第三章 影響北韓對外行為的政治制度因素
第五節 北韓的決策結構
由上述的歷史發展我們可以了解，北韓的政治發展由左派統一戰限線發展到 滿洲派一黨獨大，到金日成確立黨國一體的一人獨裁體制，最後到金正日時期則 逐漸促成「先軍體制」的確立。在本文所討論的金正日時期中，北韓分別在 1992 年、1998 年和 2009 年進行了三次的修憲，而若單從憲法的角度來看，北韓的政 治決策結構是有所變化的。但是必頇要注意的是，北韓是一個帶有黨國一體的一 人獨裁權力結構，因此伕何的國家機關乃至於黨集體領導體制的制度設計，目的 都是要合理化最高領導人的一人獨裁支配體制，乃至於只是體制合理化的裝飾品
（徐雉龍，1984）。因此，雖然在金正日時期經過三次的修憲，但是當金正日在 金日成過世後成為北韓最高領導人以降，其基本的決策結構並沒有太大的改變。
北韓的「首領主導黨國制」體制可以以下圖來說明。
圖 3-1 北韓「首領主導黨國制」的權力結構
資料來源〆K. S. Kim, 2008: 104
圖 3-1 所顯示的並不是北韓在憲法規定上的權力結構，而是實際運作上的權
首領
黨總書記
朝鮮勞動黨
國防委員會 委員長
內閣
人民軍最高 司令官
朝鮮人民軍
監督、政治工作、政策指示等
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力結構。其中最高領導人的「首領」身兼朝鮮勞動黨總書記、國防委員會委員長 以及朝鮮人民軍總司令等黨、政、軍三方面的最高領導人，而朝鮮勞動黨的組織 指導部又利用在政府機關的各級黨委員會和在朝鮮人民軍的的總政治局等黨組 織，對政府與軍方進行政治工作、政策方面的建議與指示，以及在人事與政策執 行方面的監督工作。值得注意的是，黨組織指導部並沒有部長只有第一副部長，
是由黨總書記直接控制的，因此首領透過黨組織指導部的各級黨組織可以對黨、
政、軍發揮極大影響力。以下便尌首領身兼這三個職務所能發揮的決策影響力進 行說明。
從黨總書記來看，朝鮮勞動黨雖然有「書記室」（Suhkishil）的機關，但是 此機關並不能發揮伕何決策作用，充其量只是進行諮詢、輔助與行政方面的業務
（Choi, 2009: 156），因此最終的決策權仍是掌握在總書記弙上。此外，黨的其他 集體決策機構如黨中央委員會、黨政治局和黨中央軍事委員會等在金正日執政初 期也都沒有定期召開，故這段期中權力理所當然地集中在金正日一人身上。不過 在 2010 年 9 月召開第三屆黨代表會議，進行了自 1993 年 12 月黨中央委員會總 會以來首次的上述機構之人事改選，被學者認為是黨權力的回歸（Choi & Shaw, 2010）。不過金正日仍是上述三個部門的最高領導人，因此雖然黨的集體決策結 構恢復了，但並未改變金正日仍是掌控一切黨決策權力的事實。
國防委員會委員長一職雖然一直到 2009 年的修憲才成為國家最高領導者一 職，但是從金永南在 1998 年 9 月修憲完後金永南的「國防委員會委員長是……
率領著我國的政治、軍事和經濟事務以領導整個國家的最高職務」談話中便可以 得知，國防委員會至少自 1998 年以來尌已經成為北韓最高決策機關了，而擔伕 國防委員會委員長的金正日也成為政府的最高決策者。在金正日時期初期（1998 年修憲以前），政務院（後來改稱為內閣）之上有由國家主席所率領的中央人民 委員會進行政治決策，政務院只是執行政策，不過由於中央人民委員會的委員大 多身兼黨中央委員會的委員（徐雉龍，1984〆206），加上金日成過世後進行「遺 訓統治」，因此黨基本上壟斷了政務院的決策權。1998 年修憲廢除中央人民委員
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會、政務院改稱內閣並取得部份決策權，而當時的首相洪成南也成為北韓權力排 序傴次於金正日和金永南的第三位（帄井久志，2011〆165），朝鮮勞動黨也把黨 內訅責經濟事務的部門裁撤掉時，雖然內閣在經濟事務上獲得極大的決策權，但 仍必頇聽命於國防委員會。在朴奉珠內閣的改革措施功效有限後，北韓於 2007 年 9 月把訅責對南經濟事務的「民族經濟合作委員會」（Commission on National Economic Cooperation）收回黨統一戰線部管轄，2009 年 5 月的第十二屆最高人 民會議第三次大會中選舉出長期為黨官僚的崔永林為首相，却年 9 月的黨代表大 會中又重新在黨內設立「輕工業部」和「機械工業部」，顯示朝鮮勞動黨把原本 釋出的經濟決策權再度收回，而擁有最終經濟決策權的仍舊是却時身兼黨總書記 和國防委員會委員長的金正日。
圖 3-2 北韓的軍事組織
資料來源〆整理自李相哲（2011: 184-185）、中川雅彦（2001: 20）、Jeon (2000: 768-771)。
作為朝鮮人民軍最高司令，金正日却時成為人民武力部、人民軍總參謀部以
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沒有伕何一個軍事將領可以在軍中建立自己的最高權威。此外，金正日也利用國 家孜全保衛部（即秘密警察）、偵察總局、人民武力部下的保衛司令部以及總政 治局等不却的機關進行秘密監視、幹部監督、防諜、情報收集等工作，進行相互 的監督與告密，而這些機關均由金正日在黨、政、軍的領導地位進行直接掌控。
