合法賭場治理之法律問題研究─以新加坡及澳門法規範為中心 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學法學院碩士在職專班碩士論文指導教授：劉連煜博士. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 合法賭場治理之法律問題研究. ‧. －以新加坡及澳門法規範為中心. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：吳家林中華民國九十八年七月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝辭從就讀中興大學農業經濟系時，即嚮往及嘗試轉到法律系而成為法律人的一天。1993 年於大學畢業進入職場工作後，這個成為法律人的夢想一值縈繞在我的腦海中，而未曾間斷。 1997 年 11 月服務於彰化銀行城東分行時，長女沂蓁出生，在初為人父的喜悅中，卻增強我儘速實現成為法律人的動機。在家人及內人(素娟)支持下，1999 年 5 月及 10 月分別錄取國立台灣大學法律學系進修學士班，及通過高考三級經建行政職系經濟行政類科考試。. 政治大月離開工作 5 年的銀行工作，同年 12 月公職分發進入台北市政府市場管理立. 1999 年 9 月開始進入台灣大學利用下班夜間時間進修法律，同年 12. ‧ 國. 學. 處。而台大同班同學，絕大多數皆已取得學士以上學位，且於不同領域各有專長，學習法律是為再增加一技之長，故同學們於學業切磋及生活互動. ‧. 上也較為密切。2001 年 2 月商調至行政院主計處三局擔任產業關聯統計工. y. Nat. 作，同年 10 月次女品諭出生。2004 年 9 月從台灣大學法律學系畢業，以 5. er. io. sit. 年時間，取得第二個學士學位。. n. 於台灣大學法律學系研修期間，受業於王教授文宇、王教授兆鵬、王 a v. i l C n 教授泰升、余教授雪明、林教授鈺雄、柯教授澤東、陳教授忠五、黃教授 hengchi U. 昭元、蔡教授茂寅、許教授士宦、詹教授森林、曾教授宛如、許教授宗力、蔡教授明誠、郭教授振恭及葛教授克昌等名師教導，特此銘謝啟萌法學之恩。 2005 年 9 月離開行政院主計處，再商調至行政院經濟建設委員會財經法制協調服務中心(法協中心)擔任法制再造改革工作。基於從事國家法制改革推動困難，而認有再研究進修法律之必要，故於 2006 年 9 月進入政治大學法學院碩士在職專班研修專業法律課程；2007 年 4 月第三個孩子長子伯宥出生。. 1.

(4) 因個人學經歷具有經濟、統計分析背景及銀行金融實務經驗，故於課程選修特別有興趣於財經法律，尤其是公司法、企業併購法及證券交易法領域專題研究。本人指導教授劉連煜博士及公司法專題的林教授國全，皆是學生課後請益解惑的對象。此兩位教授所提出見解及學說理論，對學生本論文的架構及論理之開展，極具深遠影響及啟發性。劉教授博學多聞、財經法學著作等身，讓學生我最佩服的是：「老師身體力行，教學研究之餘，仍堅續發表法學論著以教誨後進，並念玆國家財經法制永續改革。」本人論文研究歷程，亦堅續劉教授治學之精神，時時刻刻提醒自己，應不辱師門而以嚴謹態度，完成此碩士論文。2009 年 7 月. 政治大. 碩士論文考試，另有政治大學法律系林教授國全、中正大學財經法律學系. 立. 王教授志誠及台北大學法律系林教授國彬擔任口試委員，及對本論文提出. ‧ 國. 學. 真知灼見且適切的修正建議，亦特此銘謝指導。. ‧. 1999 年 9 月開始進入台灣大學法律系研修法律時，長女沂蓁未滿 2 歲，牙牙學語而剛會走路。2009 年 7 月當我完成政治大學法學院碩士學位時，. y. Nat. sit. 小犬伯宥 2 歲半調皮會搗蛋、愛女品諭小二還常要抱抱撒嬌，而沂蓁已長. er. io. 成亭亭玉立的小六女生。一路走來實現法律人的築夢、教導三個孩子敦厚. n. al 有禮而深得長輩們喜愛，這一切的一切，皆須感謝內人(素娟)對家庭的默默 iv 支持與付出。. Ch. n engchi U. 最後，感謝經建會法協中心一起工作的夥伴－左珩主任、美琇組長、健瑞、淑慎、育靖、雅芬、嵐君、音晴、淑儀及昭如－對我工作上及撰寫論文的協助，以使我能順利如期的完成此論文。家林 2009.11. 於松江路法協中心. 2.

(5) 摘要對於我國是否應開放合法賭場？在台灣已爭論十年以上。2009 年 1 月 23 日修正公布《離島建設條例》增訂第 10 條之 2，正式開啟我國於離島設置合法賭場之可能。從中國澳門及美國開放合法賭場帶來經濟效益的經驗，加以新加坡 2005 年 4 月 18 日宣布，將開放成立兩處賭場度假村(Integrated Resort)以掌握賭場帶來的巨大觀光收益與稅收，似提供贊成我國引進合法賭場經營的有利論證。然對我國政府或官員而言，甚至學術研究領域，仍屬於相當陌生的新興產業；尚缺乏全盤性理解，尤其是外國法制的規範架構及內容的了解。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 本論文以新加坡及澳門賭場管理法制為研究中心，採比較法學的方法，分析此二政府對賭場管理法制架構之異同，以作為我國未來建構賭場. ‧. 管理法制架構及內容之參考。另歸納賭場管理法的法律性質，及引進經濟. y. 經濟學比較靜態的分析，提供新的法制設計思維。. er. io. sit. Nat. 學分析闡述其與賭場管理法制設計之關聯，是本論文另一重點所在。透過. n. 本論文不辦證「開放合法賭場之利弊得失？」，而直接進入「政策已決 a v. i l C n 定我國將開放合法賭場經營」之假設。就賭場管理法之法律性質，本研究 hengchi U. 歸納五項：一、是引進新興產業及增加投資的法律；二、是特許經營的法律；三、是具嚴格監控的法律；四、是慎選國家代理人的法律；五、是重視社會成本最小化的法律。此於第二章有詳細說明，並定位本論文之總論。本論文第三章以下為各論之法制研究。分別以賭場特許執照之核發與撤銷、賭場營運之治理、賭場內部控制制度、賭場專責機關之設立等 4 章，作為分析新加坡及澳門賭場管理法制之架構。最後，提出本研究之結論與建議：一、開放賭場合法化，應同時考量經濟利益與社會成本的效益；二、應建立嚴格治理的監理法制；三、設計. i.

(6) 降低社會影響衝擊的機制；四、強化股權控制與關係人之規範；五、賭場內部控制內容應提升至法律位階；六、賦予賭場專責機關較大的監理權限。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. ii. i n U. v.

(7) 目錄第一章. 緒論 ......................................................................................... 1. 第一節研究動機.................................................................................. 1 第二節研究方法.................................................................................. 3 第三節研究內容及目的 .................................................................... 4 第四節研究範圍.................................................................................. 6 第五節專有名詞定義......................................................................... 7 第六節新加坡及澳門賭場管理法之架構 ............................................. 9 新加坡賭場管理法制 ...................................................... 9. 第二項. 澳門賭場管理法制 ........................................................ 10. 立. ‧ 國. 學. 第三項. 賭場管理法制架構比較................................................. 11. 賭場管理法之法律性質 ............................................... 13. ‧. 第二章. 政治大. 第一項. sit. y. Nat. 第一節前言......................................................................................... 13. al 引進新興產業及增加投資的法律 i v ................................. 14 n. 第一項. er. io. 第二節賭場管理法之法律性質 ..................................................... 14. 第二項. n U i e h n g c.................................................... 特許經營賭場之法律 18. 第三項. 具嚴格治理強度的法律................................................. 20. 第四項. 慎選國家代理人的法律................................................. 24. 第五項. 重視社會成本最小化的法律......................................... 27. Ch. 第三節賭場管理法之經濟與法律分析........................................ 31 第一項. 賭場合法化的經濟利益分析......................................... 32. 第二項. 賭場合法化之社會成本分析......................................... 35. 第三項. 賭場合法化之成本效益分析......................................... 39 I.

