國立臺灣大學理學院地理環境資源學系 碩士論文
Department of Geography College of Science
National Taiwan University Master Thesis
失敗發展型國家？國家轉型與生物科技產業 Failed Developmental State?
State Transformation and Biotechnology Industry
王善榆 Shan-Yu Wang
指導教授：徐進鈺 博士 Advisor: Jinn-Yuh Hsu, Ph.D.
中華民國 108 年 1 月
Jan 2019
III
謝 詞
2012 年我透過考試分發進入台大地理系。念冷門科系多半要受到「台大情結 深1」的質疑。對大部分學生而言，「沒有專業」是一大恐懼。很多年過後，保持 開放學習的態度，是我得到最重要的瑰寶。
對於我這輩的年輕人，「經濟奇蹟」的敘事是遙遠的，感受更多的是總體經 濟環境的惡化。在台大地理系，我接觸了激進地理學(radical geography)的相關著作。
儘管當中的政治經濟分析逐漸退燒，我仍期許自己的研究能夠對當前困境，有更 批判性的理解。
與指導教授徐進鈺老師的結識是在地理思想的課堂上。進鈺老師最常說的一 句話是「論文是你的，不是我的」。這句話隱含了老師對獨立、自主研究的教學 理念。而每次的討論，老師都會作為一個審查者，給予許多寫作上、理論上的建 議。而老師「拒收未畢業學生的束脩」、「與人交惡，口不出惡言」的處事態度，
也是令我欽佩。同時，我也感謝老師資助我參加美國地理學年會(AAG)。
廣冀老師、傳位老師兩位口試委員也是我的貴人。與廣冀老師的相識是在杜 鵑花節，以及擔任地理思想的助教。而廣冀老師對論文的期待是一本好看的書，
我也一直朝這個方向努力。傳位老師則是在 2016 年來地理演講時認識的，老師對 新自由主義的研究，以及長期關心勞動、金融的關懷，也令我欽佩。謝謝兩位老 師在計畫書考試、論文考試都給我相當實用的建議。自己的論文能夠被用心的對 待，是我莫大的榮幸。
1 林志成：台大情結深 地理系勝交大電子。
https://tw.news.yahoo.com/%E5%8F%B0%E5%A4%A7%E6%83%85%E7%B5%90%E6%B7%B1-%E 5%9C%B0%E7%90%86%E7%B3%BB%E5%8B%9D%E4%BA%A4%E5%A4%A7%E9%9B%BB%E 5%AD%90-213000961.html（擷取日期：2019.02.09）
而徐進鈺、賴彥甫也以「環境變遷中的校系排名」作為批評回應。
https://tw.appledaily.com/forum/daily/20120809/34426598（擷取日期：2019.02.09）。
IV
同儕之間的砥礪，也是我研究時的明鏡。徐門 401 的同儕，大師兄凌毅波學 多聞，不斷學期其他領域的知識，這點令人欽佩；凌毅總是點中我研究的瓶頸，
讓我的思考更上一層樓。裕淇雖然不常來研究室，但是每次跟你聊完論文，都受 到鼓舞能夠繼續前進。書維、惟廉兩位正直的學長，是彼此互相吐苦水、聊八卦 的好對象，在彼此受到不公平的待遇時，能夠同仇敵愾。偉傑是照顧人的大哥，
從我到 AAG 報告時的熱情款待，以及讀完我的論文，給予我建議，甚至幫我延長 兩小時的口試（喂）。布萊恩、英栩兩位研究室的新進，也期待你們日後的表現。
地理所學會的同儕鴻揚、子瑄、昆霖、巧穎、思安，謝謝你們幫助我完成所 學會繁多的事務。我辦了很多跟國外升學有關的講座，以及對於系上勞動權益的 爭取。我並不是一個好的領導人，但是謝謝你們願意接納我。尤其感謝鴻揚，不 僅協助管理帳務，也來給予我的論文良好的建議。專討二上認識的彥柏也是研究 上的夥伴。很多人覺得我很嚴厲，但彥柏卻誠摯的邀請我來評閱論文。彥柏十分 用心的崑曲研究，令我十分欽佩。
研究技巧，首先感謝我的社會學助教勤之。勤之與我分享他使用聯合知識庫 進行關鍵字排序的方法。同時，也感謝炳閎只因為我隨口一句話，便幫我開發了 網路爬蟲的 python 程式碼；以及峻翔幫助我解決關鍵字的排序計算，還告訴我如 何使用 anaconda。
我也感謝我的家人，謝謝你們最終選擇支持我做研究。我很少回家，上大學 後也減少了在家幫忙的時間。因為家裏肉鬆生意的關係，中小企業「家庭即工廠」
的心態，要求我回家幫忙。所幸你們願意欣賞我的才能，讓我去做自己想做的事。
尤其謝謝我的妹妹，他是個善解人意的好孩子，在我缺席的時候幫忙家裡，甚至 連自己的同學也找進來幫忙。我的努力是希望我們這個素食家庭能夠從葷食的生 產結構中解放出來。
V
最後我也感謝我的女友郁雯。學術是一條枯燥的道路，我必須時常坐下來反 覆的讀書、研究，而你卻願意接納這樣的我。大雯也願意與我對素食、人生的看 法，在這條路上一起相互扶持。有你真好。
一份研究的完成，除了研究者本身的努力外，更需要看到他處於什麼樣的位 置，得到什麼樣的資源。我除了想感謝以上的人們給我支援之外，也感謝台大的 資源，包含學術資料庫、藏書、硬體資源；以及理學院提供國際交流獎助金，補 助我參加美國地理學年會。
VI
中文摘要
本研究試圖探究國家轉型對產業的影響。本研究指出既有發展型國家理論帶 有成功典範的盲點。而能力弱化的說法，更扁平化國家轉型過程中，政商關係與 空間邏輯的改變。因此，本研究試圖從國家與產業的互動過程，並從中探討國家 轉型的可能。
本研究的開頭討論國家在生技產業的失靈。從保生疫苗的案例，國家當時透 過進口替代的方式來發展，卻意外的遭遇中央地方在是否開放市場上的衝突。而 這樣的衝突隱含了「保護黨營事業」的疑慮。本研究認為並非是官僚在規劃時的 錯誤決策導致，而是非預期的社會鬥爭。
去黨國的浪潮改變了政商關係與空間策略選擇。民進黨以挹注基礎研究、鼓 勵創投來取代黨國體制的直接投資模式。在空間計畫上，以平衡區域發展對抗黨 國體制的資源集中。對於民進黨而言是瓦解國民黨的政治版圖；對於私人資本而 言是土地投機的機會，形成上下交相賊的結果。此一時期，生物科技園區的設立 是否帶動產業並不重要，而是要達到政治效果。
民進黨除了透過地方版圖的瓦解以外，更透過翁啟惠的穿針引線，積極與邀 請旅美台人歸國合作，試圖深化政商關係。然而，民進黨的生技政商聯盟卻意外 地成為國民黨進行兩次政治鬥爭（宇昌案、浩鼎案）的目標。
發展型國家的失敗，並非來自於官僚的不理性，而是忽略了社會鬥爭的非預 期影響，以至於無法對稱解釋失敗個案。國家轉化的過程當中，產業並非純如發 展型國家時期作為發展目標，而是成為瓦解黨國體制與深化政商聯盟的工具。
關鍵字：生物科技產業、發展型國家、國家轉型、政商關係、生物科技園區。
VII
英文摘要
This study attempts to explore the impact of state transformation on industry. This study points out that there are blind spots in the developmental state theory as a successful paradigm. The claim of weakened state capacity simplified the change of government-business relations and spatial logics in the process of state transformation.
Therefore, this study tries to understand how state is transformed by state-business interaction process.
