李海燕
摘要：公立大学治理结构改革总是在公共政策指导下开展起来的。上世纪末以来，
海峡两岸均依循从中央集权的管制到大学自治和多元善治的路径，通过强制性的 公共政策——大学法规，对公立大学治理结构进行改革。本研究运用背景分析、
目标分析、内容分析及结果分析等方法，对台湾《大学法》和大陆《高等教育法》
进行比较，分析两岸公立大学治理结构改革政策的异同及特点和存在问题，探寻 两岸公立大学治理结构改革政策的改进对策。
关键词：公立大学治理结构；自治与善治；台湾；大陆。
Reform Policies Contrast of Public University Governance Structure
of Cross-strait
- Based on the Analysis of "University Act"
and the "Higher Education Act"
Li Haiyan
Abstract: Structural reforms of public universities are always under the guidance of public policy together. From the late 20 century, Structural reform of public universities of both sides of Strait has the same path, which from the University of centralized control to rule by self-government and good-government, through a mandatory public policy – University laws and regulations. In this study, The author apply background analysis, goal analysis, content analysis and the results of analysis to compare "University Act" of Taiwan and "Higher Education Act" of the mainland, analyze the similarities and differences and problems of structural reform of public universities of both sides of Strait, explore the improvement strategies of them.
Key Words ： Structural reforms of public universities; self-government and
good-government; "University Act" of Taiwan; "Higher Education Act" of the
mainland.
一、前言
大学治理结构是指联系大学内部以及外部各利害关系人的正式和非正式关 系的制度安排，它能使各利害关系人在权利、责任和利益上相互制衡，从而实现 大学治理效率和公帄的合理统一。提高大学内外部治理效益已成为各国、各地区 政府和高等教育界普遍关注的热点问题。自治、管制和多元共治、善治，是大学 治理结构的基本类型。两岸高等教育相关改革政策集中体现在大学法律这种强制 性政策的制定和修订之上。了解分析对岸法律体系中大学治理结构改革及其特 点，是开展两岸高等教育交流的迫切需求，也是相互借鉴、寻求合作有效途径、
促进共同发展的基础。这正是本研究的价值所在。
本研究置于全球化、知识经济和两岸改革开放的背景下，首先简要梳理两岸 高等教育法律发展的历史，有助于我们把握公共政策视域中两岸大学治理结构改 革的脉络。然后运用背景分析、目标分析、内容分析及结果分析等方法，对现行 的台湾《大学法》和大陆《高等教育法》进行比较，分析两岸公立大学治理结构 改革政策的异同及存在问题，以期了解两岸大学治理结构的变迁和特点，探寻两 岸公立大学治理结构改革的改进对策。
二、法律视域中的两岸大学治理改革变迁
中华大地上的现代大学始建于 19 世纪末 20 世纪初。效仿欧美并在教会办学 的影响下，大学治理强调自治和学术自由、兼容并包。民国初期仿效德、美、日，
在蔡元培主持下陆续颁布《大学令》、《大学规程》、《专门学校令》、《公立、私立 专门学校规程》和《高等师范学校规程》等一系列有关高等教育的法规法令，列 入了大学设评议会、教授会等条文。到 1924 年民国政府公布《国立大学条例》，
1929 年《大学组织法》和《专科学校组织法》，正式以专门法律的形式对大学、
特别是公立大学进行管理，规定大学校长不得由官员兼任，也不得兼任他职。虽 然开始强化政府的管理，但各大学一直坚持大学自治、教授治校的治理理念。1948 年，南京国民政府公布了《大学法》和《专科学校法》，为后来的台湾所沿用。
[1]
（一）台湾大学治理改革沿革
台湾高等教育产生于 19 世纪末。100 多年来，历经了日据时期的漫长变迁到 战后的快速发展过程。日据时期的台湾大学和高等学校、专门学校以日本殖民地 集权管理为特点。战后适用了国民政府的大学法规。出于稳定政治局势和促进经 济发展的需要，高等教育一直被置为发展的重点。从 20 世纪 50 年代到 90 年代 初，以“教育部”的集权管理大力推行从专科、本科到研究生教育以及非正规高 等教育的高教一体化，为台经济起飞提供了大量高素质人才，也建构起系统的高 等教育体系。90 年代后，针对知识经济时代信息化、开放化、国际化和社会民 主化的挑战，一体化的高等教育体系和集权化的高校治理结构已不能满足多元化 和快速变化的世界的需要。台湾早期一直强化高等教育的集权式一体化管理，造 成管理效率低下、管理内容脱节。随社会政治经济的变动，教育人员的教学与学 术自主意识高涨，民众要求参与教育决策、批判教育生态现象更加明显，台湾社 会强烈呼吁对教育松绑，促使当局一方面修订《私立学校法》鼓励、扶持了私立 大学的发展，另一方面重新修订《大学法》、《学位授予法》等，对大学治理结 构进行变革，贯彻“大学自主、教授抬校、学生自治”三原则构建自主自治的高
