第二章 賭場管理法之法律性質
第一節 前言
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l C h engchi U ni ve rs it y 第二章 賭場管理法之法律性質
第一節 前言
政府將賭場合法化(Casino Legalization)最主要理由之ㄧ，常是基於經濟 利益(Economic Benefits)考慮，如為增加就業率、吸引國外資本流入、增加 國家稅收或帶動產業聯發展。但相對地，圍繞在賭場合法化的爭議，是伴 隨開放賭博的社會成本((Social Costs)，如問題賭博、沉溺賭博影響工作及 家庭合諧、因賭博引起其他犯罪行為等。當政策決定者決定開放賭場合法 化時，經濟利益與社會成本即應同時考慮而不能偏廢。經濟學理論分析告 訴我們：當社會成本大於經濟利益即有“負效益”，此國家或地區即不應引進 此產業。至於賭場合法化如何能創造“淨效益”？政策之制定及規劃，即應採 追求「最大經濟利益」及「最小社會成本」的方向思考。
追求賭場合法化的最大經濟利益，主要取決於引進賭場經營的模式及 投資規模大小。在美國某些州及城市也有一些不成功的賭場。舉例來說，
許多研究指出位於美國紐澤西州大西洋城的賭場，幾乎無法帶動當地經濟 繁榮。而在某些國家，因賭場規模過小以致對當地經濟利益幾乎無貢獻。9而 社會成本最小化方式，包括慎選賭場經營者股東、有效監理、對於未成年 保護及防制問題賭博等，其中制定合宜的監管法規扮演了最重要的角色。
當賭場合法化時，政府將面臨複雜管理合法賭博活動的難題。政府的 挑戰即是：如何面對公共利益質疑而對此產業進行有效的管制。以外國政 府成功管理的經驗來看，對賭場產業採以嚴格的監控與長期賭場營運成功 兩者間，具有密切的直接關聯。面對賭場國際化快速擴張的今日，制定有 效的管制規定不僅保護政府及人民的利益，更重要的是能吸引國際投資者 前來參與大型賭場綜合渡假村投資。10
9 Walker ,supra note 1, at 7.
10 Fredric E. Gushin , Essentials of Effective Regulation：Suggests for Asian Gaming Jurisdictions, Casino Industry in Asia Pacific (The Haworth Press 2006), at 93.
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本章為本研究之總論。第二節為賭場管理法之法律性質，係為研究賭 場管理法之特殊法律性質，有助於對賭場管理法之立法精神及目的有初步 認識。第三節部份，將以經濟學「比較靜態分析」的方法，論述開放賭場 的經濟效果，及賭場管理法立法目的所欲達成經濟目的為何？此部份分析 能有助於對合法賭場治理之法律問題的理解，以強化賭場管理法的法律性 質，並回應本節前言所稱：「政策之制定及規劃，即應採追求最大經濟利益 及最小的社會成本之方向思考。」最後第四節，提出本章小結。
第二節 賭場管理法之法律性質
第一項 引進新興產業及增加投資的法律
新加坡於賭場的合法化過程中，除充分積極與社會溝通尋求輿論支持外 外，亦與外國賭場經營者接觸並諮詢國際顧問意見。新加坡國會於 2006 年 2 月 14 日三讀通過新加坡《賭場管理法》(Casino Control Act 2006 )，但早 在 2004 年 12 月即邀請潛在投資者提出計畫構想書 RFC(Request For Concepts)，透過計畫構想書以充分了解潛在投資者意願及市場實際狀況，
最後於 2005 年 4 月公告官方版計畫需求書 RFP(Request For Proposal)，確定 於新加坡濱海灣(Marina Bay) 及聖淘沙(Sentosa)設 立 2 個 IR(Integrated Resort)，並於 2005 年 11 月先發售新加坡濱海灣標單。從此招商程序可知，
立法程序與招商同步進行，但於完成新加坡《賭場管理法》三讀前，已開 始進行招商並尋求潛在投資者投資新加坡之意願。