The state implemented import substitution policy to develop biotechnology, or precisely the vaccine industries, in the early stage but unexpectedly encountered the local-central conflicts in the open market in the 1980s. Such conflicts raised concerns about "unfairly protecting the Kuomintang (KMT) business." after reviewing the documents, it argued that rather than the wrong decision made by the bureaucrat, but an unanticipated social struggle that led to the fiasco of import substitution policy.
The wave of party-state expurgation changed the relationship of government-business relations and spatial strategy selection after the first regime shift in the 2000s. The new ruling party, the Democratic Progress Party(DPP) funds in basic research and
encourages venture capital to replace the direct investment model of the party-state system. In the spatial strategy, DPP replaces polarization policy of party-state system with balanced regional development. Under the new industrial-spatial policies, the DPP wrecked the political territory monopolized by the KMT, and at the same time, the private capital take advantage of the spatial dispersion of bio-parks to engage in land speculation. During this period, the biotechnology park was for land profit, rather than industrial development.
VIII
In addition, DPP actively recruits Taiwanese American researchers to return through the threading of Chi-Huey Wong, the star bio-scientist and later the President of
Academia Sinica, and tries to deepen their government-business relationship. However, the DPP’s biotech government-business alliance has unexpectedly become the target of the KMT in two political battles (TaiMed Biologics and OBI Pharma, Inc.).
The failure of developmental state does not come from bureaucratic irrationality, but from ignoring the results of social struggles, so that failures cannot be explained symmetrically. In the process of state transformation, the industry is not purely set as a development goal, but a tool to expunge the party-state system and deepen the
government-business alliance.
Keywords: Biotechnology industry, developmental state, state transformation, government-business relations, Biotech science park.
IX
目 錄
口試委員會審定書 ... II 謝 詞 ... III 中文摘要 ... VI 英文摘要 ... VII
第一章 緒論 ... 1
第一節 研究動機 ... 1
第二節 文獻回顧 ... 4
制度論 ... 4
發展型國家的能力弱化 ... 7
社會鬥爭 ... 8
超越「國家」 ... 10
第三節 研究問題 ... 11
第四節 研究對象與概念定義 ... 12
從科學到產業 ... 13
生物科技的產業類別 ... 15
生物科技產業的發展方向 ... 17
第五節 研究方法 ... 20
文獻分析法 ... 20
訪談法 ... 22
第六節 研究架構與章節安排 ... 23
第二章 科技教父神話？ B 肝疫苗、先進國廠商、中央地方角力 .. 25
第一節 發展方向 ... 25
國際的生物科技進程 ... 27
臺灣的生物科技進程 ... 28
第二節 發展模式 ... 31
進口替代 ... 32
技術學習 ... 34
X
第三節 空間計畫與尺度政治 ... 37
空間的策略選擇 ... 37
中央地方角力 ... 42
先進國家的阻礙 ... 47
本章結論 ... 53
第三章 去黨國 生技園區增生、地域競爭、產官學三位一體開發計畫 ... 54
第一節 發展方向 ... 54
國際的生物科技進程 ... 55
臺灣的生物科技進程 ... 57
第二節 發展模式 ... 60
共識機制 ... 61
資源分配 ... 64
第三節 空間計畫與尺度政治 ... 72
空間的策略不選擇 ... 72
產官學三位一體開發計畫 ... 81
本章結論 ... 85
第四章 深化還是退化？ 生技製藥、金融投機、旅美台人政商聯盟 86
第一節 發展方向 ... 86國際的生物科技趨勢 ... 87
臺灣的生物科技趨勢 ... 88
第二節 發展模式 ... 91
旅美台人政商聯盟 ... 91
第三節 空間計畫與尺度政治 ... 97
國家生技研究園區 ... 97
金融投機 ... 99
第五章 結論 ... 102
第一節 一個新的政治基礎？ ... 102
第二節 研究限制 ... 104
參考文獻 ... 105
XI
中文文獻 ... 105
英文文獻 ... 113
附 錄 ... 116
附件 1 上市上櫃的生物科技產業鏈 ... 116
附件 2 《科學技術發展方案》 ... 117
附件 3 國際藥廠併購表 ... 121
附件 4 生技新藥產業發展條例（2017 年 1 月 18 修正） ... 125
附件 5 生技醫療業公司基本資料（2018 年 09/12） ... 130
XII
圖目錄
圖 1 2015 年蔡英文生技政策記者會 ... 1
圖 2 李國鼎（左）與孫運璿（右）參加科技顧問會議之合影 ... 2
圖 3 時代雜誌封面《SHAPING LIFE IN THE LAB》 ... 13
圖 4 臺灣生物科技產業類別 ... 16
圖 5 2017 年臺灣生物科技產業群落 ... 19
