出口補貼
第二節 共同農業政策的成果及問題
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（三）歐洲農業指導及保證基金
一九六二年一月十四日在首度農業馬拉松會談上，部長會議決定成立「歐洲 農業指導及保證基金」，25以支援各種農業市場措施及結構政策經費。本基金為共 同農業政策的財政支柱，對外補貼歐洲歐盟農作物的出口，提升歐盟農產品在國 際市場的競爭力；於歐盟內則運用於市場政策的價格支持措施，以穩定並調節農 產品價格；另外並用於資助各會員國進行農業結構改革。26基金由執委會與會員 國共同管理，執行上由國家去支配，但各國執行單位必須定期繳交執行情形與支 出細節給執委會。27
歐洲農業指導及保證基金的來源在一九七○年代之前是由各會員國共同分 攤。28一九七一年起，歐洲農業指導及保證基金始有自主財源，29並將歐洲農業指 導及保證基金納入歐盟預算內，主要來自農產品進口的進口差異金、關稅、糖稅、
及會員國所徵收的附加價值稅，而各會員國分攤的部分則逐年下降。
第二節 共同農業政策的成果及問題
從共同農業政策運作的討論，可以發現此一政策實帶有高度保護主義色彩，
然而在第二次世界大戰之後國際貿易自由化的潮流下，共同農業政策實施初期為 何未遭遇太大外部的壓力？原因是因為在烏拉圭回合談判以前，農產品議題並非
25 尼可勞斯․摩蘇 (Nicholas Moussis)，《歐盟手冊—前進歐洲》，頁 393。
26 European Commission, Regulation No 25 on the Financing of the Common Agricultural Policy, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/consleg/1962/R/01962R0025-19700501-en.pdf
27 European Union, The Financing of the Common Agricultural Policy(CAP), http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l60024.htm
28 John Paxton, The Developing Common Marke. Colorado: Westview Press. 1976. p 86.
29 黃立，〈歐盟農業政策的法律分析〉，《政大法學評論》，第五十一期（1994 年 6 月），頁 244。
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GATT 談判的重點。
事實上在烏拉圭回合談判之前，GATT 的談判回合已有關於農產品的討論，
例如在共同農業政策施行之初，一九六二至一九六七的甘迺迪回合（Kennedy Round），由於歐盟開始實施共同關稅，以及第一階段的市場管理措施，使美國銷 往歐洲的農產品倍感威脅，因此美國要求歐盟給予補償。30然而最後卻基於政治 的因素，美國對歐盟的政策軟化。31這是因為當時尚處冷戰期間，追求美歐合作 是美國外交政策的核心，從這裡也可以瞭解到，農業議題在國際貿易上的重要性 在此時尚未凸顯。
歐盟的共同農業政策具有多重目標且涵蓋範圍極廣，以外，推行過程當中曾 經歷多次改革 ，至今仍不斷調整。在了解共同農業的運作之後，本節將討論共同 農業政策運作的成果及隨之產生的各種問題。
一、共同農業政策的成果
共同農業政策自從一九六八年全面實行至今，對於提高農產品的生產效率以 及產量有很大的貢獻，同時並提昇農民的所得。32以下茲將共同農業政策的成果 分為農產品產量增加、農民所得增加、奠定整合基礎三個部份來說明。
（一）農產品產量增加
30 Ken A. Ingersent, A. J. Rayner, Agricultural Policy in Western Europe and the United States, pp.
162-163.
31 吳秀蓮。〈歐洲共同體共同農業政策之運作與評估〉。淡江大學歐洲研究所碩士論文，1986 年，
頁 95。
32 European Commission Directorate General For Agriculture, The Common Agricultural Policy Explained, Brussels: Eugene Leguen de Lacroix, 2004, p. 8.