(8) 第四節小結......................................................................................... 41. 第三章. 賭場特許執照之核發與撤銷 ..................................... 45. 第一節前言......................................................................................... 45 第二節新加坡法制規範 .................................................................. 46 第一項. 賭場特許執照張數與期間............................................. 46. 第二項. 對主要經營者股東之規範............................................. 48. 第三項. 賭場特許執照申請及資料調查 ..................................... 53. 第四項. 賭場特許執照的撤銷及放棄......................................... 57. 第五項. 對賭場營運的暫時行政介入......................................... 62. 立. 政治大. sit. y. 娛樂場幸運博彩經營批給之審查條件 ......................... 68. er. 娛樂場幸運博彩經營批給的撤銷 ................................. 71. io. 第四項. 對授予管理權常務董事之規範 ..................................... 65. Nat. 第三項. 娛樂場幸運博彩經營批給之個數及期間 ..................... 63. ‧. 第二項. ‧ 國. 第一項. 學. 第三節澳門法制規範....................................................................... 63. a. n. 第五項. v. l C 娛樂場經營的暫時行政介入......................................... 74 ni. hengchi U. 第四節新加坡與澳門法制之比較................................................. 76 第一項. 賭場特許執照(經營批給)張數與期間........................... 76. 第二項. 對主要經營者股東(常務董事)之規範........................... 77. 第三項. 賭場(娛樂場)營運特許之申請及批准........................... 78. 第四項. 賭場特許執照(經營批給)的失效 .................................. 79. 第五項. 對賭場(娛樂場)營運的暫時行政介入........................... 79. 第五節小結......................................................................................... 80. 第四章. 賭場營運之治理 .............................................................. 83 II.

(9) 第一節前言......................................................................................... 83 第二節新加坡法制規範 .................................................................. 84 第一項. 對賭場經營者之監控 .................................................... 85. 第一款. 對賭場營運指示及調查 .......................................... 85. 第二款. 股權控制 ................................................................. 89. 第三款. 供給賭場貨物或勞務契約之監控 .......................... 95. 第二項. 對賭場從業人員及賭博旅遊仲介人之監控 ................. 99. 第一款. 對賭場從業人員之監控 .......................................... 99. 第二款. 對賭博旅遊仲介人之監控 .................................... 107. 對賭場機器、設備及規則等之監控 ........................... 110. 學. ‧ 國. 第三項. 立. 政治大. 第三節澳門法制規範..................................................................... 113. ‧. 第一項. 對承批公司之監控 ...................................................... 115. Nat. 第二款. 承批公司之股權控制............................................ 116. er. sit. y. 對娛樂場幸運博彩經營指示 ................................ 115. io. 第一款. a. n 第三款第二項. v. l C 對供給娛樂場貨物或勞務契約之監控................. 122 ni. hengchi U. 對娛樂場從業人員及博彩中介人之監控 ................... 122. 第一款. 對娛樂場從業人員之監控 .................................... 122. 第二款. 對博彩中介人之監控............................................ 124. 第三項. 對幸運博彩方式、機器及規則等之監控 ................... 129. 第四節新加坡與澳門法制比較 ................................................... 131 第一項. 對賭場經營者之監控 .................................................. 131. 第一款. 對賭場營運指示及調查 ........................................ 131. 第二款. 股權控制 ............................................................... 132 III.

(10) 第三款第二項. 賭場貨物或勞務供給契約之監控 ........................ 133. 對賭場從業人員及賭博旅遊仲介人之監控 ............... 134. 第一款. 對賭場從業人員之監控 ........................................ 134. 第二款. 對賭博旅遊仲介人之監控 .................................... 135. 第三項. 對賭博機器、設備及規則等之監控 ........................... 136. 第五節小結....................................................................................... 136. 第五章. 賭場內部控制制度 ....................................................... 141. 第一節前言....................................................................................... 141. 政治. 143 第二節新加坡法制規範 ................................................................ 大. sit. y. 外部審計之要求 .......................................................... 148. er. 遵循義務 ...................................................................... 148. io. 第五項. 會計及交易紀錄的保存............................................... 146. Nat. 第四項. 對賭場銀行帳戶的監控............................................... 146. ‧. 第三項. 學. 第二項. 內部控制制度的制定與批准....................................... 144. ‧ 國. 第一項. 立. n. a. v. l C..................................................................... 第三節澳門法制規範 149 ni. hengchi U. 第一項. 會計及內部查核 .......................................................... 149. 第二項. 強制公佈與提供資訊 .................................................. 150. 第三項. 查驗及監察活動 .......................................................... 152. 第四項. 年度帳目外部審計及特別審計 ................................... 153. 第五項. 合作義務 ...................................................................... 156. 第四節新加坡與澳門法制之比較............................................... 157 第一項. 內部控制制度的制定與批准....................................... 157. 第二項. 對賭場銀行帳戶的監控............................................... 158 IV.

(11) 第三項. 會計及交易紀錄的保存............................................... 158. 第四項. 外部審計的要求 .......................................................... 159. 第五項. 遵循及合作義務 .......................................................... 160. 第五節小結....................................................................................... 161. 第六章. 第一項. 我國內部控制制度之規範建立 ................................... 161. 第二項. 內部控制制度內容提升至法律位階之考慮 ............... 162. 第三項. 試擬條文 ...................................................................... 163. 賭場專責管理機關之設立 ........................................ 167. 政治. 167 第一節前言....................................................................................... 大. 立. 賭場管理局之職權 ...................................................... 171. Nat. y. 檢查員之職權 .............................................................. 173. sit. 第三項. 賭場管理局之組織架構............................................... 168. ‧. 第二項. ‧ 國. 第一項. 學. 第二節新加坡法制規範 ................................................................ 168. er. io. 第三節澳門法制規範..................................................................... 176. a. n. 第一項. v. l C 博彩監察協調局之組織架構....................................... 176 ni. hengchi U. 第一款. 局長之職權 ........................................................... 177. 第二款. 幸運博彩監察廳之職權 ........................................ 177. 第三款. 互相博彩監察廳.................................................... 179. 第四款. 審計廳 ................................................................... 180. 第五款. 研究調查廳 ........................................................... 181. 第六款. 行政財政處 ........................................................... 183. 第二項. 博彩監察協調局之職權............................................... 184. 第三項. 聘請技術顧問及人員編制........................................... 185 V.

(12) 第四節新加坡與澳門法制之比較............................................... 187 第一項. 賭場管理局之組織架構............................................... 187. 第二項. 賭場管理局之職權 ...................................................... 188. 第三項. 檢查員之職權與編制 .................................................. 189. 第五節小結....................................................................................... 190 賭場專責管理機關設立之法位階 ............................... 191. 第二項. 賭場專責管理局及檢查員之職權 ............................... 191. 第三項. 檢查員盤查之權限 ...................................................... 193. 第四項. 扣留及沒入設備 .......................................................... 194. 第五項. 試擬條文 ...................................................................... 194. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 結論與建議 ...................................................................... 199. ‧. io. sit. y. Nat. n. al. er. 第七章. 第一項. Ch. engchi. VI. i n U. v.

(13) 第一章緒論第一節研究動機自從 1990 年代初，經營賭場不僅在美國，甚至澳洲、加拿大、中國澳門、南韓及英國，亦最受歡迎的娛樂事業之一；而最近其他國家，如日本、泰國及台灣，也認真開始考慮是否將賭場引進該國。依據 2005 年 Zimmerman 報告，預估 2009 年全球賭場收益將達到 1,000 億美元。顯示目前賭場儼然已成為世界上最重要的休閒產業。1 贊成開放賭場者，往往是從經濟利益的角度來論述，認為開放賭場產. 政治大. 業(Casino Industry)除能吸引外資直接投資外，將有助於吸引更多外國觀光. 立. 客來我國觀光，而帶來龐大的觀光客將有助於刺激內需，創造更多稅收、. ‧ 國. 學. 增加更多的工作機會、提高國民所得及刺激經濟成長等。而反對開放賭場者認為，隨著賭博產業的開放，將衍生更多的治安(諸如偷竊、搶劫或色情)、. ‧. 家庭及社會問題，最終整體社會所付出成本亦將抵銷開放賭場所帶來的利. a. er. io. 個相當複雜的議題，似乎難以一時釐清。. sit. y. Nat. 益。由上面爭論可知，開放賭場與否涉及產業、經濟、社會與道德，是一. n. iv 對於我國是否應開放賭場？在台灣已爭論十年以上。2009 年 1 月 23 日 l. n U i e n g條之 c h 2，正式開啟我國於離島設置合修正公布《離島建設條例》增訂第 10. Ch. 法賭場之可能。《離島建設條例》增訂第 10 條之 2 規定：第一項開放離島設置觀光賭場，應依公民投票法先辦理地方性公民投票，其公民投票案投票結果，應經有效投票數超過二分之一同意，投票人數不受縣（市）投票權人總數二分之一以上之限制。第二項前項觀光賭場應附設於國際觀光度假區內。國際觀光度假區之設施. 1. Douglas M. Walker, The Economics of Casino Gambling, SpringerVerlag Berlin. Heidelberg (2007), at1.此書中文譯本，參見許怡萍譯，博弈經濟學，揚智文化事業，2008 年 5 月初版。 1.

