歐盟共同農業政策與WTO農業貿易規範之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學外交學系碩士論文指導老師：姜家雄博士. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 歐盟共同農業政策與 WTO 農業貿易規範之研究 n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 研究生：黃奕綺中華民國九十七年九月二日.

(2) 目錄. 第一章. 緒論…………………………………………………………………………1. 第一節. 研究動機與研究目的……………………………………………………1. 第二節. 文獻回顧....................................................................................................3. 第三節. 研究方法…………………………………………………………………9. 第四節. 研究範圍與研究限制…………………………………………………..10. 第五節. 章節安排….…………………………………………………………….12. 政治大歐盟共同農業政策與國際農產品貿易…………………………………..13 立. 第二章. 共同農業政策的規定及運作…………………………………………..13. 第二節. 共同農業政策的成果及問題…………………………………………..21. 第三節. 共同農業政策對國際農業貿易之影響..................................................30. ‧. ‧ 國. 學. 第一節. sit. y. Nat. io. n. al. er. 農業議題在 GATT/WTO 之規範與實踐及其對歐盟帶來之挑戰.............36. 第三章. v. 第一節. GATT/WTO 對農業貿易之規範……………………………………….37. 第二節. 歐盟融入世界農業貿易秩序的努力......................................................48. 第三節. 案例分析：歐盟香蕉案………………………………………………..54. Ch. engchi. i Un. 歐盟的改革及其歐盟在 WTO 的立場.......................................................64. 第四章第一節. 面對 WTO 新回合的改革……………………………………………...64. 第二節. 歐盟在多哈回合農業談判的立場……………………………………..74. 第三節. WTO 架構下歐盟共同農業政策之挑戰與展望....................................81. 第五章. 結論………………………………………………………………………..90. I.

(3) 第一節. 各章回顧..................................................................................................90. 第二節. 研究發現與研究限制..............................................................................92. 第三節. 歐盟經驗之啟示......................................................................................94. 參考書目……………………………………………………………………………101. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i Un. v.

(4) 表目錄. 表一. 歐體主要農產品自給率..................................................................................25. 表二. 共同農業政策的財政支出 1982-1995…………………………...………….27. 表三. 世界農產品貿易及歐體所佔份額…………………………………………..31. 表四. 烏拉圭回合談判重要日程…………………………………………………..51. 表五. 香蕉共同市場組織的分類…………………………………………………..55. 表六. 1996 年各項農作物佔歐洲農業指導及保證基金（EAGGF）之比例.........68. 表七. 中期改革：歐盟二十五國預估預算………………………………………...74. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i Un. v.

(5) 圖目錄. 圖一. 歐體價格支持政策的運作方式……………………………………………..18. 圖二. 歐盟穀類、糖、奶油、牛肉自給率………………………………………..23. 圖三. 香蕉案當事國之關係………………………………………………………..59. 圖四. 共同農業政策支出（2000-2006）………………………………………….70. 圖五 WTO 多哈回合農業談判中主要集團………………………………………..77 圖六. 依照烏拉圭回合公式的減讓結果…………………………………………..78. 圖七. 依照瑞士公式的減讓結果…………………………………………………..79. 圖十. 共同農業政策支出的發展…………………………………………………..87. ‧. ‧ 國. io. sit. y. Nat. n. al. er. 圖八. 學. 圖九. 治政共同農業政策的轉變：從市場措施到直接給付…………………………..83 大立二○○八年歐盟預估農業支持……………………………………...………..84. Ch. engchi. IV. i Un. v.

(6) 第一章. 緒論. 第一節研究動機與研究目的一、研究動機農業是許多國家立國的根基，是人類最基本的經濟活動。儘管隨著科技及社會的發達，農業在一國的總產值或就業人口所佔比例逐漸降低，然而在國際貿易的舞台上，農業貿易的重要性卻不減反增。二○○六年七月暫停的世界貿易組織（World Trade Organization, 簡稱 WTO）之杜哈發展議程（Doha Development Round,. 政治大聯盟（European Union，簡稱歐盟）的共同農業政策（Common Agricultural Policy, 立 DDA），談判破裂的原因即為各國之間對於農業貿易存在極大的分歧，尤其歐洲 1. ‧ 國. 學. 簡稱 CAP）更是備受爭議。. 農業的特殊性可以從各國對其重視談起。人們往往認為農業在已開發國家的. ‧. 地位應該不如在開發中國家，因為發展的過程是從初級產業到工業，最後來到服. y. Nat. 2. io. sit. 務業，例如台灣目前服務業產值已占國內生產毛額 70%以上。然而事實並非如. n. al. er. 此，幾乎所有的以開發國家都極力干預及保護農業。各國花費鉅額成本，甚至不. Ch. i Un. v. 惜違反自由貿易規則，往往以維持國內糧食安全為理由，不希望依賴他國。究其. engchi. 原因，農村地區相對於都市地區而言較為貧窮，爲使人口不過度集中於都市，需為農村地區創造更多工作機會。另外，農業團體的遊說力量強大，在已開發國家多採行民主政治的情況下，農民成為廣大票數來源，政治人物多不願違背其對國內農業團體的承諾。3. 1. 2 3. 1992 年歐盟會員國於荷蘭馬斯垂克(Maastricht)簽署了歐洲聯盟條約(The Treaty on European Union)創立了歐洲聯盟。條約生效後，令歐洲共同體改稱歐洲聯盟。為避免混淆，本論文一律以「歐盟」稱之。請參見行政院經濟建設委員會 http://www.cepd.gov.tw/index.jsp 經濟部國際貿易局，＜烏拉圭回合農業諮商與歐盟共同農業政策之改革＞，《國際經貿情勢簡訊》第 54 期，1993 年 11 月，頁 1。 1.

(7) 農業議題在國際貿易之所以深具爭議，主要在於大多數已開發國家對農業有補貼或境內支持（Domestic Support）之政策，4進而造成國際市場上農產品價格的扭曲。根據 WTO 於二○○六年七月份公布的報告中顯示，二○○五年各國政府對農業的補貼高達 3,000 億美元，其中絕大部分來自已開發國家。5農業貿易的爭議不僅存在於已開發國家和開發中國家之間，事實上在農業貿易這個領域，已開發國家之間的爭議更是激烈。不管是已開發國家之間，或是已開發與開發中國家之間，在農產品貿易的議題上，歐盟都扮演重要角色。要了解國際農業貿易的發展趨勢，歐盟的共同農業. 政治大. 政策更是吾人研究農業貿易問題時，不能忽略的一環。歐盟多是工業、服務業發. 立. 達的先進國家所組成，然而並未因此忽略農業，反而在歐盟時期便建立起一套完. ‧ 國. 學. 整的共同政策。共同農業政策施行之成功，使得歐盟由農產品進口國，一躍成為農產品出口國，與大規模生產方式的新大陸農業大國得以相抗衡，此點頗令筆者. ‧. 感到興趣。然而在國際貿易體制的發展及自由化的潮流下，6共同農業政策對農. Nat. sit. y. 產品的補貼，嚴重造成貿易不公與市場扭曲現象，尤其以農產品出口為大宗的發. n. al. er. io. 展中國家受害最深。因此，在多次談判回合中，歐盟共同農業政策常常為其他. i Un. v. WTO 會員國所詬病。在 WTO 逐漸成為各國無法忽視的規範力量，以及各國與歐. Ch. engchi. 盟的農產品貿易爭端層出不窮之下，歐盟行之有年的共同農業政策面臨重大調整，此即本論文所欲探究之問題。. 4. 境內支持（Domestic Support），為農業談判三大支柱議題之一，係指以貨幣表示，各國在其境內所給予某一特定或非特定農產品或農民的補貼。 http://taiwan.wtocenter.org.tw/www/readDoc.asp?documentid=9651&rev=132450 5 WTO, WTO World Trade Report focuses on Subsidies, 24 July 2006, http://www.wto.org/English/res_e/booksp_e/anrep_e/world_trade_report06_e.pdf 6 WTO 的宗旨之一就是促進貿易自由化。請參見 WTO 官方網頁 http://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/inbrief_e/inbr00_e.htm 2.

(8) 二、研究目的本論文之主要研究目的為： 1. 探討歐洲聯盟共同農業政策之運作，究竟如何影響國際農產品貿易，並使歐盟從農產品進口國變成出口國？ 2. 探討歐盟在 WTO 架構下，農業貿易範疇產生哪些爭議？ 3. 探討歐盟在 WTO 架構下，對於共同農業政策有何因應或調整，另與其他國家發生農產品貿易爭議時，歐盟又有何因應對策？. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 第二節文獻回顧. 文獻探討主要用意在揭櫫關於本題業已發表之專書或期刊論文，以期預先熟. sit. y. Nat. 悉該領域相關研究成果，了解可能遭遇之障礙，進而對論文架構的設定作深入的. n. al. er. io. 評估與考量。農業貿易雖然有其重要性，然而國內將焦點置於此議題的專書並不. i Un. v. 豐富，多半是 WTO 研究的其中篇章，或歐盟研究的一章。因此文獻回顧重點放. Ch. 在現有資料，及期刊等相關文章。. engchi. 一、共同農業政策的內涵. 從 Rosemary Fennell 教授所撰寫的「共同農業政策－連貫與改變」一書中，7 提供了一個對共同農業政策的回溯分析，從第二次世界大戰末為起點，當時西歐制定農業政策的背景，到二十世紀末共同農業政策所遭遇的新挑戰。本書範圍涵蓋共同農業政策的發展，最初的政策目標，以及市場政策與結構政策的運作，最 7. Rosemary Fennell, The Common Agricultural Policy: Continuity and Change (New York: Oxford University Press, 1997) 3.

