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第三節 第三節
第三節 第三節 公民參與 公民參與 公民參與 公民參與
在民主化觀念普及的現今社會強調公民參與，尤其是在當新公共服務觀念被提 出後，公民所扮演的角色已經不是消極被動，而是積極主動。故在近年來，公民 參與已成為不管是實務界或是學界討論的重要議題。
在接下來這節中，將先對公民參與的意涵進行探討，有了對意涵的了解後，將 描述與介紹公民參與的方式有哪些，最後則是探究影響公民參與的因素，透過了 解影響公民參與的因素，使我們可認知到公民參與過程中所需注意的情境或是要 件有哪些，此外也將針對公民參與的因素進行歸納，以發展出本次研究的分析架 構和訪談大綱。
壹 壹 壹
壹、、、、 公民參與之意涵公民參與之意涵公民參與之意涵公民參與之意涵
對於公民參與的意涵，首先必須先對公民參與做一個釐清，亦即其實公民參與 一詞並無明確定義，所使用的相似名詞也相當的多，像是民眾參與、市民參與
（citizen participation）、市民參加（citizen attend）、人民參加（people
participation）、民眾涉入（citizen involvement）、群眾參與（masses participation）、
社區涉入（community involvement）等，雖賦予其不同的解釋意義，但其實都是 包含著「參與」的理念，也就是這些名詞雖然都不相同，但是就本質意義上來說 是相同的，只是語義上做了混淆（陳金貴，1992）。
Arnstein（1969）認為公民參與是為了讓那些被忽略的公民意見可以被納入政 策決策中的一種權力再分配過程，因此藉由納入公民意見於政策決策過程中使得 資源得以被分享、目標得以設定以及分配稅收。而 Cunningham（1972）則是將 公民參與視為是業餘者能夠行使其權力來決定其社區內一般事務的一種過程。在 此之前，其實這些業餘者並非如精英份子一樣是有控制權、選擇權和實質決策權。
從上述可以發現到，事實上公民參與可被視為一種企圖影響政策的過程，其中包
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含了執行政策決策的觀點以及對公共利益的表現，但並不包括所謂的個別的公民 活動（Whitaker,1980）。Garson & Williams（1982）所提及的公民參與，是一種 政府對公民所做的更多且豐富的回應，以及公民可以透過直接的行動來影響公共 事務。包含了像是一般公民、社區成員、社區代表、公民組織，甚至可能是少數 族群等。和 Garson & Williams 有類似觀點的是 Oakley & Marsde，其認為公民參 與乃是公民直接將涉入公共事務之中，即公民自願參與正式與非正式的活動、方 案及討論，公民在此過程中有做決定的權利，甚至公民也參與政策執行的工作
（Oakley & Marsden, 1984）。而 Chandler & Plano（1988）則是簡單地將公民參 與定義為公民直接參與涉入政策形成、計畫執行以及行政的決策過程。
那若要將公民參與以較詳細觀點來加以界定的話，Adler & Goggin（2005）認 為可將公民參與定義加以區分為，從某特定的角度來說，是可被視為所謂的社區 服務，強調的是地方社區的志願性參與服務；其次，公民參與可說是一集體行動，
藉由集體行動來改善社會；此外，公民參與也可被視為是政治參與；最後，公民 參與是一種社會變遷，指的是公民如何參與其在社區生活並形塑他們的未來。故 公民參與代表著是在利他行為以及涉入公共事務此兩方面上的一種行動展現。
而國內學者吳英明（1993）認為公民參與是人民或民間團體基於主權的認知及 實踐，在政府的決策與政策上可以獲得充分的資訊，此外也有充足的參與管道，
而另一方面，政府則可以透過人民的主動參與，與人民產生良性的互動，並為政 府本身提供正當性與合法性的基礎。林水波與王崇斌（1999）則是指出，公民參 與乃指人民基於對主權的認知與實踐，經由對政府與公共事務相關知識與資訊的 吸收，透過公平公開的參與管道，貢獻自己的情感、意志與行動於公共事務的處 理之中。由此可看出，公民參與立基在於公民自身的主權上，透過對主權的認知 來積極涉入公共事務中，那其實公民參與也不僅限於所謂的政治性公共事務中，
公民參與可以是多元層面的，故公民所參與涉及的可能是文化、經濟、社會各層 面，因此，所謂公民參與是指公民具有參與社會、生活、政治、文化、經濟的能 力（張秀雄、李琪明，2000）此外，許文傑（2000）對公民參與也做了狹義與廣
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義的區分，其認為狹義的公民參與是指代議政治中的選舉投票，亦為現代公民必 備的責任，可說是政治參與；而廣義的公民參與除了政治參與外，亦須包括所有 公共利益與公共事務的參與，即所謂的參與式民主。吳定（2003）則認為公民參 與是公民基於公益的觀點進而參與整個公共政策制定的過程，除了透過投票的方 式外，亦可經由民意調查、公聽會、協調會等方式，表達對政策的看法並提供意 見給決策者參考。最後，公民參與的特點包含了以下三點：第一、公民參與是發 生在社會中公民對公共事務的一種交互作用；第二、公民參與應該是能被他人接 受和認可的方式；第三、公民參與除了對社會公共事務帶來效益外，也能成就並 滿足公民其自身需求與需要（蕭揚基，2004）。
綜上所述，對於公民參與的意涵，本研究認為可以歸納為：公民參與是公民基 於其主權認知並透過多元管道參與來涉入不限於政治面向的公共事務的一種互 動過程，此種互動過程除了可以促進公共利益的達成外，也能使公民在此過程中 滿足其自身需求與目的，也就是達到所謂的雙贏。
貳 貳 貳