(14) 應另包含國際觀光旅館、觀光旅遊設施、國際會議展覽設施、購物商場及其他發展觀光有關之服務設施。第三項國際觀光度假區之投資計畫，應向中央觀光主管機關提出申請；其申請時程、審核標準及相關程序等事項，由中央觀光主管機關訂定，報請行政院同意後公布之。第四項有關觀光賭場之申請程序、設置標準、執照核發、執照費、博弈特別稅及相關監督管理等事項，另以法律定之。第五項依前項法律特許經營觀光賭場及從事博弈活動者，不適用刑法賭博罪章之規定。. 政治大. 《離島建設條例》增訂第 10 條之 2 立法理由：2. 立. 一、為推動離島觀光、繁榮離島經濟及增裕財源，當地縣（市）政府欲開. ‧ 國. 學. 放當地設置觀光賭場，應依公民投票法辦理地方性公民投票通過。惟. ‧. 考量離島地區人口外流嚴重，投票人數達縣（市）投票權人總數二分之一以上之規定門檻過高，爰排除上開限制。. y. Nat. sit. 二、為吸引大型國際觀光度假區計畫來離島進行投資，爰於第一項規定觀. n. al. er. io. 光賭場應附設於國際觀光度假區內，並例示國際觀光度假區之設施應包括之服務設施。. Ch. i. e. i n U. v. ngch 三、第三項規定受理國際觀光度假區投資計畫核准之機關，明定為中央觀光主管機關。其審核標準及程序，由中央觀光主管機關訂定，報請行政院提案同意後公布。四、為有效監督觀光賭場經營，確保各項博弈活動公平進行，防範洗錢犯罪及負面的社會衝擊，並明確觀光賭場之申請程序、設置標準、執照核發及特許費等事項，第四項明文應另依專法規定。. 2. 參考立法院第 7 屆第 2 會期第 15 次會議議案關係文書，有關《離島建設條例》第 10. 條之 2 有「無黨團結聯盟黨團提案」及「委員林滄敏等 4 人所提修正動議」2 案，最後立法院通過「委員林滄敏等 4 人所提修正動議」案。 2.

(15) 五、另為阻卻刑法賭博罪之規定，於第五項特別明文，於依前項法律所指定場所內經營博弈事業及從事博弈活動，不適用刑法賭博罪章之規定。《離島建設條例》第 10 條之 2，共規定 5 項。第 1 項規定，對於離島開放設置觀光賭場，應先依公民投票法辦理地方性公投，考量離島地區人口外流嚴重，調降以有效投票數超過二分之一同意的門檻。3第 2 項規定，開放設置離島觀光賭場應附設於國際觀光度假區內，並以例示說明國際觀光度假區應包含的設施。第 3 項規定，投資人對於國際觀光度假區之投資計畫，應向中央觀光主管機關提出申請，並由中央觀光主管機關訂定相關程序辦法。第 4 項規定，有關觀光賭場之申請程序、執照核發及相關監督. 政治大. 管理等事項，另以法律定之。第 5 項規定，於依本法經營觀光賭場及從事. 立. 博弈活動者，不適用刑法賭博罪章之規定，即除罪化條款。. ‧ 國. 學. 《離島建設條例》第 10 條之 2 雖於 2009 年 1 月 23 日修正公布，但對. ‧. 於該條第 4 項所規定：「有關觀光賭場之申請程序、設置標準、執照核發、執照費、博弈特別稅及相關監督管理等事項，另以法律定之。」之專法，. y. Nat. sit. 並未同時提出。此規範觀光賭場之專法，須待行政院另案提出送立法院審. n. al 規定如何？即是本研究所要研究的動機。第二節研究方法. Ch. engchi. er. io. 議通過。配合未來我國觀光賭場專法之訂定，對於外國有關合法賭場法制. i n U. v. 本研究之研究，架構採「比較法學」並輔以「經濟理論分析」的方法；應用經濟理論於賭場管理法制之設計，是本研究想要嘗試的方法，以補充說明法制設計上的經濟意涵。. 3. 《公民投票法》第 30 條規定：「公民投票案投票結果，投票人數達全國、直轄市、. 縣 (市) 投票權人總數二分之一以上，且有效投票數超過二分之一同意者，即為通過。(第 1 項)投票人數不足前項規定數額或未有有效投票數超過二分之一同意者，均為否決。(第 2 項)」 3.

(16) 圖 11 主要章節分析架構流程圖. 設定章節研究主題. 新加坡. 澳門. 賭場管理法及. 賭場管理法及. 相關法制. 相關法制. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 歸納合法賭場治理原則. 相關法制規範. er. io. sit. y. Nat. 參酌我國財經及. n. al. Ch 提出適用我國可能 en hi gc. i n U. v. 的立法原則及建議首先，由新加坡《賭場管理法》及澳門《娛樂場幸運博彩經營法律制度》等二個法律為研究出發，分別研究其賭場監理法規及相關法制之規範。其次，透過對賭場監理法制的比較分析，歸納出賭場監理的法理原則。最後，配合我國相關法制的規範，提出未來研擬我國賭場管理法制之建議。. 第三節研究內容及目的本論文共分成七章，第一章緒論先提出研究動機及說明研究方法，另. 4.

(17) 為統一本論文後續用語特定專有名詞定義一節，並初步介紹新加坡與澳門賭場管理法制架構內容。第二章先探討賭場管理法之法律性質，再論賭場管理法與經濟分析之關聯，最後提出賭場管理法制設計應有的方向。本研究第三章至第六章，將分別比較新加坡及澳門賭場管理法規範：賭場特許執照之核發與撤銷、賭場營運之監控、賭場內部控制制度及賭場專責管理機關之設立。第三章論及申請賭場特許執照張數與期間、主要經營者股東之規範、賭場特許執照申請及調查，最後研究賭場特許執照的撤銷與放棄，及對賭場營運暫時介入。第四章研究賭場營運的監控問題，涵蓋對賭場經營者、. 政治大. 股權控制、供給賭場貨物或勞務契約、對賭場從業人員及賭博旅遊仲介人、. 立. 對賭博機器、設備及規則等之監控。第五章研究賭場會計、內部控制及審. ‧ 國. 學. 計等制度問題，涵蓋內部控制制度的制定與批准、對賭場銀行帳戶的監控、外部審計要求及遵循合作義務，另試擬 6 個建議條文。第六章研究賭場專. ‧. 責機關之組織架構，涵蓋新加坡賭場管理局組織架構、賭場管理局之職權、. sit. y. Nat. 檢查員之職權，及澳門博彩監察協調局組織、博彩監督協調局之職權、聘. er. al. n. 究的結論與建議。. io. 請技術顧問及人員編制等，另試擬 9 個建議條文。最後，第七章提出本研. Ch. 本論文之研究目的如下：. engchi. i n U. v. 一、研究賭場管理法之法律性質及其架構之理論基礎。二、透過對外國賭場管理法制研究，歸納我國未來賭場管理法制架構及其面向。三、嘗試利用經濟分析理論分析方法，研究賭場合法化的經濟利益與社會成本分析，以做為引進此產業及架構法制的政策參考。四、做為政府未來擬具我國賭場管理法之立法參考。. 5.

(18) 第四節研究範圍我國目前並未開放合法賭場之設置，有關觀光賭場管理法規依《離島建設條例》第 10 條之 2 第 4 項規定，將另以法律定之。目前全球約有 100 個以上國家(地區)設有合法賭場，其中歐美的英國、美國、德國、法國、義大利等國，以及亞洲紐西蘭、澳洲、韓國、馬來西亞、澳門、新加坡等國(地區)均允許賭場之設立。新加坡 2005 年 4 月 18 日宣布，將開放成立兩處賭場度假村（Integrated Resort；簡稱 IR）以掌握賭場帶來的巨大觀光效益與稅收，以帶動新加坡國家整體經濟的轉型。而談到亞洲賭場經營成功的典範，第一個會想到的就. 政治大. 是中國澳門特別行政區；其澳門博彩業(Gambling Industry)成功的經驗，成. 立. 為主張開放賭場以振興國家經濟之最佳論據之ㄧ。. ‧ 國. 學. 本論文題目定為：「合法賭場治理之法律問題研究－以新加坡及澳門法. ‧. 規範為中心」（A Study of the Casino’s Governance－Focusing on Singapore & Macau’s Regimes）主要係研究新加坡《賭場管理法》(Casino control Act 2006). y. Nat. sit. 及澳門《娛樂場幸運博彩經營法律制度》之賭場管理法及其規範，並輔以. er. io. 參酌該國相關法制，如新加坡《公司法》及澳門《商法典》。. al. n. v i n Ch 公司治理(Corporate Governance)為近年來相當熱門的課題。公司治理被 engchi U. 視為改善經濟效率、提升企業競爭力的一項重要因素，一般咸認為健全公司治理應可確保股東權益的最大化，及保障利害關係人之權利，並可促進有效之監督，從而鼓勵公司更有效率的資源使用，以加強投資人信心，並降低公司籌集資金之成本，從而引進更穩定的資金來源。我國對於公司治理之推動架構，一般區分成內部機制及外部機制。內部機制有：強化董事會職能、發揮監察人功能、內部控制制度之建立與執行、鼓勵股東參與、保障利害關係人權益及強化資訊公開。外部機制有：法規制度之修正、發. 揮外部專家之功能、自律機構之運作、主管機關或交易所之監督及司法制. 6.