(9) 後討論如何為共同農業政策拓寬視野，如何處理待解決的問題：如歐盟東擴、環境政策等。本書對於共同農業政策的歷史、內涵、與其遭遇的困境都做了相當深入的研究，然而作者主要以歐盟內部觀點來研究共同農業政策，對於國際農業貿易建制或多邊農業談判對共同農業政策的影響如何，較少著墨。. 關於共同農業政策的內涵，除了「共同農業政策－連貫與改變」一書外，值得參考的專書還有：「西歐與美國的農業政策」，8本書討論並比較兩個不同地區的農業政策。本書以時間順序書寫，從一九三○年代前為一個階段，到一九三○ 年代世界性大蕭條時的農業政策，一九四○年代到一九七○年代加入關稅暨貿易. 治政總協定（General Agreement on Tariffs and Trade，簡稱大GATT）因素，一九八○年立代農業政策加入貿易議題，最後到一九九○年代歐盟與美國各自的改革。作者結 ‧ 國. 學. 論是：儘管過去美國與歐盟的農業政策有極大差異，然而由於國際農業貿易談判. ‧. 的因素，兩邊都為此進行改革，以致於農業政策在根本上有越來越相近的趨勢。. sit. y. Nat. 本書為農業政策研究提供了相當豐富的資料，然而時間只到一九九○年代末期，. io. n. al. er. 至歐盟兩千年議程的改革為止，是較大的遺憾。. 二、共同農業政策的貿易糾紛C h. engchi. i Un. v. 在 Nicholas Perdikis 與 Robert Read 的專書「WTO 與國際貿易規則：近來歐盟與美國的貿易糾紛」中，9對共同農業政策如何構成美國與歐盟之間貿易糾紛的催化劑做了分析。作者認為美國與歐盟兩者同為世界農業貿易的主要角色，歐盟包辦了約百分之二十的世界農產品進口量，以及百分之十七左右的出口量，進口量世界第一，出口僅次於美國。美國在農產品出口量的比例約為百分之二十，進. 8. 9. Ken A. Ingersent, A. J. Rayner, Agricultural Policy in Western Europe and the United States, (Cheltenham: Edward Elgar, 1999) Nicholas Perdikis, Robert Read, The WTO and the Regulation of International Trade: Recent Trade Disputes Between the European Union and the United States, (Cheltenham: Edward Elgar, 2005) 4.

(10) 10. 口量為百分之十一左右，為世界第二。因此在烏拉圭回合之前可以說是由歐盟與美國支配了農業貿易的談判，此外兩者並且是農業貿易糾紛的主要來源。美國針對共同農業政策對油籽（oilseeds）的境內支持，在 GATT 提出控訴（complaint）； 11. 歐盟與美國的荷爾蒙牛肉案，歐盟為保護歐盟的牛肉補貼體制，使用貿易障礙. 來降低北美牛肉的市場進入機會。12此外，本書並對歐盟香蕉案做了完整的整理，透過本案能清楚了解歐盟與他國發生農業貿易糾紛時的因應策略。本書實為研究 WTO 架構下歐盟農業貿易爭議的重要參考書籍。. 政治大. 三、歐盟共同農業政策對國際農業貿易的影響. 立. ‧ 國. 學. 學者洪德欽認為共同農業政策在對外方面，促使歐盟農業增產，甚至過度生產，導致進口減少，出口增加。13另外，共同農業政策配合出口補貼，數量管制. ‧. 等非關稅障礙，影響了其他農產品出口國之利益，使歐盟地區的進口農產品無法. n. al. er. io. 制，使農產品成為歐盟對外貿易關係之主要糾紛來源。. sit. y. Nat. 得到與歐盟同類產品均等之競爭優勢。14因此他認為共同農業政策乃一保護體. Ch. engchi. i Un. v. 其中最受注目的即為美國與歐盟之間的農產品貿易爭議，一九七○年代以來，歐美的農業貿易衝突浮上台面。此時歐盟因為共同農業政策運行的成功，已從農產品的進口國，搖身一變成為能與美國抗衡的出口國。當時 GATT 的糾紛調解程序恰好提供雙方解決問題的平台，儘管這些控訴案最後大多草草結束。而進入一九八○年代以來，美國用於農業的出口補貼措施反而大量增加，用以對抗歐. 10. 11. 12. 13 14. Nicholas Perdikis, Robert Read, The WTO and the Regulation of International Trade: Recent Trade Disputes Between the European Union and the United States, pp. 63-64. Nicholas Perdikis, Robert Read, The WTO and the Regulation of International Trade: Recent Trade Disputes Between the European Union and the United States, pp.72-73. Nicholas Perdikis, Robert Read, The WTO and the Regulation of International Trade: Recent Trade Disputes Between the European Union and the United States, p.191. 洪德欽，《WTO 法律與政策專題研究》（台北，學林，2002 年），頁 24。此舉即違反 WTO 之「國民待遇原則」。 5.

(11) 盟，開啟雙方在農業貿易領域的惡性競爭。15. 至於歐盟在各方壓力下於一九九○年代進行的改革，他認為此時共同農業政策的改革仍維持生產面考慮，並未全面取消價格支持體系等保護性措施。16因此，歐盟農產品因受到保護，無法反映其真實價格，還是會繼續對農產品的世界市場價格造成扭曲。. 四、共同農業政策的歐洲化或全球化. 治政 Marjoleine Hennis 的文章「Europeanization and Globalization: The Missing Link」大立中，為了解釋歐盟整合過程中的種種轉變，作者特別以共同農業政策作為研究 17. ‧ 國. 學. 標的，希望從內部及外部因素來討論此問題。他認為共同農業政策對歐盟的重要. ‧. 性在於其將歐盟從農產品的淨進口國，變成淨出口國。18由此也可見共同農業政. y. Nat. 策運作的成功。然而他並不認同許多學者所提出的——共同農業政策的調整或改. er. io. sit. 革是單單基於內部因素：歐盟納入新會員國；或外部因素：WTO 的壓力。191980 年代歐盟同樣進行擴張，同時間 GATT 對於農產品也並非毫無規範。他反問：為. al. n. iv n C 何共同農業政策的改革沒有當時就發生？作者認為共同農業政策的調整必須從 hengchi U 內部及外部的角度來研究，才可能得到較完整的答案。. 令人耳目一新的是作者談到農業於當今時代的特殊性。在全球化及資本主義的影響下，他指出農業產生的轉變需從食品建制（Food Regime）20談起。作者認為自一九六○年代起，歐盟在美國影響下，複製美國的價格支持、貿易壁壘、以 15 16 17. 18 19 20. 洪德欽，《WTO 法律與政策專題研究》，頁 73。洪德欽，《WTO 法律與政策專題研究》，頁 54。 Marjoleine Hennis, “Europeanization and Globalization: The Missing Link,” Journal of Common Market Studies 39 (December 2001), :829-850. Marjoleine Hennis, “Europeanization and Globalization: The Missing Link,” p. 831. Marjoleine Hennis, “Europeanization and Globalization: The Missing Link,” p. 830. 食品建制的概念指不同時期，資本累積的國際進程對農業所帶來的改變。 6.

(12) 及競爭性傾銷等政策。歐盟採行這樣的政策，卻造成了整合（Integration）的效果。也就是說，農業在工業化的資本投入過程中，透過全球農業投資資金的運作，竟導致歐洲與美國的農業部門產生連結。21這使得在農業的範疇裡，農業產業（Agro-industry），取代了農夫的角色。22這表示農業產業透過契約方式，建立專業化、標準化農場，這種農業工業化的現象，使得現代的農民儘管從地主手中解放出來，如今卻從屬於農產品公司。不止農民的角色改變，甚至國家亦然。過去國家能扮演協調全球資本及國內利益團體的「中介者」(Mediator)，然而國家如今已成為為全球資本服務的「促進者」（Facilitator）。23. 治政最後，他提到近年的國際農業貿易談判上，各國爭議的焦點有從境內支持的大立議題，也就是農產品補貼，轉移到關切環境及健康議題的情況。這也是目前美 24. ‧ 國. 學. 國與歐盟在農產品貿易上產生最多爭端的部分，未來研究農產品貿易問題時，必. ‧. 不能忽視之。. sit. y. Nat. io. er. 五、共同農業政策的改革與 WTO 規範. al. n. iv n C 在 Michael Cardwell 與 Christopher 的文章「Reforming the WTO Legal h e nRodgers gchi U. Order For Agricultural Trade: Issues for European Rural Policy in the Doha Round」中，25 他們認為促使歐盟共同農業政策改革的內部因素是以下三項： 1. 增加競爭力之需要， 2. 讓歐盟公民及消費者更能接受共同農業政策， 3. 在不引起會員國內部的競爭之前提下，分散共同農業政策的權力。 21 22 23 24 25. Marjoleine Hennis, “Europeanization and Globalization: The Missing Link,” p. 836. 例如植物培植公司、化學製品公司、軟體公司、研究中心、農業合作社等。 Marjoleine Hennis, “Europeanization and Globalization: The Missing Link,” p. 839. 例如美國與歐盟關於賀爾蒙及基因改造食品(GMO)的爭議。 Michael Cardwell and Christopher Rodgers, “Reforming the WTO Legal Order for Agricultural Trade: Issues for European Rural Policy in the Doha Round,” International and Comparative Law Quarterly, 55(October 2006): 805-838. 7.