2005 年 4 月新加坡政府公告計畫需求書 RFP 內容主要有：(一)追求大 規模家庭式的渡假區開發計畫；(二)基地條件；(三)公共設施；(四)賭場特 許執照取得與賭場的營運許可；(五)賭場保全、監視系統及洗錢防制；(六) 賭場區域和賭博機器數目限制；(七)社會保障計畫；(八)賭場課稅；(九)交 叉持股限制；(十)賭場啟用條件；(十一)評選標準。其中絕大多數計畫需求 書所提重要原則，後來皆規定於 2006 年 2 月所通過的新加坡《賭場管理法》
中。因此，新加坡政府公告計畫需求書 RFP 可謂為新加坡《賭場管理法》
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之草案內容，兩者具密切關聯。
2001 年 8 月 30 日澳門立法會通過開放博彩業的法案，即 16/2001 號法 律《娛樂場幸運博彩經營法律制度》，就批給制度、經營條件、競投及承批 公司的經營模式、股東與管理人員資格、博彩稅等主要項目作出了法律上 的規定。澳門特區政府決定待「澳門旅遊娛樂有限公司」的幸運博彩專營 合約於 2001 年 12 月 31 日期滿後，批出 3 份承批合約，為澳門經濟發展注 入新的動力及長遠持續發展打下堅固基礎，貫徹澳門特區政府「以博彩旅 遊業為龍頭、以服務業為主體，其他行業協調發展」的施政方向。2001 年 10 月 26 日，行政長官何厚鏵簽署了第 26/2001 號行政法規《規範經營娛樂 場幸運博彩的公開競投，批給合同，以及參與競投公司和承批公司的適當 資格和財力要件》，此行政法規分成 8 章 102 個條文，規定了整個競投的程 序，以作為對 16/2001 號法律的補充。11
澳門賭場管理法《娛樂場幸運博彩經營法律制度》第 8 條規定：「娛樂 場幸運博彩之經營批給須預先進行公開競投。公開競投可採用預先評定資 格之限制競投。」因此，澳門賭場特許執照核發，係採公開競爭投標方式，
且可採用預先評定資格的方式。即先預先評定符合一定資格者，始可參加 公開競爭投標。第 9 條規定：「開投係以行政長官批示為之，其內應特別載 明：(一)是否須先經預先評定資格；(二)開投之程序，包括接收競投書之日 期；(三)為獲接納為競投人而應繳納之擔保金金額；(四)批給制度，包括法 律框架、將簽訂之批給合同之必要條款，並明確指出有關批給之最長期間；
及(五)接納競投之要件。」
基本上，新加坡與澳門皆採「預先評定資格」的限制競投模式。兩者 於程序上較大差異，在於澳門係於《娛樂場幸運博彩經營法律制度》法律 通過後，始啟動公開競投；而新加坡於完成賭場管理法立法前，即已於 2005
11 參閱澳門特別行政區政府博彩監督協調局網站，澳門博彩業簡介：
http://www.dicj.gov.mo/CH/index.htm。
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年 11 月發售濱海灣標單，待 2006 年 2 月《賭場管理法》通過後才進行審 標程序。
澳門《娛樂場幸運博彩經營法律制度》第 7 條第 2 款規定，經營娛樂 場幸運博彩之批給至多為三個。第 13 條第 1 款規定，經營娛樂場幸運博彩 之批給期間應在批給合同內訂定且不得多於二十年。第 27 條第 1 款規定，
承批公司必須繳納博彩特別稅，該稅款係按照經營博彩之毛收入計算。同 條第 2 款規定，博彩特別稅之稅率為 35％。於澳門，取得經營娛樂場幸運 博彩之批給的競投公司，另需與澳門政府簽訂“批給合同”。賦予批給合同的 雖有一定契約自由，但不得逾越《娛樂場幸運博彩經營法律制度》規範內 容。
新加坡《賭場管理法》第 41 條規定，賭場特許執照僅發給兩張，並於 10 年內不再核發賭場特許執照(第 1 項)；且一張賭場特許執照，只能使用 於一個賭場(第 2 項)。第 146 條規定，特級玩家 (premium players) 12賭場稅 為賭博毛收入 5%，其他賭客為 15%(第 2 項)；15 年內不變動賭場稅(第 3 項)；“賭博毛收入”定義，為賭場經營者所收所有賭金扣除支付獎金及貨物 及勞務稅(Goods and Services Tax)(第 6 項)。對於 IR 投資者得經營合法賭場 的期限，未於《賭場管理法》中明訂，但新加坡內政部長 Wong Kan Seng，