(19) 度之發揮。4本研究係以「合法賭場」的公司治理角度為出發，參酌公司治理推動機制，研究賭博產業於公司治理法制上之特殊性。. 第五節專有名詞定義新加坡《賭場管理法》(Casino Control Act 2006)官方版本為英文法條，而澳門《娛樂場幸運博彩經營法律制度》有中文版本，本研究歸納常用的專有名詞定義一節，以利後續各章節統一用語。基本上，本研究有關新加坡《賭場管理法》專有名詞中文翻譯用語，除有特別說明外，以本節為準；至於澳門《娛樂場幸運博彩經營法律制度》專有名詞，則尊重其法條中文用語不另作修改。. 政治大一、賭場：除本研究另有說明外，皆指“合法賭場”(Legal Casino)。即新加坡立. 《賭場管理法》所稱“Casino”；澳門《娛樂場幸運博彩經營法律制度》. ‧ 國. 學. 稱經營幸運博彩的“娛樂場”。依我國《離島建設條例》第 10 條之 2 所. ‧. 稱“觀光賭場”。. y. Nat. 二、賭場管理局：係指該國政府為監督及管理合法賭場運作，所設置專責. io. sit. 管理的行政機關。即依新加坡《賭場管理法》第 5 條所設置. n. al. er. “Authority”(Casino Regulatory Authority ,CRA)；澳門《娛樂場幸運博彩經營法律制度》所稱“博彩監督暨協調局”。 ni C. hengchi U. v. 三、賭場管理法：係指針對合法賭場核發特許執照及管理營運之專法。即，本研究所稱新加坡《賭場管理法》(Casino Control Act 2006)；澳門《娛樂場幸運博彩經營法律制度》。我國《離島建設條例》第 10 條之 2 第 4 項後段所稱另以法律定之的專法。四、賭場特許執照：係指經營合法賭場應先取得該政府所核發之特許執照。 4. 吳當傑，公司治理理論與實務，財團法人孫運璿學術基金會，2004 年 5 月，頁 2、713。該書主要分成國內篇及國外篇：國內篇部分，探討我國公司治理環境、我國公司治理相關制度及作者提出公司治理未來推動方向建議；國外篇部分，分別介紹美國、英國、德國、法國、日本、香港、新加坡及韓國公司治理制度，並歸納國際公司治理比較研究。本書提供完整外國公司治理的資料，對我國強化及推動公司治理改革方向頗具參考價值。 7.

(20) 於新加坡係賭場管理局(CRA)依《賭場管理法》第 100 條所核發經營賭場之執照。於澳門係依《娛樂場幸運博彩經營法律制度》第二章批給制度程序，所批給之營幸運博彩經營權。五、賭場經營者：係指取得及持有賭場特許執照之人。新加坡《賭場管理法》稱“Casino Operator ”；澳門《娛樂場幸運博彩經營法律制度》稱“承批公司”。六、主要經營者股東：係持有賭場經營者一定以上法定比例投票權股份總數，而實際掌控賭場經營權之大股東。新加坡《賭場管理法》稱“Main Shareholder of Casino Operator”；澳門《娛樂場幸運博彩經營法律制度》. 政治大. 則為第 19 條所稱“常務董事”。. 立. 七、實質影響力股東：直接或間接持有公司資本或表決權股份總數達 5%以. ‧ 國. 學. 上之股東，新加坡《賭場管理法》稱“Substantial Shareholder”；澳門《娛樂場幸運博彩經營法律制度》稱擁有公司資本 5%或 5%以上之股東。. ‧. 八、關係人：依新加坡《賭場管理法》規定，與賭場經營者或於申請賭場. sit. y. Nat. 特許執照時，具以下關係之人：有持有或將持有重大財務利益(relevant. er. io. financial interest)、目前或未來具有執行任何賭場重大權力(relevant. n. power)、據有或將據有重要位置(relevant position)或代表他人經營賭場 a v 或提出申請之人。. i l C n hengchi U. 九、檢查員：係依賭場管理法執行職務並受賭場管理局指揮監督之人。新加坡《賭場管理法》稱“Inspector”；澳門《娛樂場幸運博彩經營法律制度》稱“督察”。十、賭場旅遊仲介業務：係指安排賭客參加賭場賭博遊戲，而向賭場收取仲介費用之行業。新加坡《賭場管理法》稱“Junket”；澳門《娛樂場幸運博彩經營法律制度》稱“博彩中介”。十一、賭博旅遊仲介人：係指組成賭博旅遊，而向賭場收取仲介費用之人。新加坡《賭場管理法》稱“Junket Promoter”；澳門《娛樂場幸運博彩經營法律制度》稱“博彩中介人”。 8.

(21) 第六節新加坡及澳門賭場管理法之架構第一項新加坡賭場管理法制新加坡國會於 2006 年 2 月 14 日三讀通過，同年 6 月 1 日公布施行新加坡《賭場管理法》（Casino Control Act 2006）5，分成十三章，共 202 個條文。新加坡《賭場管理法》主要係參考澳洲維多利亞州 1991 年第 47 號法案《賭場管理法》(Casino Control Act 1991)、澳洲維多利亞州 2003 年第 114 號法案《賭博管制法》(Gambling Regulation Act 2003)、澳洲新南威爾斯州. 政治大 2004 年第 10 號法案《問題賭博家庭保護命令法》(Problem Gambling Family 立. 1992 年第 15 號法案《賭場管理法》(Casino Control Act 1992) 、澳洲南澳洲. ‧ 國. 學. Protection Order Act 2004 )、美國內華達州內華達《賭博管理法》 (Nevada Gambling Control Act)第 463 章。而參考新加坡法律有：《銀行法》(Banking. ‧. 《娛樂稅法》(EDA, Entertainments Duty Act)、《競爭法》(Competition Act)、. y. Nat. 《土地併購法》(Land Acquisition Act)、《父母扶養法》(Maintenance of Act)、. io. sit. 《毒品濫 Parents)、《宗教和諧維護法》(Maintenance of Religious Harmony)、. n. al. er. 用法》(Misuse of Drugs Act)、《電信法》(Telecommunications Act)、《公共娛. iv. 樂場及集會條例》(Public Entertainments and Meetings n Rules)等。6 C. hengchi U. 新加坡官方法源網站《賭場管理法》於條文之最後，會附上參考上揭立法例依據，如第 54 條懲戒行動條款係參考澳洲維多利亞州 1991 年第 47 號法案《賭場管理法》第 20 條、第 66 條股權控制權及表決權應先取得部長事先批准的比例係參考新加坡《銀行法》第 15B 條。亦部分條文係新加坡政府對賭場產業特別設計的規範，如第 42 條對主要經營者股東最低表決權持股比例要求、第九章賭場稅。本研究引述相關新加坡《賭場管理法》 5. 新加坡《賭場管理法》(Casino Control Act 2006)資料來源新加坡官方法源網站： http://statutes.agc.gov.sg/。. 6. 參見前揭註，新加坡《賭場管理法》(Casino Control Act 2006)法條第 1 頁立法說明。 9.

(22) 條文，亦會附帶說明參考之依據，至於參考條文實質內容非本研究探討範圍。. 第二項澳門賭場管理法制澳門特別行政區立法會 2001 年 8 月 30 日通過，2001 年 9 月 19 日行政長官簽署命令公佈第 16/2001 號《娛樂場幸運博彩經營法律制度》7分成六章，共 57 個條文。澳門對於娛樂場(賭場)經營權之特許程序，稱為“批給制度”；取得幸運博彩經營權之競投公司，應再與澳門政府簽訂批給(承批)合同，始得經營幸. 政治大河娛樂場股份有限公司」及「永利渡假村(澳門)股份有限公司」簽署《澳門立運博彩批給業務。2002 年澳門政府分別與「澳門博彩股份有限公司」、「銀. ‧ 國. 學. 特別行政區娛樂場幸運博彩或其他方式的博彩經營批給合同》8。因此，澳門《娛樂場幸運博彩經營法律制度》及批給合同規範之內容，為澳門賭場. ‧. 管理法制之主要架構。. sit. y. Nat. 澳門行政長官得根據《澳門特別行政區基本法》第 50 條第 5 項及第. er. io. 16/2001 號法律第 52 條規定，得發布行政法規。其中，最重要者有：第 26/2001. n. 號《規範娛樂場幸運博彩經營批給的公開競投、批給合同，以及參與競投 a v. i l C n U 號《訂定從事娛樂場幸公司和承批公司的適當資格及財力要件》 h e n g c、第 h i 6/2002 7. 澳門《娛樂場幸運博彩經營法律制度》法律條文，可參閱澳門法律網法規查詢，網址：. http://www.macaolaw.gov.mo/cn/index2.asp 或澳門博彩監督協調局法例查詢，網址： http://www.dicj.gov.mo/CH/index.htm 8. 同年 12 月，特區政府與「銀河」就雙方所簽的合約進行了修改。主要是就「銀河」. 與「威尼斯人集團」(簡稱「威尼斯人」)的合作關係起了變化及「威尼斯人」獲准以「銀河」旗下的“轉批給”方式在澳門經營幸運博彩業進行修改。其後，「澳博」及「永利」亦先後於 2005 年 4 月 20 日及 2006 年 9 月 8 日各自與「美高梅金殿超濠股份有限公司」 (簡稱「美高梅」)及「新濠博亞博彩(澳門)股份有限公司」(簡稱「新濠博亞」)簽訂了轉批給合同。參閱澳門特別行政區政府博彩監督協調局“澳門博彩歷史簡介”網址： http://www.dicj.gov.mo/CH/index.htm 10.