(13) 外部因素方面，他們則認為 WTO 的農業貿易規範比東擴的影響更為直接。26. 至於歐盟在新回合的立場，Michael Cardwell 與 Christopher Rodgers 的見解與 Marjoleine Hennis 不同，他們認為在杜哈回合中，歐盟的立場從「非貿易關注」（non-trade concerns），27轉而回到對「境內支持」的強調。WTO 對於非貿易關注究竟應該包含哪些層面至今並未清楚規定，只在農業協定的前言裡提到未來的談判應將食品安全和環境保護列入考量。28作者認為歐盟有這樣的轉變，是因後來終於體認到：在 WTO 之下，「貿易」議題始終優先於「健康」。29而歐盟立場的調整，可以從其兩千年議程（Agenda 2000）及二○○三期中檢討（Mid-Term Review）兩次改革的比較得知。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 文中更談到共同農業政策改革後與 WTO 規範的相容性問題，作者指出儘管. ‧. 歐盟做出了努力，以共同農業政策的改革核心「單一農場給付」（Single Farm. y. Nat. Payment, SFP）為例，指將原先以牲畜數目或種植面積為計算基礎的直接給付，. er. io. sit. 轉換為與生產脫鉤（decoupled，或稱分離）的給付。30每個農民獲得的補貼額將依二○○○年到二○○二為基期的情況確定。一經確定，補貼就與該年種植的作. al. n. iv n C 物種類和面積無關，因此不屬於扭曲生產的政策。這項對農業補貼的改革，試圖 hengchi U 使歐盟的境內支持措施符合 WTO 綠色措施（Green Box）之規定，31然而 Michael. 26. 27. 28. 29. 30. 31. Michael Cardwell and Christopher Rodgers, “Reforming the WTO Legal Order for Agricultural Trade: Issues for European Rural Policy in the Doha Round,” p. 808-809. 非貿易關切事項（non-trade concerns），簡稱 NTCs，係指烏拉圭回合農業協定第二十條，當進行持續自由化之談判時，不能僅考慮貿易自由化之利益，必須針對糧食安全、環境保護、鄉村發展與就業、國土保安、景觀維護等農業所具有之非貿易性功能加以考慮。請參見，《農業協定》前言： Noting that commitments under the reform programme should be made in an equitable way among all Members, having regard to non-trade concerns, including food security and the need to protect the environment Michael Cardwell and Christopher Rodgers, “Reforming the WTO legal order for agricultural trade: issues for European rural policy in the Doha round,” pp. 819-820. 韓寶珠，＜歐盟共同農業政策改革與啟示＞，《農政與農情》，第 143 期（2004 年 5 月），頁 53。根據經濟部國際貿易局網頁，我國將 green box 翻譯為綠色措施，amber box 翻譯為琥珀色措施，blue box 則譯為藍色措施，以下本文皆採用國貿局翻法。 8.

(14) Cardwell 與 Christopher Rodgers 認為單一給付政策仍未完全與 WTO 規範相容，以致共同農業政策未來在 WTO 仍會繼續遭受其他會員國詬病。32. 根據以上的文獻探討，可以發現農業貿易的確是當今重要議題，許多學者專家已著書討論，然而就筆者所作的文獻回顧看來，目前各本專書所觸及的範圍仍有一些美中不足之處。例如時間並未更新，只專注於歐盟與單一國家的農業貿易糾紛（如美國）、或共同農業政策的內部問題等。因此，本文乃將焦點置於歐盟共同農業政策與 WTO 農業貿易規範的互動研究，相信能為農業貿易研究的領域做出貢獻。. 立. ‧ 國. 學 ‧. 第三節研究方法. sit. y. Nat. 文獻分析法. 政治大. n. al. er. io. 首先，以研究歐盟官方資料為起頭，以期掌握近年共同農業政策的內涵：何. Ch. i Un. v. 者出現轉變，何者維持不變。希望能了解出現轉變是否基於歐盟在 WTO 的承諾？. engchi. 或於貿易談判時來自歐盟之外各國的壓力；維持不變者，是否因 WTO 尚未規範或尚未定論？或因來自歐盟會員國內部的壓力而無法改變？其次，從 WTO 著手，以農業貿易為範疇，蒐集與歐盟共同農業政策相關之資料，了解 WTO 相關農業貿易規範，及歐盟在 WTO 農業貿易議題上所採取的立場及作法。最後，筆者將蒐集國內外學者針對本論文研究主題發表之相關專書、期刊論文、報章雜誌等文獻，以及網路上公開之網頁資料深入研讀，以期對本議題有更 32. Michael Cardwell and Christopher Rodgers, “Reforming the WTO legal order for agricultural trade: issues for European rural policy in the Doha round,” pp. 836-838. 9.

(15) 深入及全面的討論。. 第四節研究範圍與研究限制一、研究範圍. （一）時間範圍. 政治大時間上將以歐盟共同農業政策之起源與發展為起點，此階段主要討論烏拉圭回合立. 本文主題為「歐盟共同農業政策在 WTO 架構下所面臨之挑戰」，因此，. ‧ 國. 學. 通過《農業協定》前後，33歐盟在農業貿易的立場是否轉變，是否因而促成共同農業政策的調整。最後以 WTO 最新回合的發展為重點。. ‧ sit. y. Nat. io. n. al. er. （二）空間範圍：研究對象特定. i Un. v. 以「歐洲聯盟」作為研究客體，將歐盟視為單一行為者。儘管歐盟內部. Ch. engchi. 有眾多會員國，尤其各會員國對於農業政策的依賴程度不一。然而，歐盟在 WTO 的立場為同一口徑，因此本文不特別討論歐盟內部各國立場。. （三）議題範圍：以政策為主歐盟共同農業政策在 WTO 架構下的挑戰，不討論歐盟在各回合談判上採取的談判方式、技巧或策略，或共同農業政策的決策過程。而欲將焦點置於：WTO 33. 《農業協定》全文，請參見 WTO 網站或經濟部國際貿易局 http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/14-ag_01_e.htm（英文） http://wwwdoc.trade.gov.tw/BOFT/web/report_detail.jsp?data_base_id=DB008&category_id=CAT 643&report_id=1350（中文） 10.

(16) 規範下，歐盟在農業議題所遭遇的爭議，以及其共同政策如何調整因應。此外，本文所討論的共同農業政策內涵，以其涵蓋國際貿易的部份為主，對於歐盟境內的因素則置於次要討論地位。. 二、研究限制本文因研究之便將歐盟本身視為整體，然而歐盟主要會員國（例如：英國、法國、德國）的意見有時未必與執委會（European Commission）同調，各國之間的立場也不一定相同；尤其歐盟東擴之後納入十二個中東歐國家，34歐盟的. 治政農業體制延伸至新會員國，使問題更加複雜。惟本論文並未深入討論以上面向，大立希望未來有志研究者能彌補本論文之不足。 ‧. ‧ 國. 學第五節章節安排. sit. y. Nat. n. al. er. io. 第一章，是本文的緒論。第一部份就研究動機與目的來說明筆者如何對本研. Ch. i Un. v. 究主題產生興趣，以及希望為農業貿易研究做出的貢獻。第二部份則是回顧現有. engchi. 的文獻，以了解目前的研究成果，並就其不足之處加以補充、以期使本議題的內涵更加豐富。第三部份說明筆者採用文獻分析法作為本文的研究方法，第四部份定義時間、空間、議題各項研究範圍，使研究方向更為精確，最後則必須表明本文的研究限制，也就是缺乏量化分析與無法就各國立場詳細分析的缺憾。. 第二章討論歐盟共同農業政策的內涵、發展和對國際農產品貿農易造成的影. 34. 2007 年 1 月又納入羅馬尼亞與保加利亞。迄今，歐盟會員共有 27 國，分別為比利時、保加利亞、賽普勒斯、捷克共和國、丹麥、德國、希臘、西班牙、愛沙尼亞、法國、匈牙利、愛爾蘭、義大利、拉脫維亞、立陶宛、盧森堡公國、馬爾他、荷蘭、奧地利、波蘭、葡萄牙、羅馬尼亞、斯洛伐克、斯洛文尼亞、芬蘭、瑞典及英國。 11.

