生技園區增生、地域競爭、產官學三位一體開發計畫
本章節以 1995 至 2009 的國家模式為主軸。《加強生物技術產業推動方案》 時 期，發展方向受到國際廣泛應用趨勢，以及因應世界貿易組織(WTO)對本土農業 的衝擊。因此，以生物科技作為產業升級的方向，導致生物科技產業的範疇擴張。
相較於檢討發展型國家模式在疫苗工業的失敗；本研究認為此時期是受到民 主化與政黨輪替的影響。相較於發展型國家以扶植衍生企業為目標；瓦解黨國時 期以整體產業的經濟指標為主，不強調策略選擇。在共識機制上強調產官學的合 作，並以國發基金的間接投資與國家型研究計畫維持公共性。
空間計劃上以「平衡區域發展」為主軸，對抗黨國體制的「不均發展」。國 家機器試圖在北中南東設立生物科技園區消彌區域落差。背後一方面是因應地方 對產業升級的焦慮；另一方面瓦解國民黨政治版圖的選舉考量。土地取得上，透 過國營企業的民營化，將土地釋出、活化；另一方面也透過高鐵特定區的開發。
生物科技園區被結合大學城、交通建設，形成產官學三位一體的土地開發。
第一節 發展方向
歷經保生疫苗的失敗，為何臺灣當局沒有放棄生物科技，反而擴大目標？保 生疫苗的倒閉意味發展型國家模式愈來愈難直接領導產業。然而，新時代迎來了 危機與契機：一、國際的生物科技進程，帶給了臺灣縮小技術差距的希望。國際 人類基因組計畫(Human Genome Project)的解碼，無條件向全世界開放。因此，對
55 生。人類基因組計畫在 1984 年由美國能源部(department of energy)底下的國家人類 基因組研究機構(National Human Genome Research Institute)提出，可說是美國第三 個大型計畫57（謝宏媛 2000）。
桑格（Frederick Sanger）在 1977 年提出的雙脫氧鏈終止法(dideoxy
chain-termination method)在人類基因體計畫被廣泛應用58。該計畫宗旨在於定序人 類染色體的核苷酸59序列，進而繪製人類基因組圖譜。隨著英國、日本、法國、德
55 請見李登輝的 1996 年提到的戒急用忍。資料來源：
https://zh.wikipedia.org/wiki/%E6%88%92%E6%80%A5%E7%94%A8%E5%BF%8D（擷取日期：
2018.11.30）
56 資料來源：https://www.coa.gov.tw/ws.php?id=4270（擷取日期：2018.12.18）
57 前兩者依序為曼哈頓原子彈計畫、登月計畫。因此人類基因組計畫也被稱為生技界的登月計畫。 都含有下列四種鹼基中的一種：腺嘌呤（adenine, A）、胸腺嘧啶（thymine, T）、胞嘧啶（cytosine, C）和鳥糞嘌呤（guanine, G），它們是基因組 DNA 資訊編碼所使用的字母，會遵循嚴格的配對規 則：A 和 T 一對，G 和 C 配對。這樣的配對構成 DNA 梯子般結構中的橫向橫板。由於有這種配對規
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國、中國等國的加入形成了國際人類基因組測序聯盟(International Human Genome Sequencing Consortium)。人類基因組計畫於 2003 年 4 月 14 日宣告完成(NHGRI 2010)。而私人企業瑟雷拉基因組公司(Celera Genomics)亦獨立完成並發表。
時代雜誌以<The Future of Medicine>為題，報導人類基因組計畫即將完成，將 進入後基因時代（圖 14）(Isaacson 1999)。由於人類基因組的解碼，個人醫學、蛋 白質藥物、生物資訊學成為未來趨勢(Church 2006)。
圖 14 時代雜誌封面《The Future of Medicine》