(23) 運博彩中介業務的資格及規則》及第 10/2002 號《博彩中介人所收取之佣金或其他報酬之需徵稅率給予部份豁免》等 3 個行政法規。. 第三項賭場管理法制架構比較就法系屬性言，新加坡屬英美法系國家；澳門屬大陸法系國家。新加坡《賭場管理法》及澳門《娛樂場幸運博彩經營法律制度》等賭場管理法，皆採由其立法機關依一定程序制定及公布之成文法；其最大優點在於明確當事人之權利與義務關係，便利於管理。新加坡《賭場管理法》與澳門《娛樂場幸運博彩經營法律制度》，雖兼具實體與程序之規定；但新加坡《賭場. 政治大. 管理法》規範主體及客體較廣，且程序規定較符合法律明確性原則，規範密度也較高。. 立. ‧ 國. 學. 就法條數而言，澳門《娛樂場幸運博彩經營法律制度》共 57 個條文，相較於新加坡《賭場管理法》202 條，形式上似乎規範較為寬鬆。然澳門《娛. ‧. 樂場幸運博彩經營法律制度》立法內容係揭示對賭場監理所要求之原則性. sit. y. Nat. 內容，另設計取得娛樂場幸運博彩經營批給之承批公司，須再與澳門政府簽定行政(批給)合同，始能經營幸運博彩批給業務。但因開放賭場合法經營. er. io. n. 與公共利益間，具有相當程度的敵對性。因此，澳門特別於《娛樂場幸運 a v. i l C n 博彩經營法律制度》中(第 16 條及第 h e n53g c條)明定排除《行政程序法》有關公 hi U 開資訊及行政合同部份的規範；從而批給合同之內容，實質上係規範承批公司“單方義務”，與一般行政契約規範“雙方義務”之對等內容有異。綜此，賭場經營者(承批公司)與政府的權利義務規範方式，新加坡係採以法律保留規定方式，即對於權利義務內容儘量於法律中明定；澳門則以 “行政契約”方式為主，於不逾越法律規定範圍，容許政府與他方當事人以契約方式規定雙方權利義務，但實質契約規範則傾向對澳門政府有利之內容。. 11.

(24) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 12. i n U. v.

(25) 第二章賭場管理法之法律性質第一節前言政府將賭場合法化(Casino Legalization)最主要理由之ㄧ，常是基於經濟利益(Economic Benefits)考慮，如為增加就業率、吸引國外資本流入、增加國家稅收或帶動產業聯發展。但相對地，圍繞在賭場合法化的爭議，是伴隨開放賭博的社會成本((Social Costs)，如問題賭博、沉溺賭博影響工作及家庭合諧、因賭博引起其他犯罪行為等。當政策決定者決定開放賭場合法化時，經濟利益與社會成本即應同時考慮而不能偏廢。經濟學理論分析告訴我們：當社會成本大於經濟利益即有“負效益”，此國家或地區即不應引進. 政治大. 此產業。至於賭場合法化如何能創造“淨效益”？政策之制定及規劃，即應採. 立. 追求「最大經濟利益」及「最小社會成本」的方向思考。. ‧ 國. 學. 追求賭場合法化的最大經濟利益，主要取決於引進賭場經營的模式及. ‧. 投資規模大小。在美國某些州及城市也有一些不成功的賭場。舉例來說，. y. Nat. 許多研究指出位於美國紐澤西州大西洋城的賭場，幾乎無法帶動當地經濟. io. sit. 繁榮。而在某些國家，因賭場規模過小以致對當地經濟利益幾乎無貢獻。9而. n. al. er. 社會成本最小化方式，包括慎選賭場經營者股東、有效監理、對於未成年. iv. 保護及防制問題賭博等，其中制定合宜的監管法規扮演了最重要的角色。 n C. hengchi U. 當賭場合法化時，政府將面臨複雜管理合法賭博活動的難題。政府的挑戰即是：如何面對公共利益質疑而對此產業進行有效的管制。以外國政府成功管理的經驗來看，對賭場產業採以嚴格的監控與長期賭場營運成功兩者間，具有密切的直接關聯。面對賭場國際化快速擴張的今日，制定有效的管制規定不僅保護政府及人民的利益，更重要的是能吸引國際投資者前來參與大型賭場綜合渡假村投資。10. 9 10. Walker ,supra note 1, at 7. Fredric E. Gushin , Essentials of Effective Regulation ： Suggests for Asian Gaming. Jurisdictions, Casino Industry in Asia Pacific (The Haworth Press 2006), at 93. 13.

(26) 本章為本研究之總論。第二節為賭場管理法之法律性質，係為研究賭場管理法之特殊法律性質，有助於對賭場管理法之立法精神及目的有初步認識。第三節部份，將以經濟學「比較靜態分析」的方法，論述開放賭場的經濟效果，及賭場管理法立法目的所欲達成經濟目的為何？此部份分析能有助於對合法賭場治理之法律問題的理解，以強化賭場管理法的法律性質，並回應本節前言所稱：「政策之制定及規劃，即應採追求最大經濟利益及最小的社會成本之方向思考。」最後第四節，提出本章小結。. 第二節賭場管理法之法律性質第一項. 引進新興產業及增加投資的法律治. 立. 政. 大. 新加坡於賭場的合法化過程中，除充分積極與社會溝通尋求輿論支持外. ‧ 國. 學. 外，亦與外國賭場經營者接觸並諮詢國際顧問意見。新加坡國會於 2006 年 2 月 14 日三讀通過新加坡《賭場管理法》(Casino Control Act 2006 )，但早. ‧. 在 2004 年 12 月即邀請潛在投資者提出計畫構想書 RFC(Request For. sit. y. Nat. Concepts)，透過計畫構想書以充分了解潛在投資者意願及市場實際狀況，. er. io. 最後於 2005 年 4 月公告官方版計畫需求書 RFP(Request For Proposal)，確定. n. 於新加坡濱海灣(Marina aBay) 及聖淘沙(Sentosa)設 v 立 2 個 IR(Integrated. i l C n Resort)，並於 2005 年 11 月先發售新加坡濱海灣標單。從此招商程序可知， hengchi U 立法程序與招商同步進行，但於完成新加坡《賭場管理法》三讀前，已開始進行招商並尋求潛在投資者投資新加坡之意願。 2005 年 4 月新加坡政府公告計畫需求書 RFP 內容主要有：(一)追求大規模家庭式的渡假區開發計畫；(二)基地條件；(三)公共設施；(四)賭場特許執照取得與賭場的營運許可；(五)賭場保全、監視系統及洗錢防制；(六) 賭場區域和賭博機器數目限制；(七)社會保障計畫；(八)賭場課稅；(九)交叉持股限制；(十)賭場啟用條件；(十一)評選標準。其中絕大多數計畫需求書所提重要原則，後來皆規定於 2006 年 2 月所通過的新加坡《賭場管理法》中。因此，新加坡政府公告計畫需求書 RFP 可謂為新加坡《賭場管理法》 14.

