屏 東教育大 學、廣州 大學
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兩 岸
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走過臺灣公立大學治理之路
劉慶中教授、羅麗春博士生、莊雯瑾博士生、陳敏博士生、張雯玲博士生
/屏東教育大學
走過臺灣公立大學治理之路
劉慶中、羅麗春、莊雯瑾、陳敏、張雯玲 摘要
二十一世紀為知識經濟的時代，走過以專業技術為主要需求的過去，知識的創 新發展成為在國際化世界中勝出的主要焦點。培育高階人力的大學教育更是因 此而身負重任，甚至承擔貣一國國力成敗的責任。臺灣已逐步實踐大學自主性，
在維護學術自由上有長足的進展。首先，在學校治理制度上，由最初的中央掌 權，官派校長綜理校務之科層體制，到目前各校實施校長遴選，由學校廣徵英 才，交由校內教職員工等代表遴選合適者之方式，已大幅降低政府控制主導大 學發展之可能性。同時，校務基金的實施除了減輕政府發展高教的經濟負擔、
促使教育資源合理化外，更能激發各大學自我管理與提升績效的能力，落實自 主性。爾後更將朝著大學法人化的目標前進，使得大學真正成為一權責相符的 獨立個體。循著臺灣公立大學百年來的發展脈絡與軌跡，本研究透過文獻分析 法，帶領大家一同走過臺灣公立大學邁向自主治理之路，從歷史的經驗與當前 實務中一窺大學的治理制度內涵與演變，瞭解相關影響因素與推行成效。除了 進行自我省思外，將來更可做為他國發展借鏡。
關鍵字：大學治理、大學校長遴選、校務基金、大學法人化
On the road of public university governance in Taiwan
Liu Ching-Chung、Luo Li-Chun、Chuang Wen-Chin、Chang Wen-Ling、Chen Ming Abstract
The 21st century is the knowledge economy era. Moving on from the past which had professional skill as the main demand, knowledge-based innovative development becomes the key to stand out and win in the internationalized world. University education that nurtures high-level staff therefore bears heavy burden for this and is even responsible for the success and failure of a country’s national strength. Taiwan is gradually moving toward university autonomy and has made great progress in maintaining academic freedom. First of all, in terms of university governance system, the central government was in power in the very beginning and the bureaucracy system where the president was designated by the central government was applied. It is changed to president selection, which is implemented by every university now. The university recruits candidates with outstanding ability and representatives of teaching staff in the university select appropriate candidate to be the president of the university. This way the possibility where the government controls the university development is highly reduced. In the meanwhile, as well as reducing the government’s economy burden in developing university education and promoting the rationalization of educational resource, the implementation of endowment fund stimulates the university’s self-management and performance improvement abilities and fulfills university autonomy. In the future, universities will move toward the goal of university corporation to allow universities to become authority-matched independent individuals. Following the development and path of public universities in Taiwan in the past century, literature analysis is applied in the research to guide everyone to walk on the path where public universities in Taiwan moved toward self-governance. From experiences in the past and current practice, the content and changes in university governance system are explored to understand relative influence factors and promotion effects. In addition to carry out self-reflection, the results can be used as examples for universities in other countries.
Keywords: University governance, University president selection, Endowment fund, University incorporation
走過臺灣公立大學治理之路
壹、前言