圖 6 「生物科技」關鍵字出現次數 ... 21
圖 7 第三波浪潮。 ... 26
圖 8 發展型國家產業模式 ... 31
圖 9 安檢人員檢查保生公司 B 型肝炎疫苗 ... 34
圖 10 保生公司、普生公司位置圖 ... 38
圖 11 保生製藥公司Ｂ型肝炎疫苗廠之一 ... 39
圖 12 保生製藥公司Ｂ型肝炎疫苗廠之二 ... 39
圖 13 保生製藥公司Ｂ型肝炎疫苗廠之三 ... 40
圖 14 時代雜誌封面《THE FUTURE OF MEDICINE》 ... 56
圖 15 生物科技產業升級概念圖 ... 59
圖 16 平台化產業發展模式 ... 60
圖 17 生物科技產業政策推動架構 ... 63
圖 18 國發基金投資策略現況 ... 65
圖 19 北中南東四大生物科技園區構想圖 ... 74
圖 20 時代雜誌封面《HOW TO CURE CANCER》 ... 87
圖 21 時代雜誌年度風雲人物《DR. DAVID HO AIDS RESEARCHER》 ... 92
圖 22 中研院院士何大一於總統大選後與陳水扁總統會面 ... 93
圖 23 2007 年行政院國發基金參與宇昌生技投資。 ... 94
圖 24 國家生技研究園區之定位 ... 97
圖 25 國防部軍備局生產製造中心 202 兵工廠位置圖 ... 98
圖 26 製藥產業鏈之產業型態 ... 116
圖 27 醫療器材產業鏈之產業型態 ... 116
圖 28 食品生技產業鏈之產業型態 ... 116
圖 29 再生醫療產業鏈之產業型態 ... 116
XIII
表目錄
表 1 臺灣生技產業政策與園區規劃（粗體為本研究所加） ... 17
表 2 訪談對象列表 ... 22
表 3 行政院國發基金參與國內生物技術民間募資計畫彙整（2002） （單位：新臺幣億元） ... 66
表 4 行政院國家發展基金直接民間生物技術彙整表（2012 年） ... 68
表 5 行政院國家發展基金間接投資民間生物技術彙整表（續）（2012 年） ... 69
表 6 我國政府投入生命科學研究之經費 ... 71
表 7 各縣市生物科技園區計畫（以縣市合併前為準） ... 77
表 8 國營事業土地與園區 ... 82
表 9 2017 年臺灣生物科技產業經營現況（粗體為本研究所加） ... 100
表 10 中華民國經濟與貿易統計（標題為研究者所加） ... 119
表 11 國際藥廠併購表 ... 121
表 12 生技醫療上市公司基本資料 ... 130
1
第一章 緒論
第一節 研究動機
「臺灣現在經濟不好，怎麼辦？」
當 2016 年的總統參選人蔡英文被這樣質問時，他提出了五大產業政策2作為競 選政見，其中主張生技醫藥產業結合臺灣基礎研究，期許臺灣成為「亞太生技醫 藥研發產業中心」（圖 1）。
圖 1
2015 年蔡英文生技政策記者會
（資料來源：民主進步黨，2015）
據經濟部之官方白皮書（吳忠勳等人 2018）指出，臺灣生技產業的發展至早 可追溯至 1982 年的《科學技術發展方案》，時任的政務委員李國鼎推動下，列舉 出八大產業3 （聯合報 2016, 行政院科技會報 2018, 聯合報 1982）。（圖 2）。
2 五大創新產業分別為綠能科技、亞洲矽谷、生技醫藥、國防航太、智慧機械。資料來源:
https://www.youtube.com/watch？v=jbi-rhmmbds（擷取日期:2017.06.26）
3 八大產業為能源、自動化、材料、資訊、生物科技、光電、食品科技及肝炎防治。1982 年 1 月，
中研院和國家科學委員會（現改為科技部）聯合舉辦一場為期十天的「遺傳工程研討會」。由時 任的中研院院長錢思亮主持，當時的行政院院長孫運璿及科技政委李國鼎皆有出席。會後，李國
2
圖 2 李國鼎（左）與孫運璿（右）參加科技顧問會議之合影
（資料來源：聯合報，2016）
這兩張照片引起了我的矛盾：如果蔡英文政府現在要發展生物科技，是否意 味著李國鼎時期的「失敗」（因為過去已經成功的話，現在不需要再提）？而過 去不成功的產業政策，為何成為現在救經濟的「治國良方」？
這組矛盾隱含兩個偽命題：一、每當文獻談論發展型國家(developmental state)，
幾乎是經濟發展的代名詞。換言之，發展型國家是成功典範下的產物。如果發展 型國家也有失靈的時候，為何沒有得到對稱的案例與解釋？二、歷經民主轉型的 臺灣，被認為是「能力弱化」的（瞿宛文 2011, Wong 2005），為何仍挑戰曾經讓 發展型國家失敗的生物科技產業？
鼎認為遺傳工程強調研發人才，且高附加價值、低污染的特性，非常適合臺灣發展，甚至說出。
資料來源：https://money.udn.com/money/story/10161/2192591（擷取日期:2017.08.18）
3
本研究認為這樣的成功／失敗說法，其實忽略國家轉型的可能性。從發展型 國家的內部詮釋，會得到上述矛盾的結果，因為發展型國家有其政治、制度條件。
然而，當這些條件經歷國家轉型而改變，發展型國家理論是否仍能解釋現況？國 家並非故意做出不理性的決策，導致政策失敗；更不是能力弱化以後，仍故意去 挑戰當初做不到的目標。相反地，國家是一直處於動態改變、調整的，試圖去與 產業重新接合。
本研究的研究發問(question)是：「國家轉型如何改變產業發展模式。」本研 究試圖理解國家在不同時期的轉變的原因，並理解國家轉型如何影響產業發展模 式。生物科技(biotechnology)產業4被時代雜誌(Time Magazine)等西方媒體視為知識 經濟5時代下的新興產業(Golden 1981, Time 1999)6；而臺灣的生物科技產業有著將 近 40 年的發展歷史，且在不同階段皆被列為重要的產業政策之一。因此，本研究 試圖從臺灣當局發展生物科技產業的過程，如何受到國家轉型的影響。
4 關於生物科技產業的定義，廣義上悉指運用生物技術的產業，根據官方白皮書的定義，包含應用 生技產業、製藥產業、醫療器材產業。狹義上則指稱 1980 年代後，因分子生物學技術突破，使用 遺傳工程、基因剪輯等新興技術的產業。由於「生物科技」一詞在臺灣的指涉內容受到學術、政 策界定的影響而變動，此處先做簡要之說明，詳細介紹請參閱第二節。
5 此處以國發會引用國際合作暨發展組織(OECD)的說法為主：「知識經濟係指以擁有、創造、獲 取、傳播及應用「知識」為重心的經濟型態。其主要以人力資本、知識累積及使用作為主要生產 要素，例如，運用新的技術、員工的創新、企業家的毅力與冒險精神，作為經濟發展原動力。知 識經濟係超越資本、有形資產和勞動力等傳統生產要素，與農業經濟、工業經濟並列的新經濟型 態。」資料來源：
https://www.ndc.gov.tw/News_Content.aspx?n=01B17A05A9374683&sms=32ADE0CD4006BBE5&s=
513EEFA45A0C0419（擷取日期:2018.10.04）
6 時代雜誌當期報導中提到，經濟學人也宣稱生物科技是 20 世紀末最重要的產業之一。原文出 處:Says Britain's usually reserved Economist: "Biotechnology is one of the biggest industrial
opportunities of the late 20th century."(p3. 2nd paragraph, line3-4)
4
第二節 文獻回顧
關乎國家—產業的問題，大致可分為制度論、社會鬥爭兩種說法。制度論者 強調制度結構對個體的影響因素，更強調結構是路徑依賴、根植歷史的。在產業 問題的解釋上，制度論可大致分為微觀的組織、技術網絡理論，以及受到韋伯影 響的宏觀國家理論。社會鬥爭則受到馬克思主義影響，將國家視為鬥爭的場域。
國家—產業的關係往往不是和諧的，而是受到不同利益團體的競逐。
制度論
產業問題當中，最經典的莫過於「產業如何創新？」Zucker and Darby (1996) 強調人力資本對產業創新的重要性，尤其明星科學家7對生物科技產業形構的決定 性角色。此一說法是批評過去經濟模型只放入土地、資本、勞動力、企業家精神，
忽略如高科技產業中知識、人力資本所扮演的角色。