貳、、、、 公民參與的方式公民參與的方式公民參與的方式公民參與的方式
在公民參與的方式上，有許多公民參與的方式，像是如：公聽會、民意調查、
協調會等，那在接下來的本節中，將介紹公民參與方式中最主要的兩種分類，分 別是 S. Artstein（1969；1977）的公民參與階梯以及美國府際關係諮詢委員會
（1980）所做之分類，並如下分述之：
一一
一一、、、、 S. Arnstein 的的的公民參與階梯的公民參與階梯公民參與階梯 公民參與階梯
S. Arnstein（1969）將公民參與方式依公民參與影響力的程度將其分成八個等 級，故看起來如階梯，從圖 2-4 即可看出。而這 8 個等級又可被分為 3 類，這 3 類分別是：參與程度最高的公民權力（citizen power）、參與程度中等的象徵性參 與（degrees of tokenism）以及參與程度最弱的完全無參與（nonparticipation）。在 公民權力這個層級中，公民有權力去要求改變結構與程序，亦即公民具有實質的 影響力，而非僅止於象徵性的影響力；在象徵性參與層級中，公民參與只能說是
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一象徵性的涉入，也就是說公民參與是一種表面上抑或程序上的參與，並沒有真 正的權力可以去影響或改變決策以及結構；在完全無參與層級中，公民根本無法 實質的參與，只能說是被政府所操控或是以教育方式來促其參與。以下則將對此 8 個等級做一簡要描述：
(一) 政府操控（manipulation）
當權者藉由教育或遊說等方式，企圖改變或操控民眾的想法與意志。
(二) 矯正（therapy）
當權者透過民眾集會等方式，來對民眾的意志與想法做治療與矯正，用以符合 當權者之價值觀或意識型態。
(三) 告知（information）
民眾只有獲得資訊的權利，但無影響決策的權力，通常都是當權者已決定決策 後，民眾才知道。
(四) 諮詢（consultation）
民眾只有獲得資訊的權利，無影響決策的權力，雖然民眾有表達意見的管道，
可是還是無法真正影響決策制定。
(五) 安撫（placation）
除了諮詢民眾意見外，此時民眾意見是會被採納的，因此民眾對於決策開始有 部分的影響力。
(六) 合作（partnership）
民眾和當權者有共同分享決策權力及承擔決策的責任。
(七) 授權（delegated power）
民眾受到當權者之授權，民眾因為授權而成為決策者並對此決策負責。
(八) 公民控制（citizen control）
民眾不需要授權即成為決策制定者，對決策負所有責任，此時民眾是真正的決 策行動者。
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（nonparticipation））） ） 圖
圖 圖
圖 2-4: 公民參公民參公民參與階梯公民參與階梯與階梯 與階梯
資料來源：Arnstein, S. R. (1969). A Ladder of Citizen Participation. Journal of the American Institute of Planners. 35(4). 216-24.
除了上述的公民參與階梯外，S. Arnstein 於 1977 年時對此公民參與階梯做了 些修正，如圖 2-5 所示。在他所做的修正中，階梯還是被分為 3 大類，但階梯則 從 8 個變成 6 個，分別為：政府權力（government power）、告知（information）、
諮詢 1（consultation1）、諮詢 2（consultation2）、權力分享（power sharing）以 及公民權力（citizen power）（Arnstein，1977）。那其實修正完的架構和修正前的 架構是沒有很大的改變的，但在修正後的架構中更可以清楚地看出權力影響程度 與參與方式的配合，其修正後的 6 階設定也比修正前的 8 階設定來得劃分明確（陳 金貴，1992）。
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資料來源：Arnstein, S. R. (1977). A Ladder of Citizen Participation. In The Politics of Technology. 240-243.
二 二 二
二、、、、 美國府際關係諮詢美國府際關係諮詢美國府際關係諮詢美國府際關係諮詢委員會之分類委員會之分類委員會之分類委員會之分類
美國府際關係諮詢委員會（Advisory Commission on Intergovernmental Relation）
在 1980 年行進行公民參與方式的調查，調查結果發現，公民參與方式可以被歸 類成 4 大類 31 種方式（Advisory Commission on Intergovernmental Relation，
1980）。此 4 大類分別為：組織方式、個人方式、消息傳遞方式與資訊蒐集方式。
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資料來源：Advisory Commission on Intergovernmental Relations. (1980). Citizen participation in the American Federal System. Washington, D. C., ACIR.
參參
參參、、、、 影響影響影響影響公民參與的因素公民參與的因素公民參與的因素公民參與的因素
在了解公民參與的意涵以及方式後，本節將探討並歸類影響公民參與的因素，
在了解公民參與的意涵以及方式後，本節將探討並歸類影響公民參與的因素，