(17) 響。第一節重點在介紹歐盟成立之初，共同農業政策的形成的背景，其規定和及如何運作。第二節討論共同農業政策施行之後，儘管帶來許多成功，但其問題也逐漸浮現，最後一節則將焦點集中在共同農業政策對國際農業貿易的影響上，說明其如何使歐盟從淨進口者變成淨出口者，為歐盟帶來農業貿易糾紛等問題。. 第三章進入共同農業政策與 WTO 農業貿易規範的互動，首先就 GATT 與農業有關的條文，以及《農業協定》與本論文相關的規定做討論。再者，依照時間的推進，研究 WTO 國際農業貿易規範逐漸成型這段時間，歐盟的回應與對共同農業政策的調整。最後，筆者以具有代表性的歐盟香蕉案為例，分析歐盟在. 治政 GATT/WTO 架構下，如何處理國際貿易糾紛。大立 ‧ 國. 學. 第四章的主題是歐盟的改革及其在 WTO 的立場，時間推移到兩千年之後，. ‧. 歐盟針對農業政策做出兩次重大改革，一次是兩千年議程（Agenda 2000），另一. sit. y. Nat. 次是二○○三年的期中檢討（Mid-term Review）。改革之後，歐盟在 WTO 最新談. io. er. 判回合：杜哈發展議程中的立場是否改變。最後筆者展望未來，試圖能為歐盟共同農業政策與 WTO 農業貿易規範的將如何發展提供見解，希望能對本領域做出. n. al. 貢獻。. Ch. engchi. i Un. v. 結論除了回顧各章之外，最重要的是透過共同農業政策與 WTO 農業貿易規範的互動，提供符合第三國利益，尤其是給我國的建議，以期我國農業能得到發展，並為未來的農業談判提供更大運作空間。. 12.

(18) 第二章. 歐盟共同農業政策與國際農產品貿易第二次世界大戰後，西歐各國普遍面臨糧食不足與飢餓問題，此外，進口農產品的價格高昂，多數人民無法負荷。1因此在歐洲歐盟整合的初期，如何保障人民食物的來源，成為極度重要的議題，維持農產品價格穩定亦為各國政府追求的目標。因為價格高昂時，人民無力購買，但若價格低落，則有穀賤傷農之虞。. 政治大. 此即共同農業政策設計的背景：既考慮到消費者福利，更重視農業工作者的報. 立. 酬。共同農業政策在制定時有其社會政策方面的考量，除了穩定糧食供應的考量. ‧ 國. 學. 之外，鼓勵農民留在農村，抑制農業人口因失業湧進都市也是一項因素。若大批農民進入城市，對當時的西歐各國政府而言都是無法負荷的。此即歐盟共同農業. ‧. 政策制定的背景，也就是穩定農產品的供給和價格，並保障農民所得。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 本章首先將介紹共同農業政策的架構，重要規定，運作方式；其次將焦點放. Ch. i Un. v. 在共同農業政策的成果及問題，最後論及共同農業政策對世界農業貿易的影響。. engchi. 第一節共同農業政策的規定及運作. 歸功於共同農業政策，農業成為歐洲經濟整合過程中，發展最為進步的部門。2然而共同農業政策的運作相當複雜，包含了市場管理政策、共同對外關稅等措施。本節將從《羅馬條約》（Treaties of Rome）中關於農業的規定開始討論。. 1. Ken A. Ingersent, A. J. Rayner, Agricultural Policy in Western Europe and the United States, (Cheltenham: Edward Elgar, 1999), pp. 121-122. 2 尼可勞斯․摩蘇 (Nicholas Moussis)，《歐盟手冊—前進歐洲》，王萬里譯（台北，中國生產力中心，1999 年），頁 385。 13.

(19) 一、共同農業政策的規定. 一九五七年三月二十五日，西德、法國、義大利、荷蘭、比利時與盧森堡六國，於義大利首都羅馬，簽訂《歐洲經濟歐盟條約》（European Economic Community-EEC）和《歐洲原子能歐盟條約》（European Atomic Energy Community-Euratom），兩者合稱《羅馬條約》，歐洲經濟歐盟就此誕生。《歐洲經濟歐盟條約》主要的內容有：建立工業產品關稅同盟，實現會員國內部工業產品、勞動力、資本自由流通，更重要的就是籌組農業共同市場。茲將與農業有關的條文重點敘述如下：. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 第三十八條主要規範共同市場的範圍，3包括「農產及農產品貿易，所謂農. ‧. 產品應指產自土壤、家畜飼養、及水產方面的產品，或與此產品質直接有關的初. sit. y. Nat. 級加工產品。」4值得注意的是，共同市場一開始即將農產品貿易納入其規範，. io. er. 足可見貿易對其之重要性，此亦深遠地影響歐盟農產品其後的發展。此外，本條亦對農產品做了界定，即土壤生產品、畜牧產品、漁產品、以及這些產品的初級. n. al. 製造品。. Ch. engchi. i Un. v. 第三十九條則記載了共同農業政策之目標，此目標包含了社會、經濟、政治等目的：5 （一）、確保農民生活水準，提高其收入。（二）、保障消費者以合理價格購買農產品。（三）、發展農業科技及最適使用農業生產要素（特別指勞動力），以提高農產品產量。 3 4 5. Article 38, TitleⅡAgriculture, Rome Treaty 如麵粉就是小麥的初級加工產品，但麵包因為是麵粉的再加工，因此不屬於 CAP 規範範圍。 Article 39, TitleⅡAgriculture, Rome Treaty 14.

(20) （四）、使農產品市場供需平衡，穩定歐盟內部市場。（五）、確保農產品供應之安全，指糧食供應充足以避免社會動亂之重要。. 為達成上述目標，羅馬條約第四十條規定，應建立農業市場的共同組織：包含農業競爭的共同法規，各國市場管理的協調，以及建立歐洲共同市場管理。 6. 農業共同市場管理是指對價格、補貼、貿易等農業議題建立共同措施。上述措. 施的實施都需要財政支持，因此為使共同市場管理發揮功效，另規定得設立指導及保證基金，此費用由歐盟所有會員國共同分擔。第四十一條則規定共同政策內有關專業訓練、農業研究、農業推廣等補助計畫。7. 立. 政治大. 了解羅馬條約最初的規定之後，必須認識共同農業政策運作上的主要原則，. ‧ 國. 學. 也就是：單一市場、會員優先、以及共同財政這三大支柱。這是為了實現羅馬條. Nat. y. ‧. 約所規定的政策目標，至今歐盟仍執行之。8. er. io. sit. 一、單一市場（Market Unity）9. 即建立能讓農產品在會員國內部自由流動的單一共同市場。進行的方式是先. al. n. iv n C 統一會員國的農產品市場和價格，就能刺激短缺農產品的生產，另方面亦能抑制 hengchi U 過剩農產品的供應。形成單一市場有其前提，就是必須建立單一價格、單一競爭力法規、穩定匯率、共同管理、動植物衛生檢疫法規等等。. 二、會員優先（Community Preference）共同農業政策的目標之一是保護歐盟內部市場，因此共同市場對內，對來自歐盟的農產品給予須優先採購、優先進口、優先流通的權利；對外則實行關稅壁 6 7 8 9. Article 40, TitleⅡAgriculture, Rome Treaty Article 41, TitleⅡAgriculture, Rome Treaty 孫中才，《世界農業發展與歐盟共同農業政策》。北京：法律出版社，2003 年，頁 77-79。 C. Folmer, M.A. Keyzer, M.D. Merbis, H.J.J. Stolwijk, P.J.J. Veenendaal, The Common Agricultural Policy Beyond the Macsharry Reform (Amsterdam: Elsevier, 1995), p. 13. 15.

(21) 壘，統一對來自第三國的廉價農產品課徵進口稅，以避免其競爭。這是考慮到歐盟農業生產成本通常高於國際市場價格，保護內部市場免受國際市場價格波動的影響。. 三、共同財政（Common Financial Responsibility）共同農業政策的實施，涉及龐大的經費，為確保政策的施行，會員國必須共同負擔。由會員國繳納一定的費用，因此在一九六二年決定建立：「歐洲農業指導及保證基金」。(The European Agricultural Guidance and Guarantee Fund，簡稱 EAGGF)，10這項基金一直是共同農業政策運行機制最重要的環節之一。根據此原. 治政則，會員國對於共同農業政策的財政實行統一管理及運用。大立 ‧ 國. 學. 二、共同農業政策的運作. ‧. y. Nat. 歐盟農業政策一般事由各會員國農業部長組成之農業部長理事會. er. io. sit. （Agricultural Council）來決定。11執委會於一九五九年底首度向農業部長理事會提出共同農業政策草案後，中間經歷了法國採取「空席政策」拒絕參加理事會，. al. n. iv n C 一九六八年七月一日，共同農業政策終於在關稅同盟成立後全面實施。 hengchi U. 12. 本節擬就共同農業政策中最重要的兩項運作方式：市場政策、結構政策，以及共同農業政策的財政支柱：歐洲農業指導及保證基金，來加以討論。. （一）市場支持政策（Market Support Mechanisms）13. 10. 11 12 13. Rosemary Fennell, The Common Agricultural Policy: Continuity and Change (New York: Oxford University Press, 1997), pp. 41-43. 洪德欽，《WTO 法律與政策專題研究》。台北：學林，2002 年，頁 41。尼可勞斯․摩蘇 (Nicholas Moussis)，《歐盟手冊—前進歐洲》，頁 388-389。 Rosemary Fennell, The Common Agricultural Policy: Continuity and Change, p.133. 16.