相較於認為科學知識無遠弗屆的傳播，Zucker and Darby 認為生物科技很大一 部份是默會知識(tacit knowledge)，其附身(embodied)於明星科學家的身上，因此科 技的移轉取決於人才的移動。然而這些明星科學家具有稀缺性8，技術集中於少數 實驗室與科學家手中，愈關鍵的資訊愈限縮於單一的組織（例如大學），而組織 內部合作愈密切，愈難擴散出去，因此廠商必須透過與明星科學家建立的連帶(tie)，
使得新創生技公司取得成功9。
Powell, Koput and Smith-Doerr (1996)則強調組織在產業發展的重要性。他批評 了社會科學的事後詮釋，陷入靜態的描述結果，且將結果導向唯一一種可能，帶
7 Zucker and Darby 在此篇文章中對明星科學家的定義是 1990 年以前，發現超過 40 個基因序列或著 作 20 篇以上期刊有關基因序列者。
8 根據該研究的樣本當中，截至 1979 年底，在美國只有 207 位的四分之一不到的科學家，相關的 基因重組技術實驗室只有 4004 間的八分之一不到，具有基因序列相關研究的發表。
9 Zucker and Darby 以每個平均廠商，5 篇有明星科學家與業界科學家合作的期刊，將會有 5 個以上 的產品發展，以及 3.5 個以上的產品上市，聘僱有 860 個以上的員工。
5
有功能論的缺陷。Powell 的說法顯然是對 Zucker and Darby 相當大的批評，美國擁 有領域內先驅的科學家，而廠商再網絡這些明星科學家，導致生物科技產業的成 功。然而，Zucker and Darby 的定義說明了美國科學界的先驅地位，使產業獲得先 進者優勢。然而，對於這樣的經驗卻難以被其他國家學習。
Powell 從制度論出發，以生物科技產業為案例，試圖探討制度與組織的原型，
是如何在特定的時空脈絡下，加入特殊的元素，使得整個組態(configuration)發生 轉變，在此他討論美國波士頓、聖地牙哥、舊金山灣區三個生技產業群落的出現，
如何產生新的組態，相較於過去製造業為主的工業型態。
Powell 的主張有兩個要素：第一、既有組織的多樣性，此處他透過地理的鄰 近性，進而到關係的臨近，由公共研發組織(public research organization)、學術機 構、企業之間的網絡模型論證。第二、透過仲介者中介的連結，尤其該連結對行 為、組織實踐、金融等跨越邊界的倒轉，用經濟學的話語就是降低交易成本。例 如此處 Powell 發現學研機構擔負起產業化、創新的責任，而私人創投反而成為公 共政策的倡議者。但 Powell 強調他並非在研究一個科技產業的成功，而是制度如 何被組織與網絡的轉變所形塑出來。
然而，Zucker and Darby 與 Powell 的觀點，背後隱藏的是先進國家成熟市場 的說法。在美國的生物科技案例當中，無論在科學、產業皆處於領先地位，廠商 不需要國家的介入。但此處並非批評其理論忽略國家，而是因為美國處於先進工 業國的位置，並不強調國家的介入。然而，當該理論被套用到其他地區時，便會 發現其侷限。
發展型國家是與先進工業國對話的主要理論。對於國家論者最核心的問題是：
「國際分工的地位是否可以透過政策干預改變？」新古典經濟學，強調市場機制 的重要性，而這背後的前提是先進工業國的企業是處於領先地位，因此呼籲國家
6
不應干預廠商。而發展型國家論者認為，國家的干預是啟動經濟成長的關鍵，強 調後進工業國的幼稚產業需要在國家的扶植、保護之下，才能發展成熟，獲得與 先進工業國競爭的實力（瞿宛文 2002, Amsden 1992, Wade 2004）。
然而，後進國家如何實踐「發展的趕超」？國家能力的重要在於：「創造下 一階段的比較利益」。因此國家如何領導私人資本走向下一階段的新興產業是關 鍵。然而，這樣的過程可能造成部門利益間的衝突，使得私人資本沒有意願。因 此，國家必須具有一定的能力調解社會衝突，領導產業轉型(Onis 1991)。
Wade (2004)認為國家能力一部分來自於官僚自主性(bureaucracy autonomy)。
官僚自主性是韋伯(Max Weber)認為現代國家成功的原因。官僚自主性的說法認為，
官僚必須與社會的利益團體保持一定距離，才能維持理性。Wade 從臺灣經驗出發，
認為國民黨的技術官僚與資產階級保持距離，提供了自主性。冷戰當時「反共復 國」的使命下，以及黨國體制內部的升遷，使得臺灣當局的官僚具備高度理性、
正當性。
Amsden (1992)則認為國家能力取決於公私合作(public private cooperation)。
Amsden 以韓國官僚與財閥之間的緊密合作為例，說明官僚決策很重要是來自於私 部門的前沿資訊。然而，這樣的合作並非一步到位的，在朴正熙掌權之初，國家 肅貪是整頓李承晚殘部的手段。但是朴正熙政權很快意識到，資本稀缺的時代，
國家必須扶植財閥，才能打造出”Korea Inc”，例如透過銀行要求市場份額(Kim and Kim 1997, Evans 2012)。
然而，官僚自主性與公私合作被認為是矛盾的。國家如果與資產階級過於緊 密，便容易喪失自主性，例如拉丁美洲的案例(Onis 1991)。然而，如果國家無法與 資產階級合作，便難以吸收產業資訊，形成錯誤決策。
7
Evans (2012)提出鑲嵌自主性(embedded autonomy)的說法，整合公私合作與官 僚自主性。Evans 認為官僚自主性與公私合作的矛盾，是源自於韋伯問題的囿限。
韋伯認為官僚必須與利益團體「絕緣（insulate）」，才能維持理性。也就是說官 僚理性的誘因是來自國家組織內部的升遷，而不是私人連帶、利益的誘惑。然而，
Evans 認為這樣的說法是制度論的矛盾。
Evans 認為國家官僚組織與外部的社會連帶(social tie)關係是環環相扣的。他 以 1970-1980 年代新興工業化國家的產業轉型過程為案例，提出發展型國家是兩者 兼顧的狀況。官僚組織與資產階級具有溝通的管道，例如公共研究組織、非正式 的交流等，如日本、韓國、臺灣的案例；而兩者皆失敗則成為掠奪型國家(predatory state)，例如薩伊共和國（今剛果）。而不完全搭配的狀態則成為中間國家
(intermediate state)。
發展型國家的能力弱化
Evans 的鑲嵌自主性可謂是國家對產業轉型的經典。然而，隨著 1997 年的亞 洲金融風暴，許多新興工業化國家陷入危機，此時開始出現發展型國家「能力退 化」說法。Evans 則認為當產業轉型後，官僚與外部連帶也必須「再鑲嵌」，否則 會導致能力退化的結果。
關於能力退化的說法，許多研究開始討論這樣的轉變。相較於發展型國家，
需要國家上而下主導產業發展，尤其是製造業，以國家透過產業政策、金融措施、
貿易政策等手段，對經濟進行干預的行為。王振寰 (2010)將新產業發展模式理論 定義為平台型國家(platform state)10。他指出，國家愈來愈難以上而下主導知識經濟 產業的發展趨勢，卻也並非支持如下而上的以商領政的說法（如歐美的案例）；
10 出自《追趕的極限》當中(p.31)。
8
國家的角色轉變為平台經營者，強調創業生態系的健全、網絡互動的強度、創新 育成或孵化器的重要性、資源的橫向連結。該階段的產業發展模式，強調產官學 等水平網絡的互動，才有刺激創新的可能（Wong 2005, 陳琮淵 and 王振寰 2009, Dodgson et al. 2008）。
平台型國家論者中，其中一支為國家創新系統(national innovation system, NIS) 理論，該理論強調制度、政策以及公共支出等面向，認為強化產官學的創新網絡 才是創新的關鍵(Dodgson et al. 2008)。Dodgson 等人認為臺灣過去的創新系統是建 立在電子產業之上，必須從「模仿」走向「創新」，因此強調生技園區與大學、
政府創投資金的連結。
國家創新系統源自組織管理學派(schumpeterian)的理論，受到了政治經濟取向 的批評。Wong (2005)雖承認知識經濟下的產業發展模式已有不同，卻認為國家創 新系統過於樂觀，只強調國家扶植的部分；以臺灣生物科技產業為案例，Wong 提 出國家更具有「規範（例如專利、臨床試驗）」、「刺激」廠商競爭的角色（例 如專利保護時限）。Wong 認為國家能力的弱化，是因為經歷民主化後的臺灣，像 是一個“jazz band”難以整合，以至於更難適應知識經濟產業的挑戰。
