第三章 智慧運輸於既有法制層面之探討
第四節 創新採購法制
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第四節 創新採購法制
我國「政府採購法」參酌世界貿易組織1994 年政府採購協定（Agreement on Government Procurement, AGP）及其他國家做法，於 1998 年 5 月 1 日制定並經 總統在1998 年 5 月 27 日公布，施行細則亦於 1999 年 5 月 21 日公布，其條文除 作為政府機關辦理採購之法源依據外，亦建立公平與公開的採購程序，藉此提升 政府機關在辦理採購之效率及品質。
該法歷經2001 年 1 月 10 日、2002 年 2 月 6 日、2007 年 7 月 4 日、2011 年 1 月 26 日、2016 年 1 月 6 日、2019 年 5 月 22 日等多次修正，嚴格規制政府機 關在工程定作、財物買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等採購行為之規範243， 且依據行政院公共工程委員會就全國各機關辦理10 萬元之採購案件及採購金額 於2019 年決標案件已至 19 萬 6,218 件，決標金額更高達 1 兆 8,716 億餘元244， 如將公部門之採購行為視為國內最大的消費者，則可為國內新創產業帶來龐大的 商機之外，亦可帶動相關產業之研發動力與永續發展。然而面對資通訊技術不斷 產出相關之創新與應用下，以現行政府僵固的採購制度，似欠缺因應尚在商品化 前的技術研發或是剛問世之創新產品及服務而能積極納入公共建設或服務之採 購，進而提升民眾生活品質之彈性機制。
歐盟於2008 年金融危機重創歐洲經濟以後，即思索如何確保歐洲的全球競 爭力，爰於2010 年提出「歐洲 2020 策略」(European 2020 Strategy)，以研究與 創新(Research and Innovation)作為歐盟各國的發展方針，並於 2014 年至 2020 年啟動「展望2020」(Horizon 2020, FP8)計畫，其目的係將歐盟建構成為一具備 智慧性、永續性與包容性之經濟體，創造高就業機會，並提升生產力與社會凝聚
243 參見「政府採購法」第 1 條立法理由說明一。
244 行政院公共工程委員會，108 年政府採購執行情形(2019)，頁 1，109 年 3 月。
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力之歐洲社會245。而在政府採購方面，積極推動政府採購等議題之改革，並於「展 望 2020」(Horizon 2020)明確將創新採購列為能夠解決研究與創新挑戰的重要途 徑246，從需求方面推動創新，以加快公共服務的現代化，並提出2 種互補的創新 採購類型，包含政府採購創新解決方案（Public Procurement of Innovative solutions , PPI）以及商品化前採購(Pre-Commercial Procurement, PCP)247外，亦於2014 年 2 月通過3 項新的政府採購指令，包含特許契約指令(Concession Contracts, Directive 2014/23/EU)、政府採購指令(Public Procurement, Directive 2014/24/EU)，以及公用 事業採購指令(Procurement by Entities Operating in the Water, Energy, Transport and Postal Services Sectors, Directive 2014/25/EU)，將政府採購創新解決方案（PPI）
納入政府採購指令，並要求會員國須於2016 年 4 月 18 日前完成內國法化之法制 作業，其宗旨主要係透過幾項改革方向以改善傳統之採購招標程序：
(一)簡化政府採購程序248；
(二)擴大電子標案之適用249；
(三)鼓勵中小企業（SME）參與投標及改善招標程序250；
(四)將策略性目的納入採購程序，藉此實現「歐洲 2020 策略（European 2020 Strategy）」之創新目標251。
245 參見劉彥蘭，綜覽歐盟科研架構-Horizon 2020,
http://scitechreports.blogspot.com/2015/11/horizon-2020.html, Last visited: Aug. 3 2020.
246 許芳瑜，歐盟創新採購機制觀測，科技法律透析第 29 卷第 7 期，頁 54，106 年 7 月。
247 參見歐盟網頁，https://ec.europa.eu/research/participants/docs/h2020-funding-guide/cross-cutting-issues/innovation-procurement_en.htm, Last visited: Aug. 3 2020.