(27) 之草案內容，兩者具密切關聯。 2001 年 8 月 30 日澳門立法會通過開放博彩業的法案，即 16/2001 號法律《娛樂場幸運博彩經營法律制度》，就批給制度、經營條件、競投及承批公司的經營模式、股東與管理人員資格、博彩稅等主要項目作出了法律上的規定。澳門特區政府決定待「澳門旅遊娛樂有限公司」的幸運博彩專營合約於 2001 年 12 月 31 日期滿後，批出 3 份承批合約，為澳門經濟發展注入新的動力及長遠持續發展打下堅固基礎，貫徹澳門特區政府「以博彩旅遊業為龍頭、以服務業為主體，其他行業協調發展」的施政方向。2001 年 10 月 26 日，行政長官何厚鏵簽署了第 26/2001 號行政法規《規範經營娛樂. 政治大. 場幸運博彩的公開競投，批給合同，以及參與競投公司和承批公司的適當. 立. 資格和財力要件》，此行政法規分成 8 章 102 個條文，規定了整個競投的程. ‧ 國. 學. 序，以作為對 16/2001 號法律的補充。11. ‧. 澳門賭場管理法《娛樂場幸運博彩經營法律制度》第 8 條規定：「娛樂場幸運博彩之經營批給須預先進行公開競投。公開競投可採用預先評定資. y. Nat. sit. 格之限制競投。」因此，澳門賭場特許執照核發，係採公開競爭投標方式，. er. io. 且可採用預先評定資格的方式。即先預先評定符合一定資格者，始可參加. n. a l 「開投係以行政長官批示為之，其內應特別載公開競爭投標。第 9 條規定： iv n U i e 明：(一)是否須先經預先評定資格；(二)開投之程序，包括接收競投書之日 ngch. Ch. 期；(三)為獲接納為競投人而應繳納之擔保金金額；(四)批給制度，包括法律框架、將簽訂之批給合同之必要條款，並明確指出有關批給之最長期間；及(五)接納競投之要件。」基本上，新加坡與澳門皆採「預先評定資格」的限制競投模式。兩者於程序上較大差異，在於澳門係於《娛樂場幸運博彩經營法律制度》法律通過後，始啟動公開競投；而新加坡於完成賭場管理法立法前，即已於 2005. 11. 參閱澳門特別行政區政府博彩監督協調局網站，澳門博彩業簡介：. http://www.dicj.gov.mo/CH/index.htm。 15.

(28) 年 11 月發售濱海灣標單，待 2006 年 2 月《賭場管理法》通過後才進行審標程序。澳門《娛樂場幸運博彩經營法律制度》第 7 條第 2 款規定，經營娛樂場幸運博彩之批給至多為三個。第 13 條第 1 款規定，經營娛樂場幸運博彩之批給期間應在批給合同內訂定且不得多於二十年。第 27 條第 1 款規定，承批公司必須繳納博彩特別稅，該稅款係按照經營博彩之毛收入計算。同條第 2 款規定，博彩特別稅之稅率為 35％。於澳門，取得經營娛樂場幸運博彩之批給的競投公司，另需與澳門政府簽訂“批給合同”。賦予批給合同的雖有一定契約自由，但不得逾越《娛樂場幸運博彩經營法律制度》規範內容。. 立. 政治大. 新加坡《賭場管理法》第 41 條規定，賭場特許執照僅發給兩張，並於. ‧ 國. 學. 10 年內不再核發賭場特許執照(第 1 項)；且一張賭場特許執照，只能使用. ‧. 於一個賭場(第 2 項)。第 146 條規定，特級玩家 (premium players) 12賭場稅為賭博毛收入 5%，其他賭客為 15%(第 2 項)；15 年內不變動賭場稅(第 3. y. Nat. sit. 項)；“賭博毛收入”定義，為賭場經營者所收所有賭金扣除支付獎金及貨物. er. io. 及勞務稅(Goods and Services Tax)(第 6 項)。對於 IR 投資者得經營合法賭場. n. al 的期限，未於《賭場管理法》中明訂，但新加坡內政部長 Wong Kan Seng， iv n U i e h 2006 年 2 月 13 日於新加坡國會報告指出 2 個 IR(Integrated Resort) n g， c將給予此. Ch. 投資者 60 年的土地租約，而經營合法賭場的期限為 30 年。13 對於賭場(IR)計畫投資之資金規模，除考慮此賭博產業市場規模及競爭. 12. “premium players”本文譯為特級玩家，係相對一般賭客而言。新加坡《賭場管理法》. 第 2 條定義特級玩家，係指於賭場開設的存款帳戶，信用餘額維持 10 萬星元(約台幣 200 萬元)的賭客。新加坡對此類賭客之區分，主要係為鼓勵賭場經營者多吸收此類具有一定財力之賭客，並給予賭場稅負較低(賭博毛收入 5％)之獎勵措施。 13. 參閱新加坡賭場管理局(CRA),The Casino Control Bill 2nd Reading Speech by DPM and. Minister for Home Affairs, Wong Kan Seng Parliament Sitting, 13 February 2006；網址： http://www.cra.gov.sg/TOPTAB4/Speeches/Pages/13Feb2006TheCasinoControlBill2006.html 16.

(29) “家數”外，特許“期間”亦是賭場投資者考慮進入此市場的重要考慮因素之一。這與賭場投資者的資本投入及未來每年現金淨流入的財務管理規劃，有密切關聯。評估投資計畫，一般財務管理使用分析的工具稱為資本預算分析(capital budgeting analysis)。而資本預算評估的方法，常用有：回收期間法、會計報酬法、淨現值法及內部報酬法等 4 種。其中，淨現值法(NPV) 被視為最理想的評估方法14： n. NPV =. CF t. å (1 + k t =1. )t. - CF 0. (21 式). 在上式中 CFt 代表投資專案在第 t 期時所產生的凈現金流量，k 是適用該專. 政治大. 案的折現率或資金成本，n 則為該專案的預期壽命；21 式屬於一般化的通. 立. 式，式中 CFt 的下標 t 可代表每月、每季或每年； CF0 代表投資專案資金。. ‧ 國. 學. 以淨現值法 NPV>0，作為是否進行賭場投資計劃之參考。當 NPV>0. ‧. 時，此專案值得投資；當 NPV £ 0 時，此案不值得投資。而每期淨現金流量. y. Nat. CFt ，則與預估賭客人數、政府課徵賭場稅率有關：當預估賭客人數愈多，. io. sit. 每期淨現金流量愈大；其他條件不變下，當賭場稅率愈高時，業者預期獲. n. al. er. 得每期淨現金流量愈少。至於資金成本 k 則與業者自有資金及取得融資成本有關。. Ch. engchi. i n U. v. 當賭場投資者可自行評估其資金成本(k)，而賭場管理法或投資契約中明定賭場稅(費)率、特許期間，以 NPV>0 作為是否投資賭場計畫決策依據時，賭場投資者透過每期預期淨現金流量的估算，即可決定投資賭場規模資金 CF0 大小。因此，對於吸引興建投資賭場而言，政府對於特許賭場執照張數、賭場稅(費)率及特許經營期間等條件應予明確，並盡可能於法律或投資契約中中明定之。惟基於租稅法定主義及法律保留原則適用，本研究建議我國立法例應將上揭招商條件明列於賭場管理法中。. 14. 參閱陳隆麒，當代財務管理，華泰出版社，2004 年 3 月二版，頁 184199。 17.

(30) 制定賭場管理法的另一層意義，即是向投資者宣告保證該國賭場經營的合法化，於該法規範條件及權利保護下，得合法經營賭場。因此，對投資者而言，賭場管理法亦代表政府對投資者的承諾與保證；其中最重要者，包括於賭場管理法中明定賭場特許執照之張數、賭博收入稅率及特許期間，這些條件將做為投資者評估投資賭場及相關設施建設的資金規模。因此，以法律明定於一定期間不更動賭場稅率、給予核發賭場特許執照張數及特許期間，於某種程度上除給予投資者承諾保證外，亦有拘束未來立法者對此條件修正之意涵。. 第二項特許經營賭場之法律. 政治大人民是否有開設賭場的營業自由？是否屬於人民基本權限制的範疇？立. ‧ 國. 學. 大法官解釋釋字第 514 號解釋理由書：「人民營業之自由為憲法第十五條工作權及財產權應予保障之一項內涵。基於憲法上工作權之保障，人民得自. ‧. 由選擇從事一定之營業為其職業，而有開業、停業與否及從事營業之時間、. y. Nat. 地點、對象及方式之自由；基於憲法上財產權之保障，人民並有營業活動. io. sit. 之自由，例如對其商品之生產、交易或處分均得自由為之。許可營業之條. n. al. er. 件、營業須遵守之義務及違反義務應受之制裁，均涉及人民工作權及財產. v. 權之限制，依憲法第二十三條規定，必須以法律定之，且其內容更須符合 ni C. hengchi U. 該條規定之要件。若營業自由之限制在性質上，得由法律授權以命令補充規定者，授權之目的、內容及範圍，應具體明確，始得據以發布命令，迭經本院解釋在案（本院釋字第三一三號、第三九○號、第三九四號、第四四三號、第五一○號解釋參照)。」15 大法官認為基於憲法上工作權及財產權之保障，人民有開業、停業與否及從事營業之時間、地點、對象及方式，及對其商品之生產、交易或處分之自由；但亦非不許制定法律以限制許可營業之條件、營業須遵守之義 15. 參閱司法院大法官解釋釋字 514 號解釋理由書。網址：. http://www.judicial.gov.tw/constitutionalcourt/p03_01.asp?expno=514. 18.