社會鬥爭
能力弱化承襲了 Evans、Wong 等人以降的說法，卻帶有兩個問題。第一、發 展型國家無法解釋失敗。Evans 認為發展型國家是最理想的發展態勢，這樣的觀點 是建立在成功典範之上。然而，當發展型國家失敗時，並未能對稱的解釋，因為 這樣的問題反映出只要能力強化，問題就可以解決。第二、闡述新的國家—產業 狀態，卻尚未解釋國家轉型的原因。能力弱化說提出因為發展型國家的轉變，導
9
致國家無法如果去領導產業。然而，如果弱化是不好的，為何國家還要轉型？且 還要去挑戰當初無法成功領導的生物科技產業。
社會鬥爭對 Evans 說法最大的挑戰在於，國家與外部連帶的鑲嵌往往不只有
「合作」，更隱含了不同社會利益團體之間的衝突。而社會鬥爭往往是意外的，
而不是國家可以預期的。
關於臺灣發展型國家的失敗經驗，汽車產業是一個常見的例子。鄭敦仁與朱 雲漢以裕隆汽車的案例，提到汽車產業是國民黨政權為鞏固正當性，支持江浙派 嚴家所扶植。他們認為扶植汽車產業的政治目的，要高於經濟上的可行性(Cheng and Chu 2002)。而鄭敦仁（1990）更台韓比較研究當中，講述政治結盟，如何影響國家 在產業政策上的選擇。他從進口替代轉向出口擴張的過程，講述轉折是受迫於外 在環境與有限理性下的結果，目的在於政治權力的結盟。
巫永平（2004）則是否定 1980 年代以前臺灣作為發展型國家。巫永平從臺灣 中小企業的案例當中，認為臺灣政府並未要求國營企業績效或者出口，反而是為 了壓抑本土資本造就了中小企業的蓬勃發展；更離日本、韓國補貼大型財閥出口 的經驗甚遠。巫永平認為 1970 年代的諸多政策是國民黨為了權力鞏固的考量。
王振寰（1993）認為政商關係(government-business relation)的改變是國家轉型的 關鍵。王振寰更進一步指出國家並非喪失能力，而是國家與資本的關係從「父子」
轉為「大小夥伴」，使得國家更加仰賴資本。
前沿文獻皆從政治動力來解釋產業政策的不成功。然而，上述文獻討論的政 治基礎是利基在黨國體制之上的，仍未催生出國家轉型後的解釋。因此，本研究 試圖將這樣的政治解釋，延伸到國家轉型的新政治基礎之上。
10
超越「國家」
為了超越發展型國家在「國家轉型」上的侷限，本研究從社會關係的視角來 理解政治基礎的變遷。社會關係的視角起源於馬派當中的法國調節學派(French regulation school)，將資本主義社會理解為資本—非資本兩種最主要的社會關係。
Jessop 的策略—關係取徑(strategic-relational approach)有著承先啟後的作用。調節學 派將國家形式(state form)看作是地域內部社會關係的最終協調/治理者，是一組社 會關係而非是僵固的容器(container) 。國家是調節所有非資本關係，並與資本關係 互動最重要的社會關係，因此是重要的(Jessop 1990, Brenner 2004)。換句話說，社 會關係視角提醒我們，不要將國家看成一個實體，而是要去理解內部社會關係的 張力。
然而，我們既要超越國家「實體」的想法，更要理解社會關係是如何在尺度 上遊走的。Brenner 承襲 Jessop 的說法，認為國家作為社會關係的協調者是重要的，
但是卻不能在分析上受限。因此他認為要突破國家的領域僵固，看到國家轉型的 再尺度過程(rescaling)。也就是說，社會關係不會簡單的待在「國家尺度」，而是 跳躍的(scale jumping)(Brenner 2004)。
11
第三節 研究問題
本研究的研究發問是：「國家轉型如何改變產業發展模式。」立基在從 Jessop 與 Brenner 的視角上，本研究試圖理解國家轉型的過程，背後最重要的政治基礎—
政商關係如何改變。本研究試圖從生物科技的發展方向、發展模式、空間計畫來 描繪國家與產業的互動過程，並試圖從政商關係與空間策略選擇的挑戰，探討國 家轉型的可能：
一、生物科技產業的發展方向是如何被決定的？生物科技的發展方向，如何具有 國際的根源；而臺灣當時如何選擇具有潛在發展利基的部門，作為發展主軸。
本研究認為發展方向的選擇，便已經是政商關係鬥爭的開始。
二、生物科技產業的發展模式為何？生物科技的發展模式是立基何種的政治基礎 之上？而政商關係的改變，如何破壞了這樣的政治基礎，導致非預期的結果 發生。
三、生物科技產業的空間計畫為何？生物科技的空間計畫是立基何種的空間策略 選擇之上，在尺度政治的鬥爭下，形成多變的地理空間。
12
第四節 研究對象與概念定義
在本節當中，本研究試圖針對研究對象—生物科技產業做進一步地釐清。在 介紹生物科技產業的定義以前，此處本研究須針對生物科技與生物技術兩詞進行 介紹。在英語當中，兩者皆為 biotechnology，在中文的語境當中，大部份時候相 同，但是卻有著單複數的巧妙的差異；根據聯合國生物多樣性公約的定義：
「生物科技是一個生物學的廣泛領域，包含利用活體系統或生物體來發展或 製造產品，『或任何技術應用上使用生物系統、活的生物體或衍伸物，來製造或 修改產品或特殊使用的製程』(UN 1993)。11」
因此生物科技是最廣的定義，包含所有的生物技術及其應用；而生物技術則 多半是專指單一一種技術，例如發酵技術、扦插技術、育種技術、複製技術、純 化技術……等。
生物科技產業的定義，廣義上悉指運用生物技術的產業，根據官方白皮書的 定義，包含應用生技產業、製藥產業、醫療器材產業。狹義上則指稱 1980 年代後，
因分子生物技術突破，使用遺傳工程、基因剪輯等新興技術的產業。
生物科技出現廣義、狹義的定義，本研究認為起因是從學術界的生物技術突 破，被應用至產業界各領域的發展歷程有關；換言之，某些特定的生物技術，被 視為具有極大的商業化價值，因此被引入產業界。以下將從科學技術的突破，如 何逐步被應用至產業界的歷程做介紹。
11 原文為 Biotechnology is the broad area of biology involving living systems and organisms to develop or make products, or "any technological application that uses biological systems, living organisms, or derivatives thereof, to make or modify products or processes for specific use" (UN Convention on Biological Diversity, Art. 2).
13
從科學到產業
此處本研究將先回顧生物科技是如何從科學界的技術突破，被應用至產業；
而下一段本研究將整理臺灣政府當局的產業政策，如何將生物科技衍生到產業各 界，造成生物科技的定義從狹義走向廣義。
在國際學術界上，分子生物學最具劃時代突破的發現，莫過於 1953 年華生 (James Watson)與克里克(Francis Crick)在❮自然 (Nature)❯上提出 DNA 雙股螺旋結 構圖12（林天送 2009, 陳定信 2003, Golden 1981）（圖 3）。
圖 3 時代雜誌封面《Shaping Life in the Lab》
（資料來源：Golden，1981）
12 除華生、克拉克之外，弗蘭克林(Rosalind Franklin)、威爾金斯(Maurice Wilkins)也是共同發現者。
華生、克拉克、威爾金斯於 1962 年共同獲得諾貝爾生理醫學獎。惜弗蘭克林於 1958 年病逝。
14
而分子生物學的產業化商機約起於 1970 年代末至 1980 年代初期，時代雜誌 (Golden 1981)以“Shaping Life in the Lab the Genetic Engineering”為題，報導美國基 因工程（genetic engineering，有時也翻譯成遺傳工程）的商業熱潮。基因剪輯 (gene-splicing)技術被視為是基因工程下重要的關鍵技術，或以魏斯曼(Weissmann) 使用細菌成功生產人類干擾素(interferon)以對抗病毒為里程碑13，而相關技術也如 雨後春筍般的問世14。換言之，分子生物學下基因工程的應用，催生了生物科技時 代。