(22) 共同市場管理的核心即「共同價格」。每年農業部長會議經過馬拉松式的談判後，設定每一市場年度的共同價格水準，此價格即稱為「目標價格」（Target Price）。14由於歐盟各國自然條件及耕作方式的關係，農產品生產成本高，因此目標價格一般而言比世界市場的價格來得高。正因如此，基於「會員優先」原則，此舉能確保歐盟內部生產的農產品優先流通，. 除此之外，當第三國農產品進入歐盟市場，則會被課徵「進口差異金」（variable levies），15這是指當一農產品的境內價格高於境外價格時，按兩者價格之差異，對其課以進口稅，目的是削弱進口產品之競爭力，以保護歐盟境內的農產品。進. 治政口差異金制度能有效限制歐盟以外的低價產品進入歐盟，另方面又誘導農民增產大立意願，因此價格支持政策長期實施結果卻造成生產過剩。而歐盟為處理過剩農產品，則以出口補貼的方式鼓勵外銷。. 學. ‧ 國. 16. ‧. sit. y. Nat. 歐盟對農產品採取高度的邊境保護，因此共同農業政策另外制訂了「門檻價. io. er. 格」（Threshold Price），如穀物、糖、奶製品、橄欖油，或水閘價格（sluice-gate price），如豬肉、蛋類、家禽，17此即進口產品進入歐盟市場之最低進口價格。設立最低. al. n. iv n C 進口價格後再加上運輸費用，則進口產品的價格將會與歐盟的目標價格相當。最 hengchi U 後，歐盟並設定「干預價格」(Intervention Price)，當歐洲農產品價格降低至某一特定水準，則歐盟干預機構須依此一價格保證收購農產品。18. 以小麥為例，假設共同市場內小麥的目標價格為 10 元，干預價格為 6 元，門檻價格為 9 元，歐盟小麥的市場價格為 7 元，小麥的國際價格為 4 元。從圖一 14 15. 16. 17 18. 目標價格即預期生產者能獲得的價格。不同產品有不同說法。 Brian Gardner, European Agriculture: Policies, Production and Trade (London: Routledge, 1996), pp. 30-33. 李舟生，〈歐盟共同農業政策改革成效及其問題〉，《美歐月刊》，第十卷第二期（1995 年 2 月），頁 103。尼可勞斯․摩蘇 (Nicholas Moussis)，《歐盟手冊—前進歐洲》，頁 399。李舟生，〈歐盟共同農業政策改革成效及其問題〉，頁 102-104。 17.

(23) 可以了解歐盟價格支持政策的運作方式：. 圖一歐盟價格支持政策的運作方式. 目標價格. 10 運輸成本. 門檻價格. 9. 進口差異金. 市場價格. ‧ 國. 學. 干預價格. n. al. er. io. sit. Nat. 出口補貼. 4. ‧. 6. y. 7. 立. 政治大. Ch. engchi. 國際價格 iv n U. 資料來源：李舟生，〈歐盟共同農業政策改革成效及其問題〉，《美歐月刊》，第十卷第二期（1995 年 2 月），頁 103-104。作者自行製圖. 進口商進口小麥的成本為國際價格，4 元，然而由於歐盟設立門檻價格 9 元，因此進口小麥必須課徵進口差異金 5 元（4+5=9）以符合歐盟標準，再加上運輸成本 1 元，則小麥進口至歐盟之內的價格相當於歐盟制定的目標價格，10 元。而因為歐盟內市場價格比國際價格高昂，因此歐盟給予出口補貼 3 元以幫助外銷（市場價格 7 元—國際價格 4 元＝3 元）。倘若歐盟內的生產超過市場的需求，. 18.

(24) 則由儲存機構以干預價格（6 元）收購，爾後再同樣以補貼的方式出口。. 事實上共同農業政策對於各項農產品各自有其規定，例如牛肉及葡萄酒適用指導價格（Guide Price），穀物及糖類則稱為目標價格，對煙草則稱為基準價格（Norm Price），另外干預價格適用於穀物、糖、牛油、牛肉、煙草。對於水果、蔬菜等無法儲存的產品，則設立回收價格（Withdrawal Price），19農民魚市場價格低於此一價格時便停止出售，將農產品蒸餾、慈善捐助或銷毀，以減少供應，刺激價格回升。. 治政共同農業的價格政策其基本目的是減輕農產品供應的變數，及其對價格的影大立響。當供給過低時以保證價格收購，以保障農民收入，而供給過高時，則配合倉 ‧ 國. 學. 儲制度收購之。透過這些措施來調節，以避免農產品市場價格的大幅度波動，此. ‧. 舉可謂是對消費者以及農民的設想。然而值得注意的是，這些價格的決定並非透. sit. y. Nat. 過市場機制，而是每年農業部長理事會政治談判的結果，20因此無法反映市場價. io. n. al. er. 格，這也是造成日後共同農業政策出現問題的原因。. ni Ch （二）結構政策（Structural Policy） U engchi. v. 21. 羅馬條約的目標，僅賴價格政策與市場管理並無法達成。尤其各國之間的產業結構差異問題，並未因為實施共同農業政策就得到解決。尤其隨著歐洲歐盟每次的擴大，22農業的統合愈發困難。由於各國農業在本質、自然條件、社會條件、貿易條件、及對國家經濟重要性、以及農業傳統的不同，導致各國所採取的農業. 19 20 21 22. 尼可勞斯․摩蘇 (Nicholas Moussis)，《歐盟手冊—前進歐洲》，頁 398。洪德欽，《WTO 法律與政策專題研究》，頁 44 Rosemary Fennell, The Common Agricultural Policy: Continuity and Change, p. 36. 1973 年，英國、愛爾蘭、丹麥加入；1981 年希臘加入、1986 年西班牙、葡萄牙加入、1995 年芬蘭、瑞典、奧地利加入；2004 年愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、波蘭、捷克、匈牙利、斯洛伐克、斯洛維尼亞、馬爾他、賽普勒斯加入，2007 羅馬尼亞、保加利亞加入。 19.

(25) 政策工具有很大的差異。所以要建立農業共同市場，整合各國的農業制度結構是勢在必行。然而共同農業政策主要的財政來源：歐洲農業指導及保證基金，雖然名為「指導」及「保證」，然而經費卻大部分用於市場政策的「保證」部分，至於改善農業結構的「指導」部分的財源因此受到排擠。. 一九六八年十二月，荷蘭籍執委會副主席孟紹特(Dr. Sicco Mansholt)向部長會議提出了「一九八○年農業改革備忘錄」(Memorandum on the reform of agriculture in the European Economic Community)，也稱為「孟紹特計畫」(Mansolt Plan)。該計畫提出後，經部長會議四年的談判，於一九七二年才達成政策上的決議。本計畫的 23. 主要內容如下：. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 1. 減少農戶數量、輔導農民轉業：透過補助農家子弟專業訓練，鼓勵提早退休. ‧. 的方式，以減少農業人口的數量。主要是鼓勵農民休耕轉作，並對願意接受. sit. y. Nat. 轉作的農民優先補貼。. io. er. 2. 農場經營方式的改革：即農場企業化。孟紹特主張採取大農場形式，以實行生產技術現代化、大規模化，以降低農產品生產成本、減少所需勞動力，並. n. al. 提高農民所得。. Ch. engchi. i Un. v. 3. 農產品產銷結構：將農民組織成專業團體，以生產及銷售共同合作的方式，以確保供給集中、價格合理。此外，並對創設農業生產團體及其運作所需經費給予補貼。. 歐洲歐盟在一九八○年代之前對於結構方面的改革雖然訂定了不少指令或法規，然而成效卻有限。24這是因為結構政策的改革並沒有配合市場政策，而歐盟農業支出大部分又花在價格支持上面，排擠了指導部門的預算所導致。. 23 24. Rosemary Fennell, The Common Agricultural Policy: Continuity and Change, p. 207-210. Wyn Grant, The Common Agricultural Policy (New York: St. Martin’s Press, 1997), p.71. 20.

(26) （三）歐洲農業指導及保證基金. 一九六二年一月十四日在首度農業馬拉松會談上，部長會議決定成立「歐洲農業指導及保證基金」，25以支援各種農業市場措施及結構政策經費。本基金為共同農業政策的財政支柱，對外補貼歐洲歐盟農作物的出口，提升歐盟農產品在國際市場的競爭力；於歐盟內則運用於市場政策的價格支持措施，以穩定並調節農產品價格；另外並用於資助各會員國進行農業結構改革。26基金由執委會與會員國共同管理，執行上由國家去支配，但各國執行單位必須定期繳交執行情形與支 27. 出細節給執委會。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 歐洲農業指導及保證基金的來源在一九七○年代之前是由各會員國共同分. ‧. 攤。28一九七一年起，歐洲農業指導及保證基金始有自主財源，29並將歐洲農業指. sit. y. Nat. 導及保證基金納入歐盟預算內，主要來自農產品進口的進口差異金、關稅、糖稅、. io. n. al. er. 及會員國所徵收的附加價值稅，而各會員國分攤的部分則逐年下降。. i Un. Ch. v. engchi 第二節共同農業政策的成果及問題從共同農業政策運作的討論，可以發現此一政策實帶有高度保護主義色彩，然而在第二次世界大戰之後國際貿易自由化的潮流下，共同農業政策實施初期為何未遭遇太大外部的壓力？原因是因為在烏拉圭回合談判以前，農產品議題並非. 25 26. 27. 28 29. 尼可勞斯․摩蘇 (Nicholas Moussis)，《歐盟手冊—前進歐洲》，頁 393。 European Commission, Regulation No 25 on the Financing of the Common Agricultural Policy, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/consleg/1962/R/01962R0025-19700501-en.pdf European Union, The Financing of the Common Agricultural Policy(CAP), http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l60024.htm John Paxton, The Developing Common Marke. Colorado: Westview Press. 1976. p 86. 黃立，〈歐盟農業政策的法律分析〉，《政大法學評論》，第五十一期（1994 年 6 月），頁 244。 21.