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共同農業政策施行初期歐盟農產品尚無法自給自足，33因此，相較於施行數 年之後，最值得注意的表現當為產量的大幅增加。不只能歐盟內充分供給，甚至 有餘外銷，顯見共同農業政策促進產量增加方面的貢獻。從圖二歐盟執委會的資 料可以看出七○年代開始，主要農產品大幅增加，這個現象在八○年代尤其明顯。
圖二 歐盟穀類、糖、奶油、牛肉自給率(%)
資料來源：European Commission Directorate General for Agriculture, The Common
Agricultural Policy Explained, Brussels: Eugene Leguen de Lacroix,
2004, p. 9.共同農業政策之所以能促使歐盟農業供給能力的長足進步，主要是推動農業 現代化、以及價格支持政策的成功。34由於歐盟鼓勵農民進行現代化的生產模式，
並提供農業技術的輔導，以機械（如拖拉機、收割機）取代人力、大量使用肥料、
引進農作物的改良品種，、並依各地氣候、土壤不同，種植不同的農作物，使農 業有有專業分工。這些措施不但節省農民的勞力，也大大提昇效率。另外，共同 農業政策為確保農民的收入，在市場上採取高度的價格支持，一方面使農民無後 顧之憂，努力從事生產，另方面由於干預價格的制訂，農民對於價格有所預見，
從而鼓勵了農民的生產，進一步造成產量增加。
33 尼可勞斯․摩蘇 (Nicholas Moussis)，《歐盟手冊—前進歐洲》，頁 386。
34 Ken A. Ingersent, A. J. Rayner, Agricultural Policy in Western Europe and the United States, 215-217.
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（二）農民所得增加
現代由於科技的進步，使得農業不在侷限於自然條件，而使得產量增加。但 從經濟學的角度來看，在供給增加，需求不變的情況下，價格正常而言會降低。
然而透過共同農業政策的各項價格支持措施，使得農產品價格不但穩定，更保障 了農民的收入。35除此之外，結構政策中鼓勵農民組織團體亦發揮功效，透過產 銷的結合，提升農產品的價值，達成羅馬條約中提高農民生活水準的目標。
（三）為歐洲區域整合奠定基礎
農業這個項目是歐洲經濟整合過程中，發展最為進步的。通常在一國之內要 發展一套完整的農業政策便已不易，共同農業政策甚至突破了國界的範圍，其施 行的結果更改善了農產品的供給條件和市場條件。因此共同農業政策的建立，實 為區域經濟整合過程中的典範成就。36共同農業政策的成功經驗，一方面促進各 國之間整合的意願，更使各會員之間的經濟，通過這項政策，程度不同的聯繫起 來，鞏固了地區經濟統合的發展。37
二、共同農業政策的問題
然而，討論過共同農業政策的成果之後，也必須了解這個政策所帶來的負面 問題。以下將共同農業政策所帶來的問題，茲分為：生產過剩、財政重擔、會員 國歧見三項來討論。
35 European Commission Directorate General For Agriculture, The Common Agricultural Policy Explained, p. 6.
36 尼可勞斯․摩蘇 (Nicholas Moussis)，《歐盟手冊—前進歐洲》，王萬里譯（台北，中國生產力 中心，1999 年），頁 385。
37 孫中才，《世界農業發展與歐盟共同農業政策》，頁 93-94。
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（一）生產過剩
上面所提到的農產品產量增加，與這裡討論的生產過剩，本質上是一體的兩 面。歐盟成立初期，體內農產品供給不足，大部分仰賴進口，然而當共同農業政 策施行幾年之後，所面臨的問題竟從無法自給自足變成生產過剩。
表一 歐盟主要農產品自給率(%)
總穀物 小麥 糖 奶油 乳酪 牛肉
1968/69 86 94 82 92 99 95
1973/74 91 104 100 98 103 96 1984/85 118 129 101 134 107 108 1986/87 111 119 127 105 106 108 資料來源：〈烏拉圭回合農業諮商與歐盟共同農業政策之改革〉。《國際經貿情勢
簡訊》，第五十四期，1993 年 11 月，頁 31。
從表一可以看出，在一九六○年代末，也就是共同農業政策施行初期，歐盟 的農產品生產尚無法自給，然而受到共同農業政策的價格保證、進口差異金等制 度影響下，其農產品的生產在一九七○年代已小幅超過 100%，也就是說，自給 自足之外還有餘外銷。然而到了一九八○年代，這種生產過剩的現象並未改善，