（資料來源：Time Magazine，1999）
則，只要讀取梯子的其中一邊的序列，就可以得知梯子另一邊互補的序列。」資料來源：
http://sa.ylib.com/MagArticle.aspx?Unit=featurearticles&id=802（擷取日期：2018.11.19）
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當人類基因組計畫接近尾聲時，專利財產權問題變成為爭議點。在美國國衛 院院長柯林斯(Francis Collins)出面與瑟雷拉公司協調下，美國總統柯林頓(William Jefferson Clinton)與英國首相布萊爾(Anthony Charles Lynton Blair)宣布人類基因組 計畫將免費開放對全人類使用60（紐約時報 2000）。人類基因組計畫的開放，對 後進國家而言，是縮小技術差距的機會。
產業界部分，1990 年代開始興起的國際藥廠之間的併購潮。因應後基因時代 的來臨，國際藥廠開始朝蛋白質藥物、基因療法等方向發展。本研究以國際前十 大藥廠為主要目標，另外加入了影響臺灣的聯亞生技。當中值得注意的是國際藥 廠併購(acquisition)帶來的大型化趨勢、相互持股趨勢，以及藥廠之間相互併購部 門朝向專業化發展（附件 3）。
國際藥廠在成本壓力下，除了併購外，也開始將部分業務外包。製藥產業的 外包出現了「專業委外研發」、「專業委外製造」等模式（吳忠勳等人 2018）。
臺灣廠商透過爭取研發、製造等業務的代工模式，切入國際產業鏈（陳琮淵 and 王 振寰 2009）。
臺灣的生物科技進程
人類基因組計畫的浪潮，臺灣亦參與其中。由於美國史丹佛大學為首之研究 團隊退出，臺北榮民總醫院、陽明大學組成之「榮陽團隊」接手。榮陽團隊基於 過去肝癌研究之基礎，負責第四條染色體之定序。榮陽團隊具備一年定位百萬以 上鹼基的能力，使臺灣躋身新 G7 國家(genome)61（李彥甫 and 魏忻忻 1999）。
60 然而，此舉也造成美國生技股重挫。
61 「G7」國家指每年有能力定序 100 萬個鹼基以上的國家，其餘六個為美、英、德、法、日、中 國。
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人類基因組計畫的無籌開放對後進國家而言是發展的契機；而榮陽團隊的研 究成果，更給予臺灣生物科技產業信心。行政院於 1995 年頒布了《加強生物技術 產業推動方案》。其發展目標是：「建立臺灣成為國際生物技術社群研發與商業 化之重要環節，及亞太地區生物技術產業研發、製造與營運中心。未來五年生物 技術產業營業額每年平均成長 25%，帶動 1500 億的投資；十年內成立 500 家以上 之生物技術公司。並於 2010 年前促成 18 件生技成功投資案例。」。
相較於 1982 年行政院科技顧問會議後頒布的《科學技術發展方案》以疫苗工 業作為扶植對象；《加強生物技術產業推動方案》以整體產業環境的經濟表現作 為目標。然而，此處所指涉的產業若不是疫苗工業，究竟是哪一種生技產業？
因應國際生物科技的廣泛應用趨勢62，臺灣對該產業的定義開始走向擴張。行 政院第 14 次行政院科技顧問會議當中，已經開始出現將農業、工業結合生物技術 的走向，例如結合農林漁業、食品加工等（行政院科技會報 1993）。到了 2001 年，行政院第 22 次行政院科技顧問會議，更是擴大了生物技術應用的範圍，包含 應用生技、醫療器材、製藥產業。
然而，這樣的擴張過程並非簡單的「趨勢」兩字可以帶過。除了榮陽團隊等 學研機構的研發能量外，在第 22 次行政院科技顧問會議更指出臺灣面臨了產業升 級的壓力。由於製造業的外移趨勢，行政院提出「提高附加價值」的產業升級策 略。產業升級必須朝價值鏈的上游（研發、設計）、下游（運籌、管理、行銷）
發展63。