两岸公立大学治理结构改革政策之比较——基于《大学法》和《高等教育法》的分析
大学自主担负发展的职责，使高等教育呈现出新的发展趋势。
（二）大陆高教治理改革沿革
大陆在 1949 年之后，高等教育管理如国家治理一样，以中央集权和计划管 理模式为中心，主要通过教育方针政策来进行。如 1950 年政务院批准了《高等 学校暂行规程》。1961 年《中华人民共和国教育部直属高等学校暂行工作条例（草 案）》（简称《高教六十条》）一直是高校管理的基本准则。直至 1980 年第五届全 国人民代表大会常务委员会第十三次会议审议通过了《学位条例》，才正式揭开 了高等教育立法的序幕。改革开放 30 年来,大陆高等教育法制建设经历了初创和 探索、快速发展、完善三个阶段，其成果对大陆高等教育发展所带来的最大变化 是制度、体制的稳定运行和对高等教育主体权利的重视和保障。1985 年《中共 中央关于教育体制改革的决定》提出“坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主 权”，重新进行权利配置，开始了对学校治理的行政法律关系进行改革，如：1986 年国务院发布《普通高等学校设置暂行条例》，1988 年国务院发布《高等教育自 学考试暂行条例》，1990 年国家教育委员会发布《普通高等学校学生管理规定》
等。1993 年的《中国教育改革与发展纲要》（以下简称《纲要》）提出，到 20 世 纪末基本形成教育法的体系框架。在《纲要》推动下，出台了 1993 年《中华人 民共和国教师法》（以下简称《教师法》），1995 年《中华人民共和国教育法》（以 下简称《教育法》），1997 年国务院颁布《社会力量办学条例》。1998 年 8 月 29 日，第九届全国人大常委会第四次会议审议通过的《中华人民共和国高等教育法》
（以下简称《高等教育法》），是高等教育的基本法律。21 世纪以来，2002 年的
《民办教育促进法》和 2004 年的《民办教育促进法实施条例》，是规范和促进我 国民办高等教育发展的重要法律和法规；2003 年国务院颁布的《中华人民共和 国中外合作办学条例》（以下简称《中外合作办学条例》）促进了高等教育对外交 流与合作的开展；2005 年教育部修订《普通高等学校学生管理规定》，使之与《教 育法》、《高等教育法》等法律相配套，增加了对于高等学校学生权利的保护和救 济机制。［３］
从上述两岸高等教育管理政策法规的历史梳理可见，两岸公立大学治理结构 发展走过了相似的发展道路：从 20 世纪早期的大学自治逐渐走向中央集权，在 20 世纪中期虽然分隔海峡两岸，但都极度强化集权和政治主导。20 世纪后期均 确立了从中央集权到向学校简政放权、促进大学自治、回应社会需求、提高人才 培养竞争力的改革方向。两岸大学治理结构改革的内容、力度、进度、成效如何？
异同何在？需要我们继续深入探究。
三、两岸公立大学治理结构改革的法律保障——《大学法》与《高等 教育法》的比较
大学治理结构改革的本质是大学权力的再分配，其关键是权力制衡。下面通 过比较台湾《大学法》和大陆《高等教育法》及其配套法规，探讨两岸公立大学 治理结构中内外权责分配的制度安排及其变化状况。
（一）法律基础之比较 １、法律背景之比较
（1）《大学法》的修法背景
台湾新的大学治理结构通过《大学法》等法规予以保障。现行《大学法》1994 年修订公布，其后配合精省和行政程序法的实施历经 2002、2003、2006、2011 年多次修改完善，并伴随配套法规陆续出台，坚定推行从管制走向松绑、自治的
教育和非学历教育”、“全日制和非全日制教育形式”、“采用广播、电视、函 授及其他远程教育方式实施高等教育的”“专科教育、本科教育和研究生教育”
的各级各类学校。
（３）两法适用对象的异同
台湾《大学法》仅适用于授予学士以上学位的大学，以公立大学为主、包括 私立大学。大陆《高等教育法》适用于中学后所有高等教育机构，以公立大学为 主，还包括专科学校、非学历教育、非全日制教育和远程教育等高等教育机构。
大陆《高等教育法》适用对象更广泛。
（二）治理理念与地位之比较 １、《大学法》的治理理念
第一章“总则”第一条就开宗明义确定大学自治的理念：“大学应受学术自 由之保障，并在法律规定范围内，享有自治权。”
２、《高等教育法》的治理理念
在第一章“总则”第十一条也明确“高等学校应当面向社会，依法自主办 学，实行民主管理。”在第四章的“高等学校组织”中，更进一步规定：“高等 学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表 人。高等学校在民事活动中依法享有民事权得，承担民事责任。”
３、两岸治理理念与地位的异同
两法均体现了强化学校自主、民主办学的取向。比较而言，台湾《大学法》
更明确保障大学学术自由和大学自治权，《高等教育法》明确高校的法人资格和 法律地位。
（三）外部治理权责之比较
１、台湾的大学外部治理权责的规定
在大学外部治理上，台湾“教育部”权责集中组织机构的标准、审批、评鉴，
人员管理以及办学条件和规模、招生标准和规模等方面。
人员管理以及办学条件和规模、招生标准和规模等方面。