歐盟的改革及其在 WTO 的立場
第一節 面對 WTO 新回合談判的改革
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l C h engchi U ni ve rs it y 第四章
歐盟的改革及其在 WTO 的立場
根據 WTO《農業協定》第二十條，關於改革的持續性，其中規定：「會員同 意在執行期間結束之前一年，就此項改革是否繼續舉行談判」，1所謂執行期間結 束前一年，即謂一九九九年。因此，為了面對新一輪農業談判的展開，歐盟經歷 了一九九二年麥克夏瑞改革之後，並沒有減緩改革的腳步，而是積極為 WTO 新 回合談判作準備。在杜哈回合開始之前及期間，歐盟農業總共又經歷了兩次重要 的調整，即兩千年議程（Agenda 2000）與二○○三期中檢討（Mid-term Review）。
本章將從這兩次歐盟農業的新架構開始，再進一步討論歐盟在杜哈回合所採取之 立場，最後分析 WTO 在歐盟農業改革之中扮演的角色。
第一節 面對 WTO 新回合談判的改革
本章以兩千年議程和期中檢討兩次改革作為主要研究對象，皆由其改革背景 開始，再討論其改革內容，以了解歐盟如何調整共同農業政策。
一、兩千年議程
新一波農業改革的政策背景是歐盟面對即將來臨的世紀，對農業議題提出的 規劃。一九九五年，執委會農業委員費賽爾（Franz Fischler）上任後就開始為歐 盟農業提出新架構，並在一九九五年十一月提出了「農業政策報告書」（Agricultural
1 經濟部國際貿易局，《烏拉圭回合多邊貿易談判協定—農業協定中英對照本》（台北，經濟部國
際貿易局，2003 年），頁 3-16。
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Strategy Paper），2指出農業政策一方面要有市場導向的價格政策與農業結構的調 整，另一方面則要提升鄉村的經濟發展潛力與環境價值。以下將透過農業政策報 告書來討論兩千年議程的改革背景與壓力。
（一）改革背景
農業政策報告書裡研擬了三種改革方案。第一是維持一九九二年麥克夏瑞改 革後的現狀；第二是超越一九九二改革的範圍，大幅度的改革；第三是以一九九 二的方針繼續改革。3針對第一種改革方式，執委會承認若維持現狀，不繼續改 革，在內需未增加，以及《農業協定》規定削減出口補貼，使得歐盟無法如過去 一樣透過出口消化過剩農產品的情況下，過剩的情形將再度加遽。第二個激進式 改革方案不可行的原因則是，執委會認為如此改革恐怕將付出難以回復的社會及 環境成本，最後得出了必須兼顧市場導向與農村發展的結論，採用第三項改革方 案，因此兩千年議程的改革也可以視為一九九二年麥克夏瑞改革的延續。
從歐盟不採用第一項改革方案可以看出，執委會認知，也承認共同農業政策 的再度改革無可避免，而兩千年議程即是為了回應來自歐盟內部及外部的新挑 戰，當時歐盟農業至少面臨了以下四種改革的壓力：
1. 市場失衡：儘管經歷了一九八○至一九九○年代幾次改革，歐盟農產品生產 過剩的問題仍未完全解決，歐盟內部需求與供給不平衡的問題持續嚴重。此外，
對於來自外部的需求，一方面因為《農業協定》對出口補貼的限制，另方面在一 九九○年代東亞、俄國、南美洲接連發生金融危機，世界市場對於糧食的需求下
2 Ken A. Ingersent, A. J. Rayner, Agricultural Policy in Western Europe and the United States, (Cheltenham: Edward Elgar, 1999), p. 370.
3 Ken A. Ingersent, A. J. Rayner, Agricultural Policy in Western Europe and the United States, pp.
371-372.
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4 Ken A. Ingersent, A. J. Rayner, Agricultural Policy in Western Europe and the United States, p. 372.
5 Ken A. Ingersent, A. J. Rayner, Agricultural Policy in Western Europe and the United States, p. 373.
6 Chad Hart, Julian Binfield, Kevin Hanrahan, Patrick Westhoff, Trevor Donnellan, “CAP Reform and the WTO: Potential Impacts on EU Agricultural,” presented for the American Agricultural
Economics Association Annual Meeting,, (Denver, July 1-4, 2004), p. 3.