反而有變本加厲的情形出現，形成學者形容為「奶油山」（butter mountains）、「葡 萄酒海」（wine seas）的異常現象。38
（二）財政重擔
38 Wyn Grant, The Common Agricultural Policy, pp. 102-103.
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生產過剩問題，連帶影響到下一個問題，也就是施行共同農業政策所造成的 財政負擔。由於價格支持政策所制訂的價格水準，是各國部長經過爭議之後的政 治妥協，遠超過公開市場，等於刺激農民增加產量。一旦生產過剩，價格大跌，
根據共同農業政策又必須以干預價格收購農產品。這樣的惡性循環，使得歐洲農 業指導及保證基金的保證費用，及處理收購農產品的倉儲費用都提高。共同農業 政策的預算成為歐盟的負擔。39
39 C. Folmer, M.A. Keyzer, M.D. Merbis, H.J.J. Stolwijk, P.J.J. Veenendaal, The Common Agricultural Policy Beyond the Macsharry Reform, p. 52.
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單位：ECU (歐洲貨幣單位，European Currency Unit)40資料來源：Rosemary Fennell,
The Common Agricultural Policy
, New York: Oxford University Press, 1997, p. 78從表二可以看出即便到了到一九九○年代，經歷了 GATT 烏拉圭回合談判之 後，共同農業政策的財政支出：歐洲農業指導及保證基金仍佔歐盟總預算的一半
40 ECU 是虛擬貨幣，為 1999 年歐元發行之前，作為會員國之間的貨幣記帳單位。
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以上。而保證部門佔基金的比例更是驚人，一直維持在百分之九十以上。這是因 為
在農產品大量過剩的情況下，必然導致歐洲農業指導及保證基金的「保證」部分 膨脹，並壓迫「指導」基金縮小。歐盟結構政策之所以失敗的原因即是過度價格 支持，而這也可以從預算分配看出來。41值得注意的是，歐洲農業指導及保證基 金佔歐盟總預算的比例，比起過去動輒超過總預算的三分之二，目前的確有逐年 下降的趨勢。
除了境內支持所帶來的財政負擔以外，為解決農產品過剩的問題，共同農業 政策另對外銷農產品進行「出口補貼」或「外銷退稅」(Export Refund)之措施，42 以提升歐盟農產品在世界市場上的競爭力。這些作法也加重了財政負擔和預算困 難。43
（三）會員國歧見
這個問題與上面生產過剩、財政負擔的惡性循環同樣有連帶關係。在共同農 業政策的成果裡，其成功為歐洲的整合帶來基礎；然而由於沈重的財政壓力，使 會員國之間經常因為歐盟農業經費分攤比例、以及受歐盟補助比例引起爭議，尤 其從英國加入歐盟以來，預算問題向為爭執的焦點。44
除此之外，由於歐盟對於進口農產品課徵進口差異金，另方面給予出口農產 品「出口退稅」的待遇，造成進口者補貼出口者，對於淨進口國而言不公平的現 象。這在第一次歐盟擴大的前後，45更成為會員國之間爭議不休的問題。46
41 Rosemary Fennell. The Common Agricultural Policy: Continuity and Change, p. 77.
42 洪德欽，《WTO 法律與政策專題研究》，頁 44。
43 World Bank(1986), World Development Report 1986, Washington D.C.
44 Ken A. Ingersent, A. J. Rayner. Agricultural Policy in Western Europe and the United States. p.209.
44 Ken A. Ingersent, A. J. Rayner. Agricultural Policy in Western Europe and the United States. p.209.