62 會議中提到美國先進技術計畫（Advanced Technology. Program, ATP）、日本 15 項新興領域。
63 行政院的說法隱含了微笑曲線的概念。微笑曲線（Smile Curve）出自於宏碁電腦董事長施振榮 1992 年在《再造宏碁：開創、成長與挑戰》一書中，對提升企業的附加價值的說法。資料來源：
https://zh.wikipedia.org/wiki/%E5%BE%AE%E7%AC%91%E6%9B%B2%E7%B7%9A（擷取日期：
2018.11.30）
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另一方面，臺灣於 2001 年加入世界貿易組織，本土農業面臨國外農產品叩關 的壓力。因此，生物科技被認為是讓傳統農業轉型升級的方向。由於潛在市場龐 大、廣泛的應用性，生物科技再度被認為是重要的策略型產業64（圖 15）（行政 院科技會報 2001）。
圖 15 生物科技產業升級概念圖
（資料來源：行政院第 22 次科技顧問會議，2001）
64 會議指出五項策略型產業：為半導體、 應用軟體、通訊、生物資訊及奈米。
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第二節 發展模式
本研究中對產業政策成功的定義是政策達到規劃目標。相較於過去發展型國 家挹注疫苗工業的失敗；《加強生物技術產業推動方案》以產業的總體經濟表現 作為目標，而非扶植單一產業、衍生企業，並羅列出六大發展策略65。
此時期的產業模式強調產官學之間的相互連結，廠商作為平台型模式的主角，
而國家扮演平台、輔助與溝通的角色（王振寰 2010, 陳琮淵 and 王振寰 2009）。
官方機構的角色是規範、資金募集，如衛生署（現改為衛福部）負責藥物審核、
經建會負責引領公共投資；學研機構的角色是基礎研究，如國衛院、生技中心的 技術移轉、臨床試驗等（圖 16）。
圖 16 平台化產業發展模式
65 六大發展策略：
1. 健全相關法規與驗證體系，並推動實施各項優良規範標準。
2. 寬列預算加強輔導獎勵、推動投資並積極引進技術、開發市場。
3. 寬列預算加強研究發展與其成果之移轉、商業化及應用。
4. 擴大專業人才培育與延聘。
5. 建立智慧財產權之保護措施。
6. 推動國際相互認證與建立生物技術產業資訊。
資料來源：經濟部生技醫藥產業發展推動小組
https://www.biopharm.org.tw/downloads_content.php?li=1（擷取日期：2018.11.22）
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然而，究竟是什麼改變了發展模式？是因為發展型國家模式的失敗（保生疫 苗）嗎？相較於竹科半導體產業的亮眼表現，其他策略型產業的「押寶失敗」鮮 少被興師問罪。即便出現如新古典經濟學論述，認為官僚體系難以敵過市場，要 求國家退出干預，也並非馬上取得制高點 （朱敬一 2015）。
本研究認為民主化與政黨輪替是造成此時期發展模式變遷的主因。臺灣的政 治、經濟轉型幾乎是同時發生的，而這點也立基在本研究政治經濟學的認識。去 黨國時期不強調策略選擇，而是產業的環境建置，包含法規、人才與資金等，朝 向自由化、私有化、公共性的政治正確方向。接下來，本研究將先針對政策推動 當中的共識機制與資源分配進行探討：
共識機制
臺灣在 2000 年歷經政黨輪替，發展型國家模式從黨國體制作為共識機制，逐 漸轉變為尊重「市場」機制、政商關係緊密的平台模式。民進黨在泛藍陣營的分 裂下，贏得 2000 年的總統大選。過去發展型國家模式立基在一黨獨大、黨國共識 機器逐漸被瓦解。
臺灣在民主轉型的過程當中，政治、經濟改革幾乎是同時進行的。民主轉型
臺灣在民主轉型的過程當中，政治、經濟改革幾乎是同時進行的。民主轉型