7 Ken A. Ingersent, A. J. Rayner, Agricultural Policy in Western Europe and the United States, p. 373.
8 Thomas Konig & Thomas Brauninger, “Accession and Reform of the European Union – A Game-Theoretical Analysis of Eastern Enlargement and the Constitutional Reform.” European Union Politics 5 (Debember 2004): 425.
9 Ken A. Ingersent, A. J. Rayner, Agricultural Policy in Western Europe and the United States, p. 374.
10 李忠，<淺析歐盟共同農業政策改革>，《歐洲》（2001 年第 4 期），頁 64。
11 Wyn Grant, The Common Agricultural Policy, pp. 200-204.
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針對上述來自內外的壓力，從一九九五農業委員費賽爾上任開始醞釀的新一 波共同農業政策改革，經過一九九七年九月執委會的提案：「兩千年議程：更強 大與廣大的歐盟」（Agenda 2000: For a Stronger and Wider Union），其後終於在一九 九九年三月的柏林高峰會上，各國領袖達成結論，通過「兩千年議程」，12這是一 份以二○○○年到二○○六為期的農業方針。
（二）改革內容
在兩千年議程這個新世紀架構下，歐盟執委會的改革與措施包括降低價格支 持與增加收入支持、農業新議題、下放農業決策權力、預算分配等，以下將逐一 討論兩千年議程的改革內容。
1. 降低價格支持與增加收入支持
本項政策是針對歐盟農業向來令人詬病的市場政策，高度的價格支持形同鼓 勵生產的補貼，扭曲市場。因此歐盟延續了一九九二年的改革方向，繼續降低農 產品境內支持的程度。從表六可以了解各項作物所佔歐盟農業指導及保證基金的 比例，也就是該作物受到支持的比例，在此以經歷麥克夏瑞改革之後的一九九六 年為例。從表六中可以發現受到歐盟補貼最多的三項作物分別是：穀物、牛肉、
乳製品。三項作物的比例合計超過基金總額的 60%，可見歐盟這三種作物的支持 之高。
12 Ken A. Ingersent, A. J. Rayner, Agricultural Policy in Western Europe and the United States, p. 375.
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資料來源：Wyn Grant, The Common Agricultural Policy, (New York: St. Martin’s Press, 1997) p. 104.
13 European Commission, The Common Agricultural Policy – 1999 Review (Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2000), p. 8.
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14 Hans van Jeijil and Frank van Tongeren. “The Agenda 2000 CAP Reform, World Prices and URAA GATT-WTO Export Constraints.” Paper prepared for the Third Annual Conference on Global Economic Analysis, (Melbourne, June 27-30, 2000): 2-3.
15 European Commission, The Common Agricultural Policy – 1999 Review, p. 9.
16 Ken A. Ingersent, A. J. Rayner, Agricultural Policy in Western Europe and the United States, p. 410.
17 European Commission, Directorate-General for Agriculture, “CAP Reform: Rural Development,”
http://ec.europa.eu/agriculture/publi/fact/rurdev/en.pdf
18 European Commission, The Common Agricultural Policy – 1999 Review, p. 8.
19 Ken A. Ingersent, A. J. Rayner, Agricultural Policy in Western Europe and the United States, pp.
377-378.
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國之間的競爭力。
4. 預算分配
兩千年議程規定，從二○○○年到二○○六年這段期間，歐盟用於市場政策 的農業預算每年平均為三百八十億歐元，用於農村發展政策的預算則為四十三億 歐元，圖四即為兩千年議程預估的預算。可以看出市場措施所佔比例在此計畫期 間仍舊大大超越用於農村發展的部分。在議程兩千裡，歐盟更制訂了預算上限，
為歐盟國民生產毛額（Gross National Product, GNP）的 1.27%。20
圖四 共同農業政策預定支出 2000-2006 （單位：十億歐元）
資料來源：European Commission, The Common Agricultural Policy – 1999 Review (Luxembourg: Office for Official Publications of the European
Communities, 2000), p. 9.