(31) 務及違反義務應受之制裁。而《刑法》第二十一章(第 266 條至第 270 條規定)為賭博罪章，明定於公共場所賭博財物，或意圖營利供給賭博場所或聚眾賭博者，犯賭博罪。故就我國賭場合法化，其「許可營業之條件、營業須遵守之義務及違反義務應受之制裁」應另以法律定之。因此，除法律有特別規定外，依現行規定經營賭場於我國係屬犯罪之行為。據此，於我國人民並無開設賭場之營業自由，禁止人民從事賭場營利活動亦屬合憲，與《憲法》第 23 條規定並無牴觸。誰擁有賭場經營權？從外國立法例為例，賭場經營權屬於政府或人. 政治大. 民，甚至於美國某些開放賭場合法化的程序，是要求應經過公民投票程序. 立. 通過，始得為之。澳門《娛樂場幸運博彩經營法律制度》第 7 條第 1 款規. ‧ 國. 學. 定：「澳門特別行政區保有幸運博彩之經營權，僅可由在特區成立並獲得批. ‧. 給之股份有限公司從事，而有關批給係按照本法律規定以行政合同為之。」同法第 48 條第 1 款規定：「不論承批公司有否不履行其受約束之任何義務，. y. Nat. sit. 政府得基於公共利益隨時單方解除娛樂場幸運博彩經營之批給。」即明白. er. io. 揭示澳門合法賭場經營權屬於澳門特別行政區；且基於公共利益之理由，. n. al 得隨時解除澳門政府所批給的經營權。新加坡《賭場管理法》雖未如澳門 iv. n U i e 法律明文稱「新加坡政府保有賭場經營權」 n g c h，但新加坡《賭場管理法》第 4. Ch. 條第 1 款亦規定，部長得基於公共利益考慮之必要，撤回指定賭場場址的命令或撤銷賭場特許執照。基本上，開放賭場合法化經營，於不同國家皆具高度公共利益之爭議性。於澳門或新加坡賭場管理法中，皆有「得以公共利益之理由」撤銷或廢止賭場經營者所取得經營賭場的權利。於賭場經營者嚴重違反法律、行政命令或行政契約時，國家或政府自得基於公共利益之理由，撤銷、中止或終止對賭場經營者之特許。因此，賭場經營者對於賭場的經營與管理，受國家或政府監控的密度極高，較缺乏企業自理的彈性。甚至企業自理範. 19.

(32) 疇或股東會決議事項，如停止賭場繼續經營須經政府事前許可，年度財務報告亦須經政府的承認等。. 第三項具嚴格治理強度的法律合法賭場治理強度如何？是否高於管制性金融業？於許多國家或政府的對合法賭場管理成功的經驗，皆是採高度監控的規範。有效的賭場治理因素，包括對賭場不同營運項目的控制、對申請參與賭場產業的公司及從業人員執照之核發。而執照核發之目的，係為確保這些取得執照的公司及自然人，是符合主管機關所設定的標準，排除犯罪組織或具有犯罪前科之. 政治大業。另外從賭場營運的觀點，賭場治理更重要之目的，係在於確保賭場所立人，進入賭場產業經營或參與賭場營運，以確保合法賭場是屬於“乾淨”的產. ‧ 國. 學. 有的金錢進出是可被政府充分掌控、賭場不被使用作為洗錢的管道及賭博遊戲是在公平方式進行。16. ‧. 對於合法賭場之治理，可依人、事(物)、時及地等 4 個面向來探討：. y. Nat. sit. 首先，就人方面之監控，包括與賭場營運有關之董事、經理人、擔任. er. io. 要職及從業人員、與賭場有業務往來之人及持有賭場一定比例表決權股份. n. al 之股東，皆屬於監控的主體範圍。澳門《娛樂場幸運博彩經營法律制度》 iv. n U i e 第 14 條規定，參與經營娛樂場幸運博彩批給之競投公司、與競投公司有密 ngch. Ch. 切關聯之實體、參與競投公司之控權股東、擁有競投公司 5%或 5%以上公司資本之股東、競投公司之董事及在娛樂場擔任要職之主要職員(第 3 款、第 4 款及第 6 款)，未來具有管理承批公司權力之管理公司、擁有該管理公司 5%或 5%以上公司資本之股東、該管理公司董事及主要僱員(第 7 款)。第 23 條規定博彩中介人，要求從事博彩中介人之活動須領取准照且須受政府之監察(第 1 款)；博彩中介人及擁有有關公司 5%或 5%以上公司資本之持有人、以及其行政管理機關成員及主要僱員，均應具備獲承認之適當資格(第. 16. Gushin , supra note 10, at 94 . 20.

(33) 4 款)；博彩中介人應透過承批公司將下一年度與其合作之人之附有身份資料之名單送交博彩監察暨協調局(第 7 款)。新加坡《賭場管理法》對於人的監控，於申請賭場特許執照時，即要求申請人及其關係人(未來經營賭場之董事、合夥人、經理人及主要僱員等)、與申請人往來之營利組織或協會團體，應符合適格性的要求(第 45 條)。當賭場開始營運後，對於賭場經營者及其關係人，賭場管理局應定期或隨時調查其是否持續保持適格性之要求(第 58 條、第 59 條)。對於賭場相關從業人員，要求應取得賭場管理局(CRA)所核發之賭場從業人員執照(special employee license )(第 80 條、第 81 條)。對於從事賭博旅遊仲介之人，應取. 政治大. 得賭場管理局核發之執照，始得從事賭博旅遊仲介；並得制定相關管理規. 立. 範(第 110 條)。. ‧ 國. 學. 其次，就事方面之監控，包括於賭場內所從事賭博遊戲的方法及賭場. ‧. 會計程序、行政組織、內部查核程序等內部控制制度，應取得事前批准或遵從政府任何指示。澳門《娛樂場幸運博彩經營法律制度》第 3 條規定，. y. Nat. sit. 於澳門經營幸運博彩及電動或機動博彩機之博彩，必須經事先批准(第 1. er. io. 款)；於獲准在娛樂場內經營之幸運博彩方式有 24 種(第 3 款)。第 30 條規. n. al 定，承批公司及管理公司均應設置本身之會計系統、健全之行政組織、適 iv n U i e 當之內部查核程序並須遵從政府指示。 ngch. Ch. 新加坡《賭場管理法》對事的監控，要求賭場陳設應符合賭場管理局之規定(第 99 條)；賭博遊戲及規則應經賭場管理局之公告批准，修正賭博遊戲規則亦同(第 100 條)；與賭場營運有關貨物或勞務的供給契約(受監控契約)，應以書面通知賭場管理局，賭場管理局有最終決定是否終止之權力 (第 72 條、第 73 條、第 76 條)；賭場管理局於未以書面批准內部控制、行政管理及會計程序等內部控制制度前，賭場經營者不得進行營運(第 138 條)；賭場經營者之銀行帳戶與賭場金融交易帳戶，應於授權銀行分離設立，賭場管理局並得隨時調查其帳戶(第 140 條)。. 21.

(34) 再次，就時的監控，包括賭場平常營運時間及中止賭場營運之自由。澳門《娛樂場幸運博彩經營法律制度》第 6 條規定，澳門特別行政區視為持續性博彩區域，各娛樂場應全年運作(第 1 款)；僅在政府許可例外情形下，承批公司方可中止某一間娛樂場之運作一日或一日以上(第 2 款)；在緊急情況下，尤其是在發生嚴重事故、災禍或自然災難等嚴重威脅個人生命安全之情況，可免除上款所指示之許可，而有關承批公司應盡快將娛樂場暫停運作一事通知政府(第 3 款)。第 44 條第 1 款第 1 項規定，發生或即將出現無合理理由中斷經營之情況，澳門政府可暫時介入娛樂場幸運博彩之批給經營。第 48 條第 1 款規定，不論承批公司有否不履行其受約束之任何. 政治大. 義務，政府得基於公共利益隨時單方面解除娛樂場幸運博彩經營之批給。. 立. 新加坡《賭場管理法》就時的監控，賭場經營者放棄賭場特許執照時，. ‧ 國. 學. 應經賭場管理局管理局之同意，始生放棄之效力(第 55 條)。一般公司如欲結束營業解散，只要經股東會特別決議同意即得行之。17特許行業如銀行，. ‧. 應經目的事業主管機關之核准，始得進行清算程序。18第 56 條第 1 款規定，. sit. y. Nat. 賭場特許執照如經撤銷、放棄或中止時，賭場管理局經由部長批准後，得. io. 第 44 條所規定之暫時行政介入，極為類似。 a. er. 指定他人繼續經營賭場。此制度與澳門《娛樂場幸運博彩經營法律制度》. n. iv l C n hengchi U 為何對於賭場營業時間，要以法律規定其無任意停止營業的權利？形. 17. 參照我國《公司法》第 316 條：「股東會對於公司解散、合併或分割之決議，應有. 代表已發行股份總數三分之二以上股東之出席，以出席股東表決權過半數之同意行之 (第 1 項)。公開發行股票之公司，出席股東之股份總數不足前項定額者，得以有代表已發行股份總數過半數股東之出席，出席股東表決權三分之二以上之同意行之(第 2 項)。前二項出席股東股份總數及表決權數，章程有較高之規定者，從其規定(第 3 項)。公司解散時，除破產外，董事會應即將解散之要旨，通知各股東，其有發行無記名股票者，並應公告之(第 4 項)。」 18. 參照我國《銀行法》第 61 條：「銀行經股東會決議解散者，應申敘理由，附具股東. 會紀錄及清償債務計畫，申請中央主管機關核准後進行清算。主管機關依前項規定核准解散時，應即撤銷其許可。」 22.