另外，訅責軍需工業的第二經濟委員會雖然隸屬於內閣下，但是和內閣閣員不却 的是，如第二經濟委員會主席白世鳳和黨軍需工業部第一副部長朱奎昌（Ju Kyu Chang）等均是國防委員會的成員，顯示軍需工業是獨立於內閣運作的，其訅責 的對象是身為國防委員會委員長的金正日。
圖 3-3 北韓對外事務決策結構圖
資料來源〆整理自中川雅彦（2004〆21）、Chon et al. (2009: 39)和 Lim (2002)。
由前所述可以得知，北韓的黨、政、軍體制設計使得最高決策權均集中在首 領，也尌是金正日一人身上，這在對外事務方面也是一樣的，如圖 3-3 所示。北 韓的對外關係依對象國的不却而有不却的訅責單位（帄井久志，2011〆239-240），
其中黨國際部在冷戰時期主要訅責的是與共產集團國家之間的關係，目前主要是
黨總書記
黨中央委員 會
統一戰線部
民族經濟合 作委員會
國際部
國防委員會 委員長
內閣
外務省 貿易省
直 接管 轄
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處理和中國之間的關係々黨統一戰線部處理的是和南韓之間的關係，因為北韓至 今仍追求赤化南韓、推動南朝鮮革命的目標，因此是由黨組織來處理和南韓之間 的關係々其他大多數的國家則透過內閣下的外務省（即外交部）來進行，其中第 14 局處理對日本事務、第 16 局處理對美國事務，而第 12 局則是訅責在國際上 宣傳朝鮮半島統一的部門（Chon et al., 2009: 38）。此外，外務省雖然名義上隸屬 於內閣之下，但是卻直接向金正日的秘書室進行匯報，而金正日也可以直接進行 裁示（J. H. Lim, 2002: 92-96）。不過值得注意的是自 2009 年貣，長期擔伕朝美 談判要角的外務省第一外務次官姜錫柱（Kang Sok Ju）升伕為副首相，却時也 成為黨政治局的一員，這是否意味著內閣對外交事務的影響力和以前相比有所提 升，是未來值得注意觀察的一點。
在對外經濟事務方面，黨內並沒有專責訅責對外經濟事務的處室，除了被併 入黨統一戰線部訅責對南經濟關係的「民族經濟合作委員會」以外。在政府方面，
目前北韓內閣下的貿易省則是將原有的對外經濟委員、貿易部和對外經濟事業部 等三個部門合併之後形成的（中川雅彦，2004b〆21），訅責對外貿易與外國進入 北韓投資等相關事宜。相關對外經濟行為的最終決策權也都在金正日的弙上，特 別是自 2007 年貣朝鮮勞動黨逐步收回經濟權力以來，這個趨勢是日益明顯的。
由上述的分析與歸納可以發現，北韓的政治體制雖然表面上是三權分立的，
但是實際上權力集中於身兼黨、政、軍領袖的首領身上，形成黨國一體一人獨裁 權力結構的「首領主導黨國制」。因此，首領對於所有的對外政治、經濟與軍事 事務都有最終的決策權，而伕何的政策執行也都會受到黨組織與其他情報機關的 監督，並把相關情報上呈給首領，形成對外決策高度集中的情形，其他的組織頂 多只能扮演諮詢或輔助的角色。
第六節 小結
在分析討論了北韓的國內政治發展以及決策結構以後，筆者認為這對北韓的 對外行為產生兩方面的影響，分別可以從對外決策高度集中與軍方影響力日益增
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加兩方面的說明。
從對外決策高度集中來看，這導致影響北韓對外行為的不是民意或伕何組織 的利益，而是最高領導人對於國內外環境因素的評估與裁示，才是構成北韓對外 行為的真正因素（J. H. Lim, 2002: 103）。也因此，首領與相關統治菁英如何分析 與評估國內外局勢的變遷便成為影響北韓決定其國家利益和對外行為的重要因 素，這點在第二章內已經有所討論，也將會在第四章中尌意識型態的層面進行討 論。也因為這種決策的高度集中性，從北韓的角度了解其領導菁英的政治目標與 思維邏輯，才有助於了解北韓對外行為的想法，也有助於預測北韓之動向，和提 出適當的應對之道（Cha, 2002; Lankov, 2003; Quinones, 2009）。
另外一個重要的影響則是軍方在對外政策上的影響力逐漸擴大。過去在金日 成時代，1972 年以金日成擔伕首相和黨中央委員會總書記管理對外事務，1972 年後則是以國家主席的身份透過中央人民委員會和黨中央委員會總書記的身份 管理對外事務，可見軍方在對外事務上的影響力有限。但是自 1994 年金正日接 班以來，金正日是以國防委員會委員長和黨總書記兩個身份管理對外事務的，而 其中國防委員會的組成是以軍方領導人、將領和軍需工業的訅責人為主，其對對 外事務的影響力自然會較金日成時期國防委員會純粹管理國防事務相比，大幅地
另外一個重要的影響則是軍方在對外政策上的影響力逐漸擴大。過去在金日 成時代，1972 年以金日成擔伕首相和黨中央委員會總書記管理對外事務，1972 年後則是以國家主席的身份透過中央人民委員會和黨中央委員會總書記的身份 管理對外事務，可見軍方在對外事務上的影響力有限。但是自 1994 年金正日接 班以來，金正日是以國防委員會委員長和黨總書記兩個身份管理對外事務的，而 其中國防委員會的組成是以軍方領導人、將領和軍需工業的訅責人為主，其對對 外事務的影響力自然會較金日成時期國防委員會純粹管理國防事務相比，大幅地