二、期中檢討（Mid-term review）
20 Ken A. Ingersent, A. J. Rayner, Agricultural Policy in Western Europe and the United States, pp.
410-412.
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21 Carsten.Daugbjerg, & Alan Swinbank. “The CAP and EU Enlargement: Prospects for An Alternative Strategy to Avoid the Lock-In of CAP Support.” Journal of Common Market Studies 42 (March 2004): 100.
22 Carsten.Daugbjerg, & Alan Swinbank. “The CAP and EU Enlargement: Prospects for An Alternative Strategy to Avoid the Lock-In of CAP Support.” pp. 101-102.
23 Alan Swinbank, Carsten Daugbjerg, “The CAP and EU enlargement: prospects for an alternative strategy to avoid the lock-in of CAP support,” p. 103.
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（二）改革內容
二○○三年展開的農業改革通常稱為期中檢討（Mid-term Review, MTR），以 下將分為單一農場給付、交叉遵守、調整大農場補貼、農村發展政策及預算分配 來討論：
1. 實施單一農場給付（Single Farm Payment，簡稱 SPF）24
一九九二年的改革首度以收入支持的方式，希望取代過去行之有年的價格支 持，以減少對市場的扭曲。兩千年議程中的直接給付制度，計算的方式與農民的 耕地面積或牲畜頭數有關，儘管與「價格」脫鉤（decoupled）卻仍與「產量」有 關。在期中檢討的改革中，歐盟改採取單一農場補貼，取代過去各種類型的補貼，
補貼將以二○○○到二○○二年農民收到補貼的總量作為基期。不再與作物的面 積或數量有關，因此不對市場造成扭曲，也將使歐盟農業更加市場導向。此外，
歐盟的「單一農場給付」為原本的藍色措施（補償給付）轉換而來，如今補貼與 價格及產量脫鉤，因此歐盟認為可以歸類為 WTO 中豁免削減的綠色措施。25
2. 交叉遵守（Cross-Compliance）26
如上所述，歐盟的新補貼政策不再與產量掛鉤，但卻將與環境保護、食品安 全、動物福利等規定掛鉤，生產方式符合歐盟標準的農民才能得到補貼；反之若 違反歐盟所訂定的各項標準，其給付將部分或全部遭受削減，稱之為交叉遵守。
24 European Commission, Single Payment Scheme – the Concept, http://ec.europa.eu/agriculture/capreform/infosheets/pay_en.pdf
25 Alan Swinbank, Carsten Daugbjerg, “The CAP and EU enlargement: prospects for an alternative strategy to avoid the lock-in of CAP support,” pp. 108.
26 European Commission, Cross-Compliance,
http://ec.europa.eu/agriculture/capreform/infosheets/crocom_en.pdf
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3. 調整對大農場的補貼(Modulation)28
為了改變歐盟過去補貼不均的情形，並節省共同農業預算以用在其他議題
27 European Commission, Mid-Term Review of the Common Agricultural Policy, February 2003 http://ec.europa.eu/agriculture/publi/reports/mtrimpact/rep_en.pdf
28 European Commission, Modulation and Financial Disciplines, http://ec.europa.eu/agriculture/capreform/infosheets/modul_en.pdf
29 European Commission, CAP reform – A comparison of current situation, MTR communication (July 2002), Legal Proposals(January 2003) and Council compromise(June 2003),
http://ec.europa.eu/agriculture/capreform/avap_en.pdf
30 European Commission, CAP reform – A comparison of current situation, MTR communication (July 2002), Legal Proposals(January 2003) and Council compromise(June 2003)
31 European Commission, CAP reform – A comparison of current situation, MTR communication (July 2002), Legal Proposals(January 2003) and Council compromise(June 2003)
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5. 改革預算
在資源有限的情況下，為了即將加入的中東歐新會員國，從表七可以看出原 來的十五個會員國所佔份額，無可避免的縮小了一些，以符合布魯塞爾所訂出的 農業預算總上限。32
表七 中期改革：歐盟二十五國預估預算
資料來源：European Commission, Proposal for a Council Regulation, 21 Jan. 2003, http://ec.europa.eu/agriculture/capreform/memo_en.pdf