(35) 同限制其得否停止營業的自由。本研究以為，應從該國開放賭場設立的目的以觀。新加坡將賭場合法化的主要目的之一，在於活化新加坡觀光產業及吸引外國觀光客至新加坡度假、商展及旅遊；澳門發展博彩產業目的最重要目的，亦在於促進旅遊、經濟發展及增加澳門稅收保障。因此，就活化觀光及增加稅收的角度來看，以法律限制賭場經營者(承批公司)得自行決定停止營業自由，並規定其應全年無休 24 小時營業，似有其規範之合理性。最後，就地之監控，包括賭場場址之範圍及賭場場址內部之監控。澳門《娛樂場幸運博彩經營法律制度》第 5 條規定，娛樂場幸運博彩之經營限於在政府批准之地方及場所範圍內進行(第 1 款)。上款所指之場所之特. 政治大. 徵、所在地點及運作規則，由行政法規或在批給合同內訂定(第 2 款)。第. 立. 22 條規定，除本法律、其他適用法例以及在批給合同內所規定之義務外，. ‧ 國. 學. 承批公司尚須在博彩廳及區域裝設電子監控設備，以保障人身和財產安全 (第 6 款)。新加坡《賭場管理法》就地之監控，賭場場址的範圍，於賭場特. ‧. 許執照核發時，界定其指定之地點(第 51 條)。賭場內部陳設應符合賭場管. sit. y. Nat. 理局所規定之要求；於賭場陳設變更前，應先通知賭場管理局(第 99 條)。. er. al. n. 條)。. io. 檢查員得隨時進入及滯留於賭場場址內，執行監視任何賭場之營運(第 118. i n U. C. v. hengchi 依我國法律對企業組織管制的類型，本研究文認為約可分成：獨資合夥事業、一般公司組織、公開發行公司及金融業等四類。於我國對於獨資合夥的管理，適用《商業登記法》；一般公司組織，則為《公司法》。對於公開發行公司，則有《公司法》、《證券交易法》及上市、上櫃相關規章，如《公開收購公開發行公司有價證券管理辦法》、《公開發行公司取得或處分資產處理準則》、《公開發行公司建立內部控制制度處理準則》、《公開發行公司董事會議事辦法》等等規範。金融業雖亦屬於公開發行公司，然因其資金規模龐大，如銀行之絕大部分資金來源係來自一般存款戶，其放款業務行為亦影響產業發展，健全金融業務經營為成為金融監理的首要任務，故其相關法規如《銀行法》、《金融控股公司法》等，治理強度又較公 23.

(36) 開發行公司規範為高。綜此，對照新加坡及澳門對賭場治理比較，可知管制強度，以賭場最為嚴格，金融業其次，再次為公開發行公司及一般公司組織，而最弱者為獨資合夥事業。相反地，對於賦予企業自治的強度，則以獨資合夥最多，其次為一般公司組織及公開發行公司，再次為金融業，賭場則為最弱。圖 21：國家監控對各行業之管制強度強. 弱. 合法賭場金融業. ‧ 國. 強. er. io. sit. y. 獨資及合夥. v. 圖：本研究繪製. n. al. 企業自治. ‧. 一般公司. Nat. 弱. 公開發行公司. 學. 國家監控. 立. 政治大. Ch. engchi. i n U. 第四項慎選國家代理人的法律對於公司經營者(經理人)，係由股東或董事會所選任。當股東或董事會希望追求公司最大利潤，而公司經營者(經理人)卻希望市場率提高；當股東或董事會希望公司朝向成本最小化目標，公司經營者(經理人)卻想盡辦法擴大自己花費支出，如購置豪華渡假遊艇或裝潢氣派辦公室等。在當事人(股東或董事會)無法有效監督(總經理)的情形下，代理人(經理人)可能犧牲當事人的部分目標，而努力追求自己的目標，此即經濟學或公司法理論所探討. 24.

(37) 的「代理理論」或「代理成本」19。基本上，會有此問題是出於當事人與代理人資訊的不對稱(asymmetric information)。當經營權與所有權合一的型態(如獨資)，即經理人就是老闆時，經理人所欲追求的目標就是股東(老闆)之目標。而隨著股權愈分散時，公司經營的資訊掌控於經營者前題下，股東與經營者資訊愈不對稱，代理問題則顯得更重要，尤其是股權分散的上市(櫃)公司。而「公司治理」發展的概念，即是欲平衡股東資訊不對稱之情形，以保護股東之權益，使經營者能符合股東之最大利益目標而努力。有關澳門經營娛樂場幸運博彩批給之適當資格，澳門《娛樂場幸運博. 政治大. 彩經營法律制度》第 14 條第 4 款規定，在審查是否具備適當資格時，政府. 立. 尤應考慮以下標準：1.參與競投公司之經驗；2.參與競投公司之商譽；3.屬. ‧ 國. 學. 同一參與競投公司集團之其他公司之性質和商譽，尤其是有關參與競投公. ‧. 司之控權股東之性質和商譽；4.與參與競投公司有密切聯繫之實體之性質和商譽，尤其是有關參與競投公司之控權股東之性質和商譽。. y. Nat. io. sit. 有關澳門經營娛樂場幸運博彩批給之財力考慮，澳門《娛樂場幸運博. n. al. er. 彩經營法律制度》第 15 條第 4 款規定，在審查財力時，政府尤應考慮以下. iv. 標準：1.參與競投公司之經濟與財務狀況；2.參與競投公司之控權股東公司 n C. hengchi U. 之經濟與財務狀況；3.與參與競投公司有緊密聯繫之實體之經濟與財務狀況，尤其是承諾確保對參與競投公司擬開展之投資及承擔之義務提供融資之實體之經濟與財務狀況；4.擁有參與競投公司 5%或 5%以上公司資本之持有人之經濟與財務狀況；5.參與競投公司擬經營之一間或一間以上娛樂場之性質及類型，以及其有否準備在該等娛樂場興建附加基礎設施。新加坡對於申請賭場特許執照申請審核內容，新加坡《賭場管理法》第 45 條規定： 19. 有關「代理問題」與「代理成本」概念介紹，參閱劉連煜，超越企業所有與企業經營分離原則，公司法理論與判決研究(一)，2000 年 9 月二版，頁 310。 25.

(38) 一、賭場管理局不得准許賭場特許執照之申請，除非賭場管理局認為申請人及每一個申請人之關係人，是具有賭場營運與管理經驗之人。二、特別是，賭場管理局應考慮是否： (a)每一個人具有好的聲譽，考慮名聲、誠實及廉潔； (b)這些人具有健全及穩定的財務背景。 (c)在申請人非自然人情形下，申請人具有計畫，良好的所有權、信用或公司結構。 (d)申請人能夠獲得資金來源，以確保有足夠資金完成賭場計畫，及能提出具有足夠管理及賭場營運經驗的從業人員。. 政治大 (f)任何這些人與往來之人、團體或社團，依賭場管理局之觀點，有不好聲立 (e)申請人有足夠商業能力以創立及維持一個成功賭場的運作。. ‧ 國. 學. 譽、名聲、誠實及廉潔，或有不良好或無法讓人滿意的資金來源。. (g)每一位董事、合夥人、受託人、經理人員、秘書、任何其他職員或賭. y. Nat. 營運能力。. ‧. 場管理局所認定之人的結合申請人以具所有權，及適合行政及管理的. io. sit. (h)任何被提出適合從事或指定管理或營運賭場，而具有執行能力之人。. er. (i)其他依規定指定事項。. al. n. v i n Ch 在澳門及新加坡賭場管理法皆有明定應審查申請人的條件，包括投資 engchi U. 計畫、商譽、財務穩健、賭場營運經驗、幕後資金來源、未來營運團隊能力及廉潔。因此，依法律規定如欲參與賭場特許執照(或批給)申請，並應提出符合法律所明定之證明資料。基本上，就“賭場營運經驗”條件而言，即排除無賭場營運經驗者參與競投或申請；而“商譽”及“幕後資金來源”條件，排除具黑道背景者參與及不法資金來源。為落實參與競投或申請文件的正確性，澳門第 26/2001 號行政法規《規. 範娛樂場幸運博彩經營批給的公開競投、批給合同，以及參與競投公司和承批公司的是當資格及財力要件》會有要求所提文書需經公證(第 21 條)；新加坡《賭場管理法》賭場管理局得進一步要求申請人及其關係人提出願 26.