(27) GATT 談判的重點。. 事實上在烏拉圭回合談判之前，GATT 的談判回合已有關於農產品的討論，例如在共同農業政策施行之初，一九六二至一九六七的甘迺迪回合（Kennedy Round），由於歐盟開始實施共同關稅，以及第一階段的市場管理措施，使美國銷往歐洲的農產品倍感威脅，因此美國要求歐盟給予補償。30然而最後卻基於政治的因素，美國對歐盟的政策軟化。31這是因為當時尚處冷戰期間，追求美歐合作是美國外交政策的核心，從這裡也可以瞭解到，農業議題在國際貿易上的重要性在此時尚未凸顯。. 立. 政治大. 歐盟的共同農業政策具有多重目標且涵蓋範圍極廣，以外，推行過程當中曾. ‧ 國. 學. 經歷多次改革，至今仍不斷調整。在了解共同農業的運作之後，本節將討論共同. Nat. sit. y. ‧. 農業政策運作的成果及隨之產生的各種問題。. io. er. 一、共同農業政策的成果. al. n. iv n C 共同農業政策自從一九六八年全面實行至今，對於提高農產品的生產效率以 hengchi U. 及產量有很大的貢獻，同時並提昇農民的所得。32以下茲將共同農業政策的成果分為農產品產量增加、農民所得增加、奠定整合基礎三個部份來說明。. （一）農產品產量增加. 30. 31. 32. Ken A. Ingersent, A. J. Rayner, Agricultural Policy in Western Europe and the United States, pp. 162-163. 吳秀蓮。〈歐洲共同體共同農業政策之運作與評估〉。淡江大學歐洲研究所碩士論文，1986 年，頁 95。 European Commission Directorate General For Agriculture, The Common Agricultural Policy Explained, Brussels: Eugene Leguen de Lacroix, 2004, p. 8. 22.

(28) 共同農業政策施行初期歐盟農產品尚無法自給自足，33因此，相較於施行數年之後，最值得注意的表現當為產量的大幅增加。不只能歐盟內充分供給，甚至有餘外銷，顯見共同農業政策促進產量增加方面的貢獻。從圖二歐盟執委會的資料可以看出七○年代開始，主要農產品大幅增加，這個現象在八○年代尤其明顯。. 圖二歐盟穀類、糖、奶油、牛肉自給率(%). 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 資料來源：European Commission Directorate General for Agriculture, The Common. n. al. er. io. sit. y. Nat. Agricultural Policy Explained, Brussels: Eugene Leguen de Lacroix, 2004, p. 9.. Ch. i Un. v. 共同農業政策之所以能促使歐盟農業供給能力的長足進步，主要是推動農業. engchi. 現代化、以及價格支持政策的成功。34由於歐盟鼓勵農民進行現代化的生產模式，並提供農業技術的輔導，以機械（如拖拉機、收割機）取代人力、大量使用肥料、引進農作物的改良品種，、並依各地氣候、土壤不同，種植不同的農作物，使農業有有專業分工。這些措施不但節省農民的勞力，也大大提昇效率。另外，共同農業政策為確保農民的收入，在市場上採取高度的價格支持，一方面使農民無後顧之憂，努力從事生產，另方面由於干預價格的制訂，農民對於價格有所預見，從而鼓勵了農民的生產，進一步造成產量增加。. 33 34. 尼可勞斯․摩蘇 (Nicholas Moussis)，《歐盟手冊—前進歐洲》，頁 386。 Ken A. Ingersent, A. J. Rayner, Agricultural Policy in Western Europe and the United States, 215-217. 23.

(29) （二）農民所得增加. 現代由於科技的進步，使得農業不在侷限於自然條件，而使得產量增加。但從經濟學的角度來看，在供給增加，需求不變的情況下，價格正常而言會降低。然而透過共同農業政策的各項價格支持措施，使得農產品價格不但穩定，更保障了農民的收入。35除此之外，結構政策中鼓勵農民組織團體亦發揮功效，透過產銷的結合，提升農產品的價值，達成羅馬條約中提高農民生活水準的目標。. 治政（三）為歐洲區域整合奠定基礎大立 ‧ 國. 學. 農業這個項目是歐洲經濟整合過程中，發展最為進步的。通常在一國之內要. ‧. 發展一套完整的農業政策便已不易，共同農業政策甚至突破了國界的範圍，其施. y. Nat. 行的結果更改善了農產品的供給條件和市場條件。因此共同農業政策的建立，實. er. io. sit. 為區域經濟整合過程中的典範成就。36共同農業政策的成功經驗，一方面促進各國之間整合的意願，更使各會員之間的經濟，通過這項政策，程度不同的聯繫起. n. al. Ch 來，鞏固了地區經濟統合的發展。. 37. engchi. i Un. v. 二、共同農業政策的問題. 然而，討論過共同農業政策的成果之後，也必須了解這個政策所帶來的負面問題。以下將共同農業政策所帶來的問題，茲分為：生產過剩、財政重擔、會員國歧見三項來討論。 35. 36. 37. European Commission Directorate General For Agriculture, The Common Agricultural Policy Explained, p. 6. 尼可勞斯․摩蘇 (Nicholas Moussis)，《歐盟手冊—前進歐洲》，王萬里譯（台北，中國生產力中心，1999 年），頁 385。孫中才，《世界農業發展與歐盟共同農業政策》，頁 93-94。 24.

(30) （一）生產過剩. 上面所提到的農產品產量增加，與這裡討論的生產過剩，本質上是一體的兩面。歐盟成立初期，體內農產品供給不足，大部分仰賴進口，然而當共同農業政策施行幾年之後，所面臨的問題竟從無法自給自足變成生產過剩。. 表一歐盟主要農產品自給率(%) 總穀物. 小麥. 1968/69. 86. 1973/74. 91. 乳酪. 牛肉 99. 95. 103. 96. 100. 98. 118. 129. 101. 134. 107. 108. 111. 119. 127. 105. 106. 108. ‧ 國. 104. ‧. 1986/87. 奶油. 治政大92 94 82. 學. 1984/85. 立. 糖. n. al. er. io. sit. y. Nat. 資料來源：〈烏拉圭回合農業諮商與歐盟共同農業政策之改革〉。《國際經貿情勢簡訊》，第五十四期，1993 年 11 月，頁 31。. i Un. v. 從表一可以看出，在一九六○年代末，也就是共同農業政策施行初期，歐盟. Ch. engchi. 的農產品生產尚無法自給，然而受到共同農業政策的價格保證、進口差異金等制度影響下，其農產品的生產在一九七○年代已小幅超過 100%，也就是說，自給自足之外還有餘外銷。然而到了一九八○年代，這種生產過剩的現象並未改善，反而有變本加厲的情形出現，形成學者形容為「奶油山」（butter mountains）、「葡萄酒海」（wine seas）的異常現象。38. （二）財政重擔. 38. Wyn Grant, The Common Agricultural Policy, pp. 102-103. 25.

(31) 生產過剩問題，連帶影響到下一個問題，也就是施行共同農業政策所造成的財政負擔。由於價格支持政策所制訂的價格水準，是各國部長經過爭議之後的政治妥協，遠超過公開市場，等於刺激農民增加產量。一旦生產過剩，價格大跌，根據共同農業政策又必須以干預價格收購農產品。這樣的惡性循環，使得歐洲農業指導及保證基金的保證費用，及處理收購農產品的倉儲費用都提高。共同農業政策的預算成為歐盟的負擔。39. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 39. Ch. engchi. i Un. v. C. Folmer, M.A. Keyzer, M.D. Merbis, H.J.J. Stolwijk, P.J.J. Veenendaal, The Common Agricultural Policy Beyond the Macsharry Reform, p. 52. 26.

(32) 表二年代. 共同農業政策的財政支出 1982-1995 總預算. 歐洲農業. EAGFF 佔. 保證部分. 保證部分. 指導及保. 總預算比. 佔 EAGFF. 證基金. 例(%). 比例(%). (EAGFF) 20,705.8. 13,055.6. 63. 12,405.6. 95. 1983. 24,807.6. 16,539.6. 67. 15,811.6. 95. 1984. 27,208.8. 19,022.7. 70. 18,346.5. 96. 1985. 28,085.1. 20,463.8. 19,744.2. 96. 1986. 35,174.1. 73 治政大 22,910.9 65. 22,137.4. 97. 1987. 35,469.2. 23,875.1. 67. 22,986.7. 96. 41,120.9. 28,829.8. 70. 40,917.8. 27,225.2. 1990. 44,378.9. 1991. 53,823.1. 1992. 58,857.0. 1993. 65,268.5. 1994. 68,354.6. 37,532.4. 1995. 76,526.1. 39946.9. io. n. 25,872.9. 95. 28.402.1. 64. 26,453.5. 93. 34,541.7. 64. 35,185.4. 60. v 32,107.5 i n. 91. 34,748.1. 91. 55. 34,786.9. 93. 51. 36,972.5. 92. C38,337.8 U h e n g c h i 59. y. 66. sit. Nat. al. 96. 32,385.9. er. ‧ 國. 1989. 22,687.3. ‧. 1988. 立. 學. 1982. 94. 單位：ECU (歐洲貨幣單位，European Currency Unit)40 資料來源：Rosemary Fennell, The Common Agricultural Policy, New York: Oxford University Press, 1997, p. 78. 從表二可以看出即便到了到一九九○年代，經歷了 GATT 烏拉圭回合談判之後，共同農業政策的財政支出：歐洲農業指導及保證基金仍佔歐盟總預算的一半 40. ECU 是虛擬貨幣，為 1999 年歐元發行之前，作為會員國之間的貨幣記帳單位。 27.