在臺灣，生物科技一詞至早可追溯至 1978 年。當時的行政院院長孫運璿以及 科技政委李國鼎召開了行政院科技會議，聘請了當時海內外知名的科學家、企業 家15，將能源、材料、資訊與生產自動化列為產業政策主軸。1981 年，由行政院 國科會的遺傳工程研討會結束後，在當時的中研院院長錢思亮、政務委員李國鼎 的推動下，將生物科技、光電科技、食品科技及 B 型肝炎防治列入，成為八大產 業政策（聯合報 1982, 聯合報 2016, 行政院科技會報 2018）。
從上述爬梳可見，科學界中分子生物技術的突破，在美國、臺灣皆有被引進 產業的走向，形成了今日所看到生物科技的起源。也就是說，生物科技形成產業
13 原文出處：But of all these marvels, it is gene splicing that scientists consider the most exciting. Says the University of Zurich's Charles Weissmann, 50, who last year became the first scientist to make bacteria produce a facsimile of human interferon: "Biology has become as unthinkable without gene-splicing techniques as sending an explorer into the jungle without a compass."(p2. 2nd paragraph, line 4-7)
14 依據 2002 年官方生物科技產業白皮書指出，在過去數十年基因科技有了重大突破，人類正式具 備編纂 DNA 的能力。從 1953 年的華生與克里克發現 DNA 雙螺旋構造後；1973 年 Stanley 等開啟 基因重組技術；1975 年 Kohler & Milstein 成功研發製作單株抗體 （Monoclonal antibody)之技術；
1983 年 Kary 發明 PCR 技術使得微量 DNA 片段可以快速複製，新生物技術的發展越來越迅速。
15 民國 68 年召開第一屆行政院科技會議。首屆科技顧問包括海格第（曾任美國總統科學顧問的美 國德州儀器公司總裁、美國國家科學院院士）、賽馳（曾任美國國家科學院院長、美國總統科學 顧問、美國洛克菲勒大學校長）、葛斯道（美國陶氏化學公司董事長）、賓納德（紐約大學醫學 院院長）、馬丁（伊利諾理工學院院長）等五人，以海格第為首席顧問。資料來源：
http://www.bost.ey.gov.tw/cp.aspx?n=15F9C17AD897B71A（擷取日期：2017.09.14）
15
趨勢的當時，分子生物學中基因剪輯技術被認為有引入相關領域的前瞻性，並非 各種生物技術皆可視為狹義上生物科技的源頭16。
生物科技的產業類別
上一段本研究已簡要整理狹義上生物科技的起源。然而，生物科技為何擴張 成廣義的定義？此與何種類別的產業引進生物科技有關，因此視各國或者各區域 的作法而呈現多樣的地理面向。在此段落中，本研究將繼續介紹生物科技包含什 麼樣的產業類別。
上一段當中，本研究提到❮科學技術發展方案❯將引進生物科技來解決 B 型肝 炎疫苗問題。然而，到了 1993 年，生物科技與 B 型肝炎劃上等號的方程式，卻逐 漸被鬆動。行政院第 14 次行政院科技顧問會議當中，已經開始出現將農業、工業 結合生物技術的走向，例如結合農林漁業、食品加工等（行政院科技會報 1993）。
到了 2001 年，行政院第 22 次行政院科技顧問會議，更是擴大了生物技術應用的 範圍。將生物科技的定義擴大為：
「生物技術是以利用生物程序和技術以解決問題和製造有用的產品，包括利 用微生物、植物、動物等生物細胞的特性或成份製造產品，或進入分子層次以了 解生命現象而應用於產品的設計，或為解決前述問題所開發的技術平台等，以增 進人類生活素質的科學技術（行政院科技會報 2001）。」
16 該爬梳是非常重要的地方在於，確立了生物科技從科學到產業的過程，尤其是指涉當代分子生 物學的產業化，是特定技術與特定的產業關係。避免了人類運用任何生物技術就等於具有生物科 技產業，造成「商朝釀酒生物科技產業謬誤」。
16
依照上述這個定義，運用生物技術來來製造、服務、服務的產業，皆可算是 生物科技產業。經濟部依此將臺灣的生物科技大致區分為，應用生技產業17、製藥 產業18、醫療器材產業19三大領域，並且沿用至今（圖 4）。
圖 4 臺灣生物科技產業類別
（資料來源：經濟部生技醫藥產業發展推動小組，2018）
換言之，臺灣政府當局試圖將生物科技引入農業、製藥、醫療器材三大領域，
而這三個領域，是先於科技會議的會議以前便已存在，只是被官方認為具有結合 生物科技（尤其基因剪輯技術）的條件。
17 應用生技產業為運用生物技術從事研發、製造的產業，包含生技特用化學工業、農業生技工業、
環境生技工業、食品生技工業、（生物）相關技術服務業。
18 製藥產業則以藥品生產為主，包含西藥製劑工業、生物製劑工業、中藥製劑工業、原料藥工業。
19 醫療器材產業依照功能、用途，分為預防與健康促進用器材工業、體外診斷用醫材工業、輔助 與彌補用醫材工業、手術與治療用醫材工業、診斷與監測用醫材，以及其他類醫材工業。
17
讀者或許對產業類別擴張的原因感到疑惑。本研究發現產業類別的擴張與生 物科技的社會鬥爭有關，將更具體的反映在空間計畫之上。本研究將在後續章節 當中解答。
生物科技產業的發展方向
本研究對產業的定義是：產業是以該商品的價值鏈所串聯的社會關係20。本研 究將產業理解為一種上、下游廠商透過不同階段的價值附加過程所銜接的關係。
也就是說，廠商既是前一階段商品的購買者，也是下一階段商品的生產者，在商 品抵達消費者手中之前，都算是中間財；而當消費者消費最終商品的當下，整個 價值鏈得以完成。
在此定義之下，本研究以官方公佈之資訊，將各類別生物科技的產業型態描 繪出來。而臺灣官方將較具規模上市櫃公司之商品分為四大類：製藥產業鏈、醫 療器材產業鏈、食品生技產業鏈、再生醫療產業鏈（附件 1）（櫃檯買賣中心＆
臺灣證券交易所 2018）。
經過上述爬梳，本研究整理出三大類別，底下具規模者又可分為四種產業型 態，其中製藥產業廣義類別上上包含再生醫療產業。
第二部分，本研究試圖找出臺灣生物科技產業的發展方向與空間計畫。根據 經濟部官方白皮書，本研究依照時間先後，以及主要推動的政府部會，將生物科 技的產業政策，以及重要的機構、空間計畫整理如下表（表 1，圖 5）（吳忠勳 等人 2018）。
表 1 臺灣生技產業政策與園區規劃（粗體為本研究所加）
20 有關於該定義的來源，與本研究政治經濟取向的立場有關，將在文獻回顧部分說明。
18
時間 單位 政策
1982 行政院 《科學技術發展方案》
1984 經濟部 財團法人生物技術開發中心
1984 新竹科學園區成立臺灣第 1 家生技公司—
保生製藥，生產 B 型肝炎疫苗。
1993 中央研究院 成立「分子生物研究所」及「生物醫學科學技術研究
所」
經濟部 工業局與國內製藥業者共同成立「財團法人製藥工業 技術發展中心」
1995 行政院 《加強生物技術產業推動方案》
保生製藥公司宣佈解散
衛生署 成立「財團法人國家衛生研究院」（國衛院）
1996 經濟部 配合亞太製造中心之推動，成立「生物技術與製藥工
業發展推動小組」
國家科學委 員會
成立臺南科學園區，設立「農業生物技術專業區」。
2001 經濟發展諮 詢委員會議
設置「行政院生物技術產業單一窗口」
2003 行政院 通過設置中央主導型「農業生物科技園區」，以及地
方主導型的彰化縣「國家花卉園區」、臺南縣「臺灣 蘭花生物科技園區」、嘉義縣「香草藥草生物科技園 區」和宜蘭縣「海洋生物科技園區」。
19
時間 單位 政策
2003 行政院 核定「新竹生物醫學園區計畫」，已於 2008 年 3 月 正式啟用。
2007 立法院 三讀通過「生技新藥產業發展條例」。
2009 行政院 通過《生技起飛鑽石行動方案》