248 Directive 2014/24/EU Recital 80.
249 Directive 2014/24/EU Recital 49.
250 Directive 2014/24/EU Recital 2.
251 Directive 2014/24/EU Recital 95.
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第一項 歐盟創新採購機制
歐盟創新採購機制，主要包含「政府採購創新解決方案」(PPI)以及「商品化 前採購」(PCP)。前者已納入歐盟採購指令新制，供歐盟各國辦理政府採購程序 之參據，而後者雖非屬歐盟政府採購指令之規範，惟仍可與「政府採購創新解決 方案」互補，作為公務機關在採購尚不具商品化雛型之研發採購途徑參考252：
(一)商品化前採購：倘市場無滿足採購者之解決方案，且該解決方案需藉由 研發、測試等過程方可解決採購需求者，採購者得以「商品化前採購」
方式辦理採購。採購者於採購期間得以比較投標者間所提之替代解決方 案的優劣，並透過解決方案的設計、研發與產品測試等歷程，逐步降低 採購者在採購時所產生的風險。
(二)政府採購創新解決方案：當市場上僅有少量或已接近市場化之創新產品 或服務能解決公共利益之課題時，在無須藉由新的研究發展(R&D)之情 況下，仍需大量採購以及後續建置時，採購者得以使用政府採購創新解 決方案。
「商品化前採購」主要係採購者能參與早期的研發階段，在實際可操作的環 境中，評估原型與測試產品的性能，讓採購者得以依據其優先事項調整產品開發，
從而預期與掌握新解決方案與服務的需求，縮短創新產品或服務的上市時間。此 外，透過及早參與創新過程，公部門得在早期階段發現需要解決在政策與法規所 存在的問題，以確保新解決方案能及時導入公共服務。而藉由具體的政府採購需 求，亦可提供產業以最大程度提高研發過程的效率，並優化研發成本253。
252 See Eurpoean Commission, https://ec.europa.eu/research/participants/docs/h2020-funding-guide/cross-cutting-issues/innovation-procurement_en.htm, Last visited: Jul. 31 2020.
253 Pre-commerical Procurement: Driving innovation to ensure sustainable high quality public services in Eruope, at 8, COM(2007) 799 final (Dec.14 2007)
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「政府採購創新解決方案」提供足夠大量的採購需求來刺激產業得以廣泛的 商業化投資，在公部門方面除可取得較佳的品質與價格改善公共服務現代化外，
亦可為產業提供增長的機會。因此在「政府採購創新解決方案」推動步驟方面，
首要在需求端形成一定數量且可刺激產業擴大生產規模的購買力；其次為採購者 須及早宣布創新採購包含所需功能、性能與可能價格之需求，並表達有意採購一 定數量的意願，前提是業者須在特定日期前完成測試與建置；最後則是完成競爭 協商程序、競爭對話之政府採購程序254。
「政府採購創新解決方案」與「商品化前採購」在創新採購的過程中係呈現 互補關係，因為在採用「政府採購創新解決方案」進行大規模採購與建置前，可 透過「商品化前採購」進行解決方案的研發。而「政府採購創新解決方案」亦可 單獨存在，透過採購流程將無須研發過程之解決方案推向市場。而「政府採購創 新解決方案」與「商品化前採購」之互補程序共計4 個階段，階段 0 係屬採購者 瞭解產品概念與採購文件準備階段，階段1 至階段 3 則屬「商品化前採購」，階 段4 則歸類為「政府採購創新解決方案」。各階段之工作與目標簡述如下255：
(一)階段 0「好奇驅動導向研究(Curiosity Driven Research)」：該階段主要工作 係提出產品服務之概念，並由採購者就後續之採購程序完成必要之文件 準備。
(二)階段 1「解決方案設計(Solution Design)」：投標廠商依據採購者之採購需 求設計解決方案並參與投標。
254 See Eurpoean Commission, https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/public-procurement-innovative-solutions, Last visited: Aug. 4 2020.
255 See Eurpoean Commission, https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/innovation-procurement, Last visited: Aug. 3 2020.