(33) 以上。而保證部門佔基金的比例更是驚人，一直維持在百分之九十以上。這是因為在農產品大量過剩的情況下，必然導致歐洲農業指導及保證基金的「保證」部分膨脹，並壓迫「指導」基金縮小。歐盟結構政策之所以失敗的原因即是過度價格支持，而這也可以從預算分配看出來。41值得注意的是，歐洲農業指導及保證基金佔歐盟總預算的比例，比起過去動輒超過總預算的三分之二，目前的確有逐年下降的趨勢。. 除了境內支持所帶來的財政負擔以外，為解決農產品過剩的問題，共同農業. 治政政策另對外銷農產品進行「出口補貼」或「外銷退稅」(Export Refund)之措施，大立以提升歐盟農產品在世界市場上的競爭力。這些作法也加重了財政負擔和預算困 42. ‧. ‧ 國. 學. 難。43. er. io. sit. y. Nat. （三）會員國歧見. 這個問題與上面生產過剩、財政負擔的惡性循環同樣有連帶關係。在共同農. al. n. iv n C 業政策的成果裡，其成功為歐洲的整合帶來基礎；然而由於沈重的財政壓力，使 hengchi U 會員國之間經常因為歐盟農業經費分攤比例、以及受歐盟補助比例引起爭議，尤其從英國加入歐盟以來，預算問題向為爭執的焦點。44. 除此之外，由於歐盟對於進口農產品課徵進口差異金，另方面給予出口農產品「出口退稅」的待遇，造成進口者補貼出口者，對於淨進口國而言不公平的現象。這在第一次歐盟擴大的前後，45更成為會員國之間爭議不休的問題。46 41 42 43 44 45. Rosemary Fennell. The Common Agricultural Policy: Continuity and Change, p. 77. 洪德欽，《WTO 法律與政策專題研究》，頁 44。 World Bank(1986), World Development Report 1986, Washington D.C. Ken A. Ingersent, A. J. Rayner. Agricultural Policy in Western Europe and the United States. p.209. 一九七三年英國、愛爾蘭、丹麥加入。 28.

(34) （四）農民所得不均. 價格支持措施儘管造成了上述生產過剩、財政重擔等問題，然而在提升農民所得方面，的確有所貢獻。農民所得提升之後，則必須重視「公平性」問題，畢竟共同農業政策初期的擬定即帶有社會政策的色彩。47. 價格支持的補貼與產量掛鉤，這表示生產越多者得到補貼越多。如此一來擁有較小農地、或較不專業的農民，所獲得的補助便有限。48相較於小農，專業化. 治政的大農場才是真正的受益者。這樣一來一往，使得農民之間的貧富差距擴大，共大立同農業政策的公平性問題也遭到質疑。 ‧ 國. 學 ‧. （五）環境問題. sit. y. Nat. 共同農業政策的初衷是為了增加農業生產力並確保農產品供應，然而在運作. io. er. 上卻變了調，成了鼓勵農民過度生產的政策，因為「生產越多，補貼越多」。這除了造成產量、預算、所得的問題之外，更是環境與生態的浩劫。49歐盟農民在. al. n. iv n C 集約式的耕作下，大量使用殺蟲劑、化學肥料，雖然成功增加產量，卻使農地遭 hengchi U. 到破壞。針對這項問題，因此歐盟在往後的改革裡以鼓勵農民休耕、提早退休等結構政策因應。對環保問題的重視也成為後來共同農業政策改革的一大特色。. 46 47 48. 49. Ken A. Ingersent, A. J. Rayner. Agricultural Policy in Western Europe and the United States. p.210. Rosemary Fennell. The Common Agricultural Policy: Continuity and Change, p. 33. C. Folmer, M.A. Keyzer, M.D. Merbis, H.J.J. Stolwijk, P.J.J. Veenendaal, The Common Agricultural Policy Beyond the Macsharry Reform, pp. 48-49. C. Folmer, M.A. Keyzer, M.D. Merbis, H.J.J. Stolwijk, P.J.J. Veenendaal, The Common Agricultural Policy Beyond the Macsharry Reform, pp. 52-53 29.

(35) 第三節共同農業政策對國際農業貿易的影響. 在前兩節對共同農業政策的內涵，以及歐盟實行共同農業政策的成果與問題問題做了討論之後，將進一步分析歐盟農業政策對於世界市場所造成的衝擊。共同農業政策雖然是歐盟體內的政策，然而其內容並不只有內政，更涵括貿易政策，因此它所帶來的影響不只侷限於其範圍內的會員國。. 共同農業政策對於世界農產品貿易造成怎樣的效果，可以從下面這個例子簡. 政治大樣質量的牛奶，歐盟農民的成本則是三十分。這也是為什麼紐西蘭的乳製品工業立單說明：假設紐西蘭農民平均生產一公升的牛奶的成本是五分（美元），然而同. ‧ 國. 學. 能夠將他們的奶油運送一萬三千英里以外的英國，而他們的乳製品相較於英國自製品還有優勢，只不過這是在課稅之前的情形。50一旦紐西蘭乳製品被歐盟課了. ‧. 進口差異金，他在歐盟市場的競爭力便消失了。51從這個例子可以看出，共同農. sit. y. Nat. 業政策的措施，對內而言當然保護了歐盟境內的農民，然而在國際貿易上，卻造. n. al. er. io. 成有效率的產品（紐西蘭）面臨無效率產品（歐盟內自製品）的不公平競爭。這. i Un. v. 只是共同農業政策扭曲貿易的冰山一角，以下將有更進一步的討論。. Ch. engchi. 一、淨進口者變成淨出口者. 首先從表三看起，分別是穀物、飼料穀物、糖、肉類在一九七○、一九八○、一九九○年代的世界產量和貿易比例，以及歐盟進出口佔國際農業貿易的比例：. 50 51. Brain Gardner, European Agriculture: Policies, production and Trade, p. 81. 見圖一 30.

(36) 表三世界農產品貿易及歐盟所佔百分比穀物（不含稻米）世界產量. 農產品貿易量歐盟進口量. 單位：千噸. 歐盟出口量. 佔世界產量. 佔農產品貿易佔農產品貿易. (%). (%). (%). 1977. 1,204.4. 12. 16. 5. 1986. 1,365.4. 13. 5. 13. 1991. 1,407.0. 14. 3. 16. 26. 3. 6. 8. 4. 11. 飼料穀物（不含稻米）. 政治大 11. 762.9. 1986. 845.4. 10. 839.4. 11. 105.2. 23. 114.7. 24 23. n. 肉類. al. 125.8. Ch. engchi U. 7. 17. 7. 18. y. 10. sit. io 1991. 8. er. 1986. Nat. 1977. ‧. 糖. ‧ 國. 1991. 立. 學. 1977. v ni. 1977. 133.4. 3. 18. 8. 1986. 155.1. 4. 12. 22. 1991. 179.6. 4. 10. 23. 資料來源：Rosemary Fennell, The Common Agricultural Policy: Continuity and Change , New York: Oxford University Press, 1997, pp. 71-72.. 從表三看來，最令人驚訝的當是幾十年來，世界農產品的產量雖有增加，然而在農產品貿易的部分卻幾乎是靜止的。52例如糖的貿易量佔世界總產量，在三 52. Rosemary Fennell. The Common Agricultural Policy: Continuity and Change, p. 70. 31.

(37) 個不同的時期僅在百之二十三上下波動，可見世界農產品貿易是一個有限的市場。在這個有限的市場之中，歐盟的乳製品業卻從貿易逆差翻紅為貿易順差。例如：一九七七年歐盟的穀物出口量僅佔 5%，對世界農產品貿易貢獻了 16%的進口量；然而到了一九九一年情勢整個翻轉，歐盟的進口只有 6%，反過來有能力出口佔世界市場貿易量 16%的穀物，在其他作物（如肉類、乳製品）的統計數字上也是如此。從這樣的數據可以看出歐盟在共同農業政策的在增加產量方面的表現，對其他農產品出口國，以及世界市場造成相當大的衝擊。. 二、扭曲農業貿易. 立. 政治大. 自從共同農業政策實施後，歐盟對農產品的進口量不是靜止不動，就是逐年. ‧ 國. 學. 下降；反觀農產品的出口量卻不斷攀升，這麼一消一長，便是歐盟從淨進口者變. er. io. sit. y. Nat. 加入瓜分之下，直接排擠到其他國家的利益。. ‧. 成淨出口者的關鍵。53而如前所述，世界農業貿易市場這塊大餅並不大，在歐盟. 歐盟是對農業貿易的扭曲是透過以下的運作方式進行：一、透過進口差異金. al. n. iv n C 阻礙有效率的農產品進入歐盟市場；二、透過補貼的方式，對外傾銷其生產剩餘 hengchi U. 的農產品。從表三可以看出一九七○年代以前，歐盟還是農產品的主要進口國，當時歐盟設立貿易障礙使第三國農產品難以進入，這使得農業大國失去歐盟這個重要市場。另外，待共同農業政策的施行造成農產品自給有餘時，則用補貼的方式對外銷售。此舉等於與農業大國搶佔已經不大的世界農業市場。54. 歐盟對於貿易的扭曲還不只如此，在共同農業政策的成功之下，許多產品歐盟已不需要仰賴進口，然而歐盟並非萬能，對於其無法生產的作物仍須進口。但 53 54. Brain Gardner, European Agriculture: Policies, production and Trade, p. 84. C. Folmer, M.A. Keyzer, M.D. Merbis, H.J.J. Stolwijk, P.J.J. Veenendaal, The Common Agricultural Policy Beyond the Macsharry Reform, p. 50. 32.