2006 年 2 月 13 日於新加坡國會報告指出，將給予此 2 個 IR(Integrated Resort) 投資者 60 年的土地租約，而經營合法賭場的期限為 30 年。13
對於賭場(IR)計畫投資之資金規模，除考慮此賭博產業市場規模及競爭
12 “premium players”本文譯為特級玩家，係相對一般賭客而言。新加坡《賭場管理法》
第 2 條定義特級玩家，係指於賭場開設的存款帳戶，信用餘額維持 10 萬星元(約台幣 200 萬元)的賭客。新加坡對此類賭客之區分，主要係為鼓勵賭場經營者多吸收此類具有一 定財力之賭客，並給予賭場稅負較低(賭博毛收入 5％)之獎勵措施。
13 參閱新加坡賭場管理局(CRA),The Casino Control Bill 2nd Reading Speech by DPM and Minister for Home Affairs, Wong Kan Seng Parliament Sitting, 13 February 2006；網址：
http://www.cra.gov.sg/TOPTAB4/Speeches/Pages/13Feb2006TheCasinoControlBill2006.html
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分析(capital budgeting analysis)。而資本預算評估的方法，常用有：回收期 間法、會計報酬法、淨現值法及內部報酬法等 4 種。其中，淨現值法(NPV)以淨現值法
NPV>
0，作為是否進行賭場投資計劃之參考。當NPV>0
時，此專案值得投資；當NPV
£0 時，此案不值得投資。而每期淨現金流量‧ 國
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制定賭場管理法的另一層意義，即是向投資者宣告保證該國賭場經營 的合法化，於該法規範條件及權利保護下，得合法經營賭場。因此，對投 資者而言，賭場管理法亦代表政府對投資者的承諾與保證；其中最重要者，
包括於賭場管理法中明定賭場特許執照之張數、賭博收入稅率及特許期 間，這些條件將做為投資者評估投資賭場及相關設施建設的資金規模。因 此，以法律明定於一定期間不更動賭場稅率、給予核發賭場特許執照張數 及特許期間，於某種程度上除給予投資者承諾保證外，亦有拘束未來立法 者對此條件修正之意涵。
第二項 特許經營賭場之法律
人民是否有開設賭場的營業自由？是否屬於人民基本權限制的範疇？
大法官解釋釋字第 514 號解釋理由書：「人民營業之自由為憲法第十五條工 作權及財產權應予保障之一項內涵。基於憲法上工作權之保障，人民得自 由選擇從事一定之營業為其職業，而有開業、停業與否及從事營業之時間、
地點、對象及方式之自由；基於憲法上財產權之保障，人民並有營業活動 之自由，例如對其商品之生產、交易或處分均得自由為之。許可營業之條 件、營業須遵守之義務及違反義務應受之制裁，均涉及人民工作權及財產 權之限制，依憲法第二十三條規定，必須以法律定之，且其內容更須符合 該條規定之要件。若營業自由之限制在性質上，得由法律授權以命令補充 規定者，授權之目的、內容及範圍，應具體明確，始得據以發布命令，迭 經本院解釋在案（本院釋字第三一三號、第三九○號、第三九四號、第四四
地點、對象及方式之自由；基於憲法上財產權之保障，人民並有營業活動 之自由，例如對其商品之生產、交易或處分均得自由為之。許可營業之條 件、營業須遵守之義務及違反義務應受之制裁，均涉及人民工作權及財產 權之限制，依憲法第二十三條規定，必須以法律定之，且其內容更須符合 該條規定之要件。若營業自由之限制在性質上，得由法律授權以命令補充 規定者，授權之目的、內容及範圍，應具體明確，始得據以發布命令，迭 經本院解釋在案（本院釋字第三一三號、第三九○號、第三九四號、第四四