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(三)階段 2「原型開發(Prototype Development)」：採購者依據投標廠商所提方 案進行評估，汰除部分廠商，留下之廠商則依據前階段所提解決方案進 行原型開發。
(四)階段 3「原型開發產品/服務之特定規模測試 (Original development and testing of limited volume of 1st test products/services)」：淘汰部分廠商，並 就尚未被淘汰投標廠商之原型開發成果進行首次產品/服務測試，並取得 最適解決方案。
(五) 階段 4「產品/服務商業化(Commercialisation of products/services)」：由公 部門啟動「政府採購創新解決方案」之採購程序，就未參與「商品化前 採購」之廠商，得依據解決方案之產品/服務進行商品化之建置佈署與商 業化發展。
第二項 政府採購指令
歐 盟 執 委 會 於 2014 年 2 月 26 日 公 布 新 的 政 府 採 購 指 令 (Directive 2014/24/EU)，同時廢除原「政府採購指令」(Directive 2004/18/EU)。新政府採購 指令計94 條條文，除維持公開程序及限制性程序外，亦將「政府採購創新解決 方案」(Public Procurement of Innovation Solutions, PPI)之「競爭協商」(Competitive procedure with negotitation)與「競爭對話」(Competitive dialogue)、創新夥伴關係 (Innovation Partnership)等納入條文內，相關內容簡述如下：
(一)採購原則：採購機關應平等對待廠商不受歧視，並應以透明及適當方式 辦理採購256。
256 Article 18(1), Directive 2014/24/EU:1. Contracting authorities shall treat economic operators equally and without discrimination and shall act in a transparent and proportionate manner.
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257 Article 26(4), Directive 2014/24/EU:4.(a)(i) the needs of the contracting authority cannot be met without adaptation of readily available solutions;(ii) they include design or innovative solutions;(iii) the contract cannot be awarded without prior negotiations because of specific circumstances related to the nature, the complexity or the legal and financial make-up or because of the risks attaching to them;(iv) the technical specifications cannot be established with sufficient precision by the contracting authority with reference to a standard, European Technical Assessment, common technical specification or technical reference within the meaning of points 2 to 5 of Annex VII.
258 Article 27(1), Directive 2014/24/EU:1. In open procedures, any interested economic operator may submit a tender in response to a call for competition.
259 Article 28(1), Directive 2014/24/EU:1. In restricted procedures, any economic operator may submit a request to participate in response to a call for competition containing the information set out in Annex V parts B or C as the case may be by providing the information for qualitative selection that is requested by the contracting authority.
260 許芳瑜，同前註 254，頁 65。
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所提供之資訊，應讓廠商足夠識別採購性質、採購範圍及決定是否參與投標261。 其程序可區分為3 個階段：
1.徵選階段：採購機關須於採購文件中敘明決標條件及投標期限，並進一 步敘明標案之需求特性與最低要求條件，惟並未規範必須以「最有利標」
作為決標條件之基礎262。採購機關依廠商所提資格、規格篩選符合條件 者，邀請進入協商階段。
2.協商階段：採購機關得以連續且多次階段與廠商進行協商，並以公平及 保密原則逐步評比與篩選適合廠商。於協商程序期間，無採購機關得給 予參加廠商獎勵或支付對價之規範，採購機關亦保留不進行協商而逕以 廠商最初投標內容為基礎進行決標之權利。當採購機關終止協商時，需 通知尚未被汰除之廠商，並提供合理期間以利廠商提出最終成果263。
3.決標階段：採購機關需確認進入決標階段之廠商皆符合所定之最低要求，
惟該程序並無仍可與候選廠商就財務、其他契約條件為協商之設計264。 (六)競爭對話
競爭對話程序通常適用於大型或複雜而無法事先開立明確技術規格、難以定 義需求性之採購案件265。採購機關辦理招標期間，任何廠商均可透過採購機關所 訂之招標公告參與投標，採購機關應載明招標之需求與要求，也應載明與定義決 標條件與時間範圍，依據廠商所提供之資訊進行評估，並邀請符合需求之投標廠 商參與對話266。簡言之，競爭對話程序可區分為三個階段：
261 Article 29(1), Directive 2014/24/EU: 1. The information provided shall be sufficiently precise to
261 Article 29(1), Directive 2014/24/EU: 1. The information provided shall be sufficiently precise to