(38) 是令人詬病的是，歐盟甚至會用政策來鼓勵農民生產那些貿易逆差的作物。以羊肉為例，歐盟原本並沒有與其有關的政策，因此除了英國與法國的生產之外，供給多半來自第三國，如紐西蘭、澳洲。然而在一九八○、八一年，執委會推出的綿羊體制（Sheep Regime），很快便使羊肉的價格提升了 15%，接下來的十年裡歐盟境內對羊肉的生產增加 20%，而進口則降低了 25%。55但畢竟羊肉原本就是歐盟有在生產的產品之一，再舉另一個極端的例子，大豆，一九六○年代的研究證實這項作物能夠在歐洲生長，然而其成本為美國中西部生產大豆的三倍之多，然而這並未阻止歐盟對這項作物設置市場支持系統。56國際貿易的本質是比較利益原則，透過國際分工的方式降低各國生產不具競爭力產品的機會成本，然而歐盟. 治政鼓勵農民生產不具比較利益（如：氣候不適合）的產品，這樣的作法基本上就是大立一種對國際貿易的扭曲。 ‧ 國. 學 ‧. 三、農業貿易糾紛. sit. y. Nat. io. er. 歐盟對於國際農業貿易的影響，使美國在一九八○年代起通過一連串農業法案，如出口促銷計畫（the Export Enhancement Program）。57目的是針對歐盟不公平. al. n. iv n C 的貿易行為，希望達到反制效果，奪回美國失去的市場。然而美國打擊歐盟出口 hengchi U 補貼的目標並未達成，因為歐盟沒有因此減少補貼，而是報復性的增加補貼。歐美之間的農業貿易爭議因而變質成「補貼大戰」（subsidies wars）。58. 除了美國之外的農業大國受到的影響更深，如紐西蘭、澳洲、阿根廷。這些國家的農民不像歐盟、美國農民一樣受到政府保護。他們沒有政府的補貼，尤其. 55 56 57 58. Brain Gardner, European Agriculture: Policies, production and Trade, p. 87. Brain Gardner, European Agriculture: Policies, production and Trade, p. 88. 洪德欽，《WTO 法律與政策專題研究》，頁 51。 Nicholas Perdikis, Robert Read, The WTO and the Regulation of International Trade: Recent Trade Disputes Between the European Union and the United States (Cheltenham: Edward Elgar, 2005), p. 68. 33.

(39) 像阿根廷根本沒有能力補貼，59因此世界市場上的價格多少，進入農民口袋的錢就是多少。然而在歐盟與美國補貼的惡性競爭下，農產品的世界價格水準直落，也就直接傷害到這些國家農民的利益。換言之，遵守世界貿易遊戲規則的國家反而蒙受其害。. 小結. 本章對於歐盟共同農業政策進行各方面的討論，由此可以發現到其實施以. 政治大易摩擦等都是問題的一體兩面。立. 來，它達成的成就也同時是它的問題，例如生產增加與生產過剩，貿易順差與貿. ‧ 國. 學. 本章之初，對於歐盟價格支持政策的運作方式加以詳細討論，保證收購價格. ‧. 制度雖然順利達成共同農業政策所制定的目標：穩定供給及價格，並保障農民收. sit. y. Nat. 入。但另一方面使得歐盟財政負擔沈重、生產過剩、會員國歧見等問題，此項制. n. al. er. io. 度的設計也為日後的改革埋下伏筆。. Ch. engchi. i Un. v. 最後討論共同農業政策為國際農業貿易帶來的衝擊，歐盟對內保護、對外補貼的作法，直接地扭曲農業貿易，並招來許多貿易糾紛，歐盟至此開始面對外部的壓力。. 近年來對歐盟農業議題衝擊最大的當為國際貿易建制的成熟，因此在檢討完共同農業政策的內容與成果之後，下章將討論國際農業貿易建制的形成，及其如何對歐盟的農業與農業貿易造成影響。. 59. Brain Gardner, European Agriculture: Policies, production and Trade, p. 89. 34.

(40) 第三章. 農業議題在 GATT/WTO 之規範與實踐及其對歐盟帶來之挑戰. 二十世紀的兩次世界大戰之間，各國求諸保護主義，不但導致經濟危機，更引發國際戰爭。第二次世界大戰結束後，美國為了重整國際經濟秩序，除了號召成立國際貨幣基金（International Monetary Fund, IMF）及世界銀行（World Bank）. 政治大稅、優惠、配額、補助等貿易議題建立規則，並預備成立一個國際組織：也就是立. 外，一九四五年，美國提出一項國際貿易新秩序的計畫，希望能對各國之間的關. ‧ 國. 學. 國際貿易組織（International Trade Organization, ITO）。1然而國際貿易新秩序比起貨幣協議：國際貨幣基金，有更高的困難度。各國從一九四三年開始討論，直到. ‧. 一九四七年才終於有哈瓦那憲章（Havana Charter）的產生。但此時美國卻因為國. sit. y. Nat. 會的不予支持，2造成哈瓦納憲章胎死腹中。因此對於戰後國際貿易秩序的共識，. n. al. er. io. 只存在於關稅暨貿易總協定。GATT 原本是哈瓦納憲章實施前的過渡性條約，卻. i Un. v. 意外地取而代之，成為推動國際貿易自由化的主要架構。GATT 提供了一套規. Ch. engchi. 則、程序與場域：多邊貿易談判，成為戰後貿易管理的新方法。. GATT 成為國際貿易建制的架構後，農業本來也屬國際貿易自由化的其中一環，然而由於農業問題的特殊性，及政治壓力，多次談判回合下來都未有重大進展，直到烏拉圭回合時才各國才勉強達成農業協定（Agreement of Agriculture）。本章將針對 GATT/WTO 國際貿易建制下對農業貿易所做的規範，以及這些規範. 1. 2. Joan Edelman Spero，《國際政治經濟學》，楊鈞池、賴碧姬、梁錦文、童振源等譯，朱雲漢、高朗校閱（台北，五南圖書出版公司，2001 年），頁 72-73。共和黨傳統偏好高關稅政策，此外，美國國內的保守派認為哈瓦納憲章所規範的自由貿易過度自由，而自由派也認為不夠自由因此均反對之。商業團體更聯合反對這項貿易開放的協議，故而拒絕這項美國自己提議的憲章。 35.

(41) 在歐盟的實踐等問題，做一完整討論，首先從關貿總協條文中與農業相關的條文開始談起。3. 第一節 GATT/WTO 對農業貿易之規範. GATT 時期對於農產品的規定相較於《農業協定》而言較不明確，因為 GATT 為農產品做出了許多例外規定。以下將先分析 GATT 與農業有關的條文，再討論目前最重要的國際農業貿易規範：《農業協定》。4. 立. 一、GATT 的農產品貿易規則. 政治大. ‧ 國. 學. GATT 的內容有屬於一般性，即普遍適用農業及其他產業，例如：最惠國待. ‧. 遇原則（Most Favored Nation）、關稅減讓原則、國民待遇原則等；亦有與農業直. sit. y. Nat. 接有關的規定，例如：第十一條數量限制、第十六條補貼、第六條反傾銷稅及平. n. al. er. io. 衡稅等，多為農業的特殊待遇。以下就數量限制、補貼、例外三項分別說明。. （一）數量限制. Ch. engchi. i Un. v. 數量限制，或稱配額，是國家最常採用的非關稅貿易障礙中之一。其對於貿易扭曲的效果比關稅還大，這是因為關稅較透明化，數量限制則不同，廠商進入市場的條件可能是因過去的時期（例如先到先配），或必須透過不當的行為（例如賄賂官員），因此 GATT 創設之初即希望回復至第一次世界大戰之前，關稅為 3. 4. 「關稅暨貿易總協定」條文全文係於一九六九年一月一日生效者（原協定生效於一九四八年一月一日）包括自一九五八年十一月以來修正部分。本文所引用者為國貿局於民國七十八年修訂版本。 Michael Cardwell and Christopher Rodgers, “Reforming the WTO Legal Order for Agricultural Trade: Issues for European Rural Policy in the Doha Round,” International and Comparative Law Quarterly, 55(October 2006): 835-836. 36.