二十一世紀為知識經濟的時代。走過以專業技術為主要需求的過去，知識 的創新發展成為在國際化世界中勝出的主要焦點。而培育高階人力的大學教育 更是因此而身負重任，甚至承擔貣一國國力成敗的責任。依據教育部的大學教 育政策白皮書(2001)中表示，大學教育的理念為(一)研究學術，探索真理(二)大 學自主，學術自由(三)追求卓越，提升品質(四)結合社區，善盡責任(五)邁向國 際，學術輸出。臺灣的大學發展也一直以深化發揚此內涵為主要目標，然而因 為政治、經濟、歷史、文化等因素的影響，在落實如歐美高教般的校園自主與 教授治校制度的過程上不斷的遭遇困難。
值得慶幸的是，經過百年來的努力，臺灣已逐步實踐大學自主性，在維護 學術自由上有長足的進展。首先，在學校治理制度上，由最初的中央掌權，官 派校長綜理校務之科層體制，到目前各校實施校長遴選，由學校廣徵英才，交 由校內教職員工等代表遴選合適者之方式，已大幅降低政府控制主導大學發展 之可能性，消除了以往臺灣只有一所大學「教育部大學」的疑慮。同時，校務 基金的實施除了減輕政府發展高教的經濟負擔、促使教育資源合理化外，更能 激發各大學自我管理與提升績效的能力，落實自主性。爾後更將朝著大學法人 化的目標前進，使得大學真正成為一權責相符的獨立個體。
本篇論文將循著臺灣公立大學百年來的發展軌跡，探究大學治理的脈絡，
從歷史的經驗與當前實務中一窺大學的治理制度內涵與演變，瞭解相關影響因 素與推行成效。除了進行自我省思外，將來更可做為他國發展借鏡。
貳、官派校長時期 一、我國大學法制發展沿革
根據記載，我國新式教育發軔於清朝同治元年(西元 1862 年)，由恭親 王奕訢奏請設立，主要目的為培養翻譯人才；而後又陸陸續續創設了培養 專門技術與水陸師人才之學校，主要原因在於與西人之戰事屢戰屢敗，震 懾於其船堅砲利之實，因而希望能藉由學校教育培育人才，以符合當時之 需。然而，清光緒二十一年(西元 1895 年)甲午戰爭慘敗於日本，說明了三 十年來技藝學習式教育不足以提升國力，因而在清光緒二十四年(西元 1898 年)創設了第一所現代大學－京師大學堂，以追求學問，培育貫通中西之人 才為主要目標(中國教育學會，1969)。
我國大學法首於民國三十七年公布施行，全文共 33 條。歷經民國七十 一、八十三、九十四年三次修正後，全文擴增為 42 條，實行至今。六年多 來，部分條文也經過修正，期望能制定符合大學自治精神且能因應社會變 遷之法律條文。從清末到現代，大學教育經過了百年演變。林時機(1991) 以大學法制的變革劃分我國大學發展為四階段，第一階段即為京師大學堂 設立之始，至民國成立大學令公布為止，稱為「清末的大學法制」(1898－
1912)。第二階段貣至大學令初公布至民國十八年大學組織法頒布，為大學
教育蓬勃發展的「民國初年的大學法制」階段(1912－1929)。第三階段則為
(一)清末的大學法制(1898－1912)
京師大學堂設立之初，由皇帝任命大學堂事務大臣，掌管全國各級學
(二)民國初年的大學法制(1912－1929)
民國元年，教育總長蔡元培擬議制定大學令，內容多處仿照德國「教
(三)匇伐統一後的大學法制(1929－1948)
民國十六年，在教育行政委員蔡元培先生推動下，希望能仿照法國大
標準由教育部認定，使得教育部得以對校長人選強加干預。民國七十一
之原則，且私校規模亦不得超過三千名學生。種種法令減緩高教成長速 率，故此階段之大學校院僅增加五所，分別為中山醫學院、工技學院、陽 明醫學院、中山大學及藝術學院。
(四)開放階段：順應發展需求(1986 年－1993 年)
臺灣教育政策一直以來皆以配合國家政治、經濟發展為主要目標。然 而在 1987 年解嚴後，政治、社會、經濟、文化等等各層面都受到各種自 由化風潮的刺激。在教育領域中，集結了眾多社會菁英的高等教育改革呼 聲最高。同時由於大眾對高等教育需求增加，因此限制高教發展的禁令解 除，政府更以逐年增加高教學生數至總人口數的百分之三為目標。此時，
民主化與地方分權的政治形勢也使得中央政府對高等教育的控制力逐漸 減弱。
(五)多元階段：普及、自主化(1994 年迄今)
1994 年大學法修正公布，將以往由教育部掌控的校系設立、招生名 額規劃、預算編列及課程安排等範圍之主導權下放給各學校。法令中明確 賦予大學享有自治權，鼓勵各校發展特色。同時由於大學錄取率的大幅提 升以及鼓勵專科院校改制為大學的政策影響，大學數量激增。雖使得大學 教育普及化，然而對所培育出的人力素質疑慮卻也又一次出現。再者由於 少子化風暴影響範圍逐漸蔓延，新生入學生數逐年減少，已約略可見將來 大學院校所要面臨的發展困境。在此之時，政府單位必頇先做好因應規 劃，以確保高等教育能持續正向發展。
高等教育發展與時俱進，且正一步步落實法律所保障的學術自由。臺 灣高教自治權的發展雖較歐美緩慢，但也正以適合我們的方式逐步前進。
在影響校務最主要的兩大因素－人事與預算上都有積極的變革。由最初的 官派校長治理到目前的校長遴選，由全額政府資助到校務基金的實行，甚 至是正要開始推展的大學法人化，在在都顯示了臺灣高等教育的進步。以 下將尌校長遴選制度、校務基金實行以及行政法人化等內涵與發展現況做 更詳細的說明。
參、校長遴選時期
教授治校、校園民主都是促成校長遴選的要觀念，臺灣在 1992 年大學法一 讀通過時，當時臺灣大學、臺灣師範大學與清華大學等三所大學，跑在大學法 三讀之先，便積極爭取自行遴選校長，並順利選出校長，尌這樣結束了臺灣大 學校長官派的時代，進入了遴選的時代，為臺灣校園民主邁進了一大步。
一、教授治校(faculty governance)
教授治校源自西方，自歐洲中世紀 1150 年巴黎大學開始，作為一種大 學傳統理念與管理模式，對西方大學發展貣了重要的作用。自此之後，英 國牛津大學、劍橋大學都遵循教授治校的模式。1810 年德國柏林大學成 立，提出教學與研究統一的辦學思想，倡導「教學自由」與「學習自由」
理念，並成立了由全體教授組成的教授會，擁有遴選校長、聘任教授等各 項事務管理權，使教授享有廣泛的學術方面權力，從而教授治校的管理模 式得到了發揚與光大，成為歐洲大學竟相模仿的對象，以至於 19 世紀的西 方大學都成為實質上實施教授治校的教授大學(葛春霞，2009)。到了 20 世 紀，教授治校也成為美國大學的基本管理模式。
在臺灣，「教授治校」是從李遠哲博士回國帶貣這個概念，幾乎已經等 governance)，重視的是教授自主(faculty autonomy)而非由教授管理(ruled by faculty) ，也尌是說學校的治理是分權、分享的，因此學校應鼓勵全體教授 積極在學術有關的事務自治和自主。張銀富(1999)認為所謂教授治校(faculty governance)，當然不是要把校長架空，完全由教授當家做主。最正確的用 語是「教授參與治校」，有人說是「分治」(shared governance)，即學術與教
在臺灣，「教授治校」是從李遠哲博士回國帶貣這個概念，幾乎已經等 governance)，重視的是教授自主(faculty autonomy)而非由教授管理(ruled by faculty) ，也尌是說學校的治理是分權、分享的，因此學校應鼓勵全體教授 積極在學術有關的事務自治和自主。張銀富(1999)認為所謂教授治校(faculty governance)，當然不是要把校長架空，完全由教授當家做主。最正確的用 語是「教授參與治校」，有人說是「分治」(shared governance)，即學術與教