚至是 一個新的途徑，而創新的理念往往是從其他來源模仿而來的，相同的 Rogers (2003) 則把創新定義為被採用的個人或單位視為新的事物，這裡事物可以是理念、作為 或物件。
創新的研究中也發現了許多符合社會文化進化的準則，其中包含發現創新的 擴散是有地區上的關聯性，鄰近州之間的政策創新過程、採用創新的結果會比較 類同(Mooney & Lee, 1995；Walker, 1969)，同時當組織採用創新時，組織並不是 直接採用一個詳細的創新政策藍圖，而是一個概念，這個概念的操作化細節是慢 慢的在採用與實施過程中才會產生(Rice & Rogers, 1980)，許多研究也發現在探 討創新擴散的過程中必須討論創新本身的特性才能夠解釋其傳播的狀態，例如 Glick & Hays (1991)提到在研究創新政策的擴散時，必須探討政策本身的內容，
如果只針對採納創新政策的時間做分析，就會忽略政策本身內容的創新程度，同 樣的 Tornatzky & Klein (1982)針對過去 75 篇探討創新特質與創新的採用、實施 研究進行後設分析(meta-analysis)，發現個別創新的相容性、相對優勢與複雜性 等三個特質與創新的採用最有相關，因為創新之間是有很大的差異，因此創新本 身的特性對於其擴散的速度會有很大的影響(Rogers, 2003)，針對政策創新領域的
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研究也有相同的發現(Damanpour, 1991)，Boushey (2010)也認為創新本身有許多 特性會影響到其擴散，這些包含議題複雜性(complexity)、成本(cost)與議題顯著 性(saliency)，其中 Mooney & Lee (1999a；1999b)則發現道德性政策的顯著性與 簡易性，會使得其比較難擴散，Rogers (2003)的研究指出創新有許多不同的特性 而這些特性對於創新的擴散、採用是會有影響的：
1. 相對優勢(relative advantage)：一個創新被視為比其替代的理念還更具有優勢 的程度
2. 相容性(compatibility)：一個創新被視為能與現有價值、過去經驗與採用者需 求一致的程度
3. 複雜性(complexity)：一個創新被視為難以理解或使用的程度 4. 可測試性(trialability)：一個創新能夠在有限的狀況下測試的程度 5. 可觀察性(observability)：一個創新結果能夠被他人觀察的程度
Boushey (2010)則認為政策創新的特性主要可以由五個面向區分，而這些面 向之所以會影響擴散的動態，是因為他們會改變大眾對於政策過程的參與：
1. 政策目標(policy target)：從政府得到利益或負擔的團體，會影響大眾與政策 制定者對於政策的反應。能影響決策者對於創新的反應。
2. 議題複雜性(issue complexity)：影響決策者如何做出政治決定。決定大眾是 否能很容易了解議題並訴求改革。
2. 議題複雜性(issue complexity)：影響決策者如何做出政治決定。決定大眾是 否能很容易了解議題並訴求改革。