2009 行政院 設立「國家生技研究園區」
2011 行政院 通過《臺灣生技產業起飛行動方案》
（修正自《生技起飛鑽石行動方案》）
（資料來源：經濟部生技醫藥產業發展推動小組，2017）
圖 5 2017 年臺灣生物科技產業群落
（資料來源:經濟部生技醫藥產業發展推動小組，2018 年。）
20
第五節 研究方法
文獻分析法
由於本研究所研究的時間尺度將近四十年，須仰仗時間跨度長的文獻檔案，
因此本研究以二手文獻的搜集為主，以聯合知識庫、官方文獻為主要的搜集來源。
並透過一手文獻為輔，檢驗二手資料的真偽、知識立場，達到交叉檢證的效果。
本研究以聯合知識庫為出發點，對聯合報進行資料檢索21。本研究選擇聯合知 識庫的原因是，由於生物科技被討論的起點約莫在 1970 年代末，而時間終點則設 定在本研究進行的 2017 年底，因此對臺灣的媒體資料庫的時間範圍，應選自 1970 年代前開始營運，自 2017 年仍提供服務者為優先考量。
根據上述條件，符合者僅有聯合報-全國版、經濟日報、中國時報等報紙有提 供全文資料檢索。而經濟日報屬於產業、經濟相關新聞為主，較缺少綜合性的報 導。而聯合報則是具有全國版的特性，具有全國各分區的新聞，因此本研究選擇 聯合報為研究來源。
本研究以「生物科技」為關鍵字進行搜索，時間尺度自 1950 年 1 月 1 日為起 點，至 2017 年 12 月 31 日為止，一共 6489 筆。新聞資料之逐年出現頻率如圖（圖 6）。
21 此方法感謝中研院博士後研究員安勤之的分享。資料來源：
https://www.youtube.com/watch?v=glN_JkZl870（2019.01.10）。
另一方面，此研究方法也使用到 python 進行網路爬蟲(udndata_webcrawling)。在此也感謝我的大學 同學廖炳閎，以及地理所博士班學長詹峻翔幫我解決程式問題(keyword_statistics)。
相關程式碼請參考https://github.com/y0860pp/r05228009
21
圖 6 「生物科技」關鍵字出現次數 資料來源：本研究繪製。
經過時間排序，本研究發現生物科技的出現幾個斷面，一、1996 以前的平緩 期。二、1996 到 2008 的高峰期，尤其在 2001、2002 年達到高峰。三、2008 以後 的緩降期。初步發現，生物科技出現的次數分佈，與前一段政策時期有一定的吻 合。換言之，官方文獻與新聞資料庫的分期、討論熱度具有相同的趨勢。
官方文獻，則透過經濟部生技醫藥產業發展推動小組22、國家發展委員會23、 政府公報資訊網24公布之官方資料，例如生技產業白皮書、產業政策等作為來源。
22 網址來源：https://www.biopharm.org.tw/downloads_content.php?li=1（擷取日期：2018.10.09）
23 網址來源：https://www.ndc.gov.tw/（擷取日期：2018.10.09）
24 網址來源：http://gaz.ncl.edu.tw/（擷取日期：2018.10.09）
0 100 200 300 400 500 600 700 800
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016
次 數
年份
「生物科技」關鍵字出現次數
出現次數
22
訪談法
由於官方文獻、報社立場所帶來的限制，因此需要透過其他資料來源，或是 一手資料的搜集確認其真偽。另一方面，由於本研究討論的政策時間離寫作當下 近，檔案資料的取得不易，因此部分也透過訪談來取得。本研究訪談的對象如（表 2）。
表 2 訪談對象列表
代號 背景 內容 訪談時間
A 國內某私立大學生物工 程系教授
生命科學界的發展 歷程與人才培育
2017-10-31
B 生物科技產業相關法人 之副主任
生技產業鏈現況、產 業發展模式
2018-05-08
23
第六節 研究架構與章節安排
本研究的研究發問(question)是：「國家與產業的互動過程，如何受到非預期 因素的挑戰，並從中探討國家轉型的可能。」本研究試圖從國家頒布的政策時期 依序討論：1982~1995 的《科學技術發展方案》、1995~2009 的《加強生物技術產 業推動方案》、2009~《生技起飛鑽石行動方案》。
本研究試圖在每一章建立國家與產業的互動過程：發展方向、發展模式、空 間計畫。並試圖從政商關係、空間策略選擇兩個非預期的社會鬥爭，解釋政策如 何失靈，甚至成為國家轉型的可能。
1980~1995：科技教父神話？B 肝疫苗、先進國廠商、中央地方角力
李國鼎在《科學技術發展方案》中，將 B 型肝炎防治作為政策主軸。此一時 期的發展模式，技術官僚指導衍生企業（保生疫苗公司）的發展型國家模式，透 過進口替代、技術移轉的方式自行生產 B 型肝炎疫苗。然而，在尺度政治的作用 下，國家未能有效調節醫療與產業政策的衝突。以至於原先同軌的兩政策最後掣 肘。
疫苗產業受到國際廠商的施壓（美國、比利時的第二代疫苗叩關）、中央與 省政府的角力（血漿疫苗的愛滋病毒疑慮；第一代血漿疫苗與第二代基因工程疫 苗的混用問題）、省議員質疑補貼「黨營事業」（每劑疫苗高達 192 新臺幣；相 較於進口移苗 144 新臺幣）下倒閉。
而先進國家廠商阻礙技術學習的手段更遠過於此。後續將舉出美商亞培 (Abbott laboratories)傾銷案、美商普司通控告臺灣侵權生產檢驗試劑案、美國 FBI 逮補永豐餘經理及交大教授何小台的商業間諜案。
24
1995~2009：去黨國：生技園區增生、地域競爭、產官學三位一體開發計畫
《加強生物技術產業推動方案》 時期，發展方向受到國際潮流，以及加入世 界貿易組織(WTO)對農業的衝擊。因此，以生物科技作為產業升級的方向，導致 生物科技的定義擴張。
國家受到民主化與政黨輪替的影響。自由化、私有化是當時政治正確的施政 方向。相較於發展型國家以扶植衍生企業為目標；此一時期以整體產業的經濟指 標為主，不強調策略選擇。在共識機制上強調產官學的合作，並以國發基金的間 接投資與國家型研究計畫維持公共性。
空間計劃上以「平衡區域發展」為主軸，對抗黨國體制的重北輕南。國家機 器試圖在北中南東設立生物科技園區消彌區域落差。背後一方面是因應地方對產 業升級的焦慮；另一方面瓦解國民黨政治版圖的選舉考量。土地取得上，國營企 業的民營化，將土地釋出、活化；另一方面也透過高鐵特定區的開發。生物科技 園區被結合大學城、交通建設，形成產官學三位一體的土地炒作。
2009~：深化還是退化？生技製藥、民粹主義、旅美台人政商聯盟
《生技起飛鑽石行動方案》時期，發展方向上因應國際癌症研究趨勢；國內 則立基於中研院翁啟惠的技術移轉，以及殷鑑於平台方向的資源分散，將生技製 藥列為政策主軸。
此一時期，看似仍是平台型架構，實際上希望打造「下一個台積電」。旅美 台人的連結以及民進黨的政商聯盟成為資源集中、效率的發展方式，卻也成為政 治鬥爭的目標。
25
第二章 科技教父神話？
B 肝疫苗、先進國廠商、中央地方角力
此一章本研究將探討 1982 到 1995 年的發展型國家模式。在《科學技術發展 方案》當中，以 B 型肝炎疫苗作為政策方向。在產業發展模式上，國家透過衍生 企業、技術移轉的方式領導。然而，以往顛仆不破的發展型國家模式，如何受到 尺度政治影響，包含先進國廠商阻礙、中央地方政府的角力，是本章節欲探討的 部分。
第一節 發展方向
趨勢專家艾文·托佛勒(Alvin Toffler)在 1980 年出版《第三波浪潮(The Third Wave)》25，其宣告了後工業時代的來臨26。在該書當中，生物科技被認為是後工 業時代當中的重要產業（圖 7）（艾文‧托佛勒 1980）。
25 托佛勒的浪潮理論認為，第一波浪潮是新石器革命，從狩獵漁撈進入農業社會。第二波浪潮是 工業革命，由核心家庭、工廠、大量生產消費為主幹的社會。第三波是資訊革命，已開發國家從 工業社會進入後工業社會；而托佛勒也用了資訊社會、知識經濟等詞彙來描述。資料來源：
https://en.wikipedia.org/wiki/The_Third_Wave_(Toffler_book)
（擷取日期：2018.10.22）
26 資料來源：
