創新政策

壹、創新政策的基本理論

根據美國、日本、德國、法國等先進國家採行之產業政策及經驗，政府對產業活動採行 的政策取向，從自由放任主義到積極干預主義之間，其中有三種基本理念對政策目標及 策略的抉擇影響最大：「塑造有利環境論」(favorite environment promotionist)、「創 新導向論」(innovation pushers)、「結構調整論」(structure adjusters)。

一、塑造有利環境論：主張政府機構的功能應侷限於塑造促進產業發展的有利環 境，故採行之產業政策應著重於促成穩定的經濟環境、增進市場有效競爭，甚至包括刻 意低估本國匯率。

二、創新導向論：主張政府的干預措施必須激發創新，也就是說，政府有能力選 取並有效培育明星工業，使其成為經濟成長的動力。此種理論的基礎在於，肯定政府機 構能力，以選定及培育具有發展潛力的產業，並促進國家經濟的成長。

三、結構調整論：認為政府干預應著重於產業結構的調整。其主要理念是基於市場機能 須依市場狀況而加以調整，才可確保經濟活力與衝勁。當需求面發生重大改變之際，政 府必須針對供給面進行有效的結構轉變。基本上，此種基本理念所制定的產業政策，應 可以協助及引導市場機能的轉變。許多自由經濟理論的學者認為，政府的干預愈少愈好，

但基於下列理由，一般認為政府應介入並形成相關政策：

1. 基礎性科技技術具有外部性經濟，加上研發所需資訊的公共財 特性，以及研發活 動的不確定性與不可分割性（經濟規模），導致企業投資的資源低於最適水準，有 必要由政府支持該活動。

2. 依據動態比較利益理論，在其他國家已投入新興產業科技研發，本國若未採產業政 策誘導企業從事研發而改變企業在學習曲線的位置，則將居於競爭劣勢。

3. 依據產業組織理論，凡具備相當程度規模的企業組織若從事研究發展應可以有成果 出現。但對多數規模小且資金不足的企業而言，面對技術快速變動及高風險，並無 能力進行，而須由政府政策介入。

4. 此外，保護主義、幼稚工業理論和不平衡成長理論者，則主張政府應介入經濟活動，

引導相關產業發展方向。

換言之，基於外部效果、經濟規模、動態競爭和幼稚工業保護等理由，政府對新興 產業制訂產業政策有其合理化基礎。

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貳、產業政策工具

從產業的觀點，政策是政府介入科技發展系統具體實現的手段。科技發展投入到產 出，是從起始階段資源的投入，經創新過程，將技術落實於生產與行銷市場的過程都涵 蓋於科技政策內。Rothwell 及 Zegveld 在研究政府之創新政策中指出，創新政策應包括 科技政策及產業政策，而以政策對科技活動之作用層面，將政策分為分為下列三類以及 12 項政策工具(表 2-4)：

(1) 供給面(Supply)政策：政府直接投入技術供給的三個影響因素，即財務、人力、技 術支援、公共服務等。

(2) 需求面(Demand)政策：以市場為著眼點，政府提供對技術的需求，進而影響科技發 展之政策；如中央或地方政府對科技產品的採購，以及合約研究等。

(3) 環境面(Environmental)政策：指間接影響科技發展之環境，即專利、租稅及各項 規則經濟體之法令之制定。

Rothwell 及 Zegveld(1981)在另一方面研究指出，政策的形成主要在於政策工具的 組合，而政策工具依其功能屬性，分財務支援、人力支援與技術支援，其作用在科技創 新過程與生產過程扮演創新資源供給的角色。其次，政府對技術合約研究、公共採購等 分別作用於創新與行銷過程上，為創造市場需求的政策工具。此外，建立科技發展的基 礎結構及各種激勵與規制的法令措施，以鼓勵學術界、企業界對研究發展、技術引進與 擴散的與努力，則為提供創新環境的政策工具。

表 2-4 政府政策工具的分類

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分類 政策工具 定 義 範例 10.公共服務 有關解決社會問題之各項服務

性措施。

健康服務、公共建築物、建設、

運輸、電信

11.貿易管制 指政府各項進出口管制措施。 貿易協定、關稅、貨幣調節 12.海外機構 指政府直接設立或間接協助企

業海外設立各種分支機構之作 為。

海外貿易組織

資料來源：Rothwell R. and Zegveld W.(1981) .

經濟學家所指出，成功的創新有賴於技術「供給」和市場「需求」因素間良好組合。

在科技研究上和發展上，就供給面而言，新產品開發和其製程端視下列三種投入要素之 適當程度而定：(a)科學與技術之知識及人力資源(b)有關創新的市場資訊及確保成功研 究發展、生產和銷售所需的管理技術(c)財力資源。

從圖 2-10 中可清楚的看出，政府企圖以供給面的政策影響創新過程，政府本身可 以透過直接參與科學與技術過程，或透過改善上述三要素，亦或是間接地調整經濟、政 治與法規環境，以符合新產品創新需求。另一方面，政府亦可經由需求面的政策改善創 新過程，政府可以在國內市場不論間接或直接，亦或選擇改變國際貿易大環境方式，來 改善需求面條件―如可藉由關稅或貿易協定或建立國家商品海外銷售機構為之。

資料來源：Rothwell R. and Zegveld W.Industrial Innovation and Public Policy , preparing for the 1980s and the 1990s, Frances Pinter.

Rothwell 及 Zegveld 認為針對不同的目標，政策在施行有不同的方式與途徑。如 以財務政策工具而言，以總體環境為對象的金融政策與以企業為主的融資政策在做法與 範圍就不相同。因此在施行政策時就必須依產業不同的發展目標與需求選擇適當的政策 工具與施行方式。而以 Rothwell 及 Zegveld 的理論整理歸納政府輔導產業的方式主要 包括，培育小型企業、發展大型企業、發展特定技術、專注於特定的產業領域、提昇產

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