https://udndata.com/ndapp/Story?no=1&page=1&udndbid=udndata&SearchString=pc2qq6zsp94rpOm0w T49MTk1MTEyMzErpOm0wTw9MjAxNzEyMzErs%2FinTz3BcKZYs%2Fh8uGfA2aTps%2Fh8wXC mWLHfs%2Fg%3D&sharepage=20&select=0&kind=2&article_date=1980-09-08&news_id=106456507
（擷取日期：2018.10.22）
26
圖 7 第三波浪潮。
（資料來源：艾文·托佛勒，1980。）
知識經濟產業與過去製造業的不同在於獲利模式。知識經濟產業來自於法律 允許的市場壟斷；而製造業在於生產過程當中的附加價值。由於知識經濟產業，
如資通訊軟體、文化創意、生物科技產業等，具有重研發、創新而生產成本極低 的特性，造成容易盜版、複製的現象。因此國家透過專利權法來保障，以刺激研 發、創新活動（吳忠勳等人 2018）。
27
市場壟斷帶來的高附加價值特性，引起了先進工業國的注意。1980 年代，美 國、法國、日本、英國等27紛紛投入知識經濟產業，而生物科技是其中一環，尤其 基因剪輯、遺傳工程等相關應用，例如干擾素、賀爾蒙、胰島素等（新聞周刊 1981）。 因此，本研究將先從國際的生物科技進程開始探討，進而談論臺灣如何追趕生物 科技產業。
國際的生物科技進程
生物科技的起源與生物學的發展息息相關。在官方的報告書當中，以細胞生 物學、分子生物學的發展作為開端。而分子生物學的開端以 1953 年華生與克里克 在❮自然 (Nature)❯上提出 DNA 雙股螺旋結構圖（林天送 2009, 陳定信 2003, Golden 1981）。
而分子生物學的產業化商機約起於 1970 年代末至 1980 年代初期，時代雜誌 (Golden 1981)以“Shaping Life in the Lab the Genetic Engineering”為題，報導美國基 因工程的商業熱潮。基因剪輯技術被視為是基因工程下重要的關鍵技術，或以魏 斯曼使用細菌成功生產人類干擾素以對抗病毒為里程碑，而相關技術也如雨後春 筍般的問世。
而生物科技產業化，也有政治、社會的面向。以美國為例，法律上 Diamond v Chakrabarty(DvC)法案28通過對專利權的影響。1980 年代 Chakrabarty 在美國奇異公 司上班時，成功發明出嗜油的細菌（原油分解）。而當時引起法律的討論，最終 被認為「只要在太陽底下的人造物都可以申請」，這個法案尤其在生技領域造成 巨大的影響，生技領域的專利大量有效化，美國聯邦巡迴區上訴法院（United States
27 報導當中提到日本的三菱化學、法國的隆浦龍化學公司、西德赫司特化學公司、英國卜內門化 學公司等公司。
28 資料來源：http://www3.hbmsp.sipa.gov.tw/itri/tw/images/NewsList1020905_03.htm（擷取日期：
2017.07.27）
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Court of Appeals for the Federal Circuit, CAFC）也成為專利案的最高法院，然而針 對專利的討論，應該是國會的責任而非司法部門(Birch 2006)。
這個 DvC 法案與 CAFC 的定位，使得美國專利制度大改變，這樣的變革與聯 邦最高法院在 1966 年的判例有所衝突。當時強調在科學研究領域不可申請專利的 用途。直到 1995 年修正，連生產的過程也能夠當作產品的一部份，進而申請專利。
而 CAFC 更要求研究工具與中間過程都必須被納入 101 法案29底下。
相較於美國政府傾向以制度環境保護的作法，日本通產省更積極扶植產業。
日本作為後發者的追趕，與先進國家策略不同。傅高義(Ezra Vogel)的《日本第一：
對美國的啟示》30是一個經典的案例。在生物科技產業當中，日本通產省更積極向 國際藥廠尋求技術授權、簽署合作協議等（美國商業周刊 1982）。
臺灣的生物科技進程
臺灣在 1970 年代的十大建設後，面臨產業轉型升級的挑戰。臺灣生物科技產 業的浪潮，起源於 1978 年的《科學技術發展方案》（附件 2）。當時的行政院院 長孫運璿以及科技政委李國鼎召開了行政院科技會議，聘請了當時海內外知名的 科學家、企業家31，將能源、材料、資訊與生產自動化列為產業政策主軸。1982 年，由行政院國科會的「遺傳工程研討會」結束後，在當時的中研院院長錢思亮、
政務委員李國鼎的推動下，將生物科技、光電科技、食品科技及 B 型肝炎防治列 入，成為八大產業（聯合報 1982, 聯合報 2016, 行政院科技會報 2018）。
29 http://enpan.blogspot.tw/2014/06/101-2014-guidance.html（擷取日期：2017.07.27）
30 資料來源：https://en.wikipedia.org/wiki/Ezra_Vogel（擷取日期：2018.10.25）
31 民國 68 年召開第一屆行政院科技會議。首屆科技顧問包括海格第（曾任美國總統科學顧問的美 國德州儀器公司總裁、美國國家科學院院士）、賽馳（曾任美國國家科學院院長、美國總統科學 顧問、美國洛克菲勒大學校長）、葛斯道（美國陶氏化學公司董事長）、賓納德（紐約大學醫學 院院長）、馬丁（伊利諾理工學院院長）等五人，以海格第為首席顧問。資料來源：
http://www.bost.ey.gov.tw/cp.aspx?n=15F9C17AD897B71A（擷取日期：2017.09.14）
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當時遺傳工程與生物科技是劃上等號的。遺傳工程研討會由中研院王光燦博 士擔任主席，內容大致分四大項：遺傳工程的基本技術、基因的移殖、基因的表 現和遺傳工程的潛力。而應用層次上，分別就醫藥、農業、食品、工業、能源與 生質、污染處理等方向討論，由聯合工業研究所俞培新博士擔任主席（經濟日報 1982a）。
然而，眾多產業之中為何生物科技得以備受矚目？第一、這與當時技術官僚 對臺灣發展利基的理解有關。李國鼎在會議後表示：「臺灣地狹人稠，缺乏能源 礦產，只有人力資源。遺傳工程及其所帶動的微生物工業正合我國情況，而且污 染最輕、增加價值最高。在這最新科技方面，我國落後不多，可能迎頭趕上，不 像其他尖端科技只能急起直追。（經濟日報 1982b）」
生物科技重人力資本的特性，吸引了技術官僚的注意。相較於鋼鐵、石化較 仰仗天然資源的產業，生物科技著重研發、技術。相較於重工業，生物科技被認 為是較為環境友善的產業。雖然並非沒有污染，但生物科技產業是相較為好管理 的（吳忠勳等人 2018）。而技術落差問題其實是被嚴重低估的，本研究將在後續 章節指出技術學習的失敗。
第二、這與臺灣當時的醫療衛生需求有關。許須美（1998）指出臺灣是全球 B 型肝炎(hepatitis B)高感染地區之一，當時約 15%~20％的國民為 B 型肝炎帶原者。
而 B 肝慢性帶原者造成之慢性肝炎、肝硬化及肝細胞癌每年又造成六、七千人死 亡，在國人十大死因之中，慢性肝炎及肝硬化為第六位，癌症為第一位。因此，
肝炎防治有迫切的需求。
而藉由生物科技來防治 B 型肝炎被認為是明日之星。李國鼎在會議後提到：
「目前最高期望是以遺傳工程的技術，發展更安全而低成本的 B 型肝炎新疫苗。
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最低的目標，在進行此海內外團隊研究經驗，建立一個適宜作尖端研究的環境、
制度與合作精神。（經濟日報 1982b）」
為何 B 型肝炎疫苗被認為是目標？由於臺灣盛行率高，且藥物治療的費用昂 貴，因此預防勝於治療是最重要的。而傳染途徑當中，母子垂直傳染的途徑是最 重的一環，表面抗原陽性母親的新生兒有 40%~50％感染成為帶原者（許須美 1998）。透過疫苗來做到世代預防，被認為是可行的手段。臺灣政府遂開始構想 自行生產 B 型肝炎疫苗，一方面可對抗肝炎；另一方面可透過進口替代扶植生物 科技產業。
