第三章 「反離保行動」的政治結構與機會
第一節 「反離保行動」的政治結構
本節主要介紹《對行政長官及主要官員離任的限制》一法的
內容與影響、再來比較分析《候任、現任及離任行政長官及主要 官員的保障制度》的內容與影響、以及介紹立法會第二常設委員 會的成員。
壹、 《對行政長官及主要官員離任的限制》1法案分析
由於因為《離保法案》是參照《對行政長官及主要官員離任
的限制》而制訂的，因此必須先對《對行政長官及主要官員離任 的限制》作出分析，後再對《離保》作出分析。
一、 《對行政長官及主要官員離任的限制》法案內容
依照此法內容，制訂的對象為各司司長、廉政專員、審計長、
警察總局局長及海關關長，即為所稱的主要官員，在其離任後，
除非其職務是由中央人民政府委任的、地區性或國際組織委任的、
與慈善、學術或非營利組織相關的、確定委任的公務員返回其職 位，否則在其離任的一年內，不得從事私人業務；然而離任後的 第二年，只須得到現任行政長官的許可，即可從事私人事務，但 行政長官的規定還比離任官員多一年時間。
1 澳門特別行政區政府印務局，《對行政長官和政府主要官員離任的限制規定》，
http://bo.io.gov.mo/bo/i/2009/50/lei22_cn.asp?printer=1 ，瀏覽日期：2017 年 7 月 1 日。
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此外，還規定了離任行政長官在未經現任行政長官許可或許 可被拒絕且其已知悉後，從事私人業務將會面臨到的行政罰或加 重處罰，且在其因對於現任行政長官作出拒絕許可其有關請求後，
而提起上訴的行為，對於現任行政長官作出拒絕許可的效力，不 因上訴而有任何改變。
而且還規定了除非行政長官許可，否則不得在未經許可對外 公開時對外公開其在職時獲悉的機密或非公開的事實，包括刑事 程序。
還有一條補充規定，若在執行此法律的過程中，仍有不足之 處，此補充法規授權現任行政長官制定所需的法規。
二、 《對行政長官及主要官員離任的限制》法案影響
此法雖規定了有關的行政長官與其主要官員在離任後的若
干行為，但卻是有所保留的：首先，此法只提到私人業務，在其 不適用的條款中，只要從事條款中的工作，便意味著不受影響，
不但不需現任特首同意，還可從事私人業務；再來，此法提到行 政長官與其主要官員在離任後不能公開的事情，但此類情事由誰 認定其不得公開？似乎是現任行政長官自行認定的，且條款中只 規定不能在刑事程序中被詢問，那麼是否意味著可以在非刑事程 序中披露？還有，補充法規授權行政長官制定執行此法所需的法
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規，屬「空白授權」。
貳、 《候任、現任及離任行政長官及主要官員的保障制度》2法 案分析
《離保》法案，全稱為《候任、現任及離任行政長官及主要
官員的保障制度》，依照行政長官崔世安將《離保》送到立法會 的理由陳述，其立法目的是指「《基本法》確立了澳門行政長官，
對內作為澳門特別行政區政府的首長與對外代表澳門特別行政 區政府的雙重地位，以及澳門特別行政區政府的主要官員由行政 長官提名或建議，為了落實《基本法》的有關規定，於是在《對 行政長官及主要官員離任的限制》的基礎上，提出《離保》法案，
以便制訂一套對政府官員公平合理的保障制度。」3
一、 《候任、現任及離任行政長官及主要官員的保障制度》法 案的最初版本4與修訂版本5比較
2 澳門特別行政區立法會，「《候任、現任及離任行政長官及主要官員的保障制度》立法程序」， http://www.al.gov.mo/zh/law/lawcase/281 ，瀏覽日期：2017 年 6 月 1 日。
3 澳門特別行政區立法會，「《候任、現任及離任行政長官及主要官員的保障制度》立法理由陳述」， http://www.al.gov.mo/uploads/attachment/2016-12/1913558637a1b4c660.pdf ，瀏覽日期：2017 年 6 月 1 日。
4 澳門特別行政區立法會，「《候任、現任及離任行政長官及主要官員的保障制度》最初版本」， http://www.al.gov.mo/uploads/attachment/2016-12/8025858637a256c737.pdf ，瀏覽日期：2017 年 7 月 1 日。
5 澳門特別行政區立法會，「《候任、現任及離任行政長官及主要官員的保障制度》修訂版本」， http://www.al.gov.mo/uploads/attachment/2016-12/3084258637a32ee336.pdf ，瀏覽日期：2017
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二、 《候任、現任及離任行政長官及主要官員的保障制度》法 案內容比較分析
以下為分析此法案的原版與經修改後的版本，在內容上的差 異，且試圖分析其內容。
(一) 範圍
在原本的版本中，第二條對於主要官員的範圍為《對行政長 官和政府主要官員離任的限制規定》第一款第二條的規定，其內 容被修訂版本所採用：即主要官員為各司司長、廉政專員及審計 長、警察總局局長及海關關長。就條文內容上，修訂版的條文與 原版看似沒有差別，但實際上若修訂後的版本沒有把《對》一法 第一條第二款的規定明確寫入，不但範圍只是其他條文上的規定，
離保法的對於主要官員的範圍來源於他法，而且就是來源於其他 條文的規定，有心人士則可透過修改《對》一法來變更離保法對 主要官員範圍的條文。
(二) 行政長官於刑事程序的適用
修訂後的版本刪除了原有版本的第一款內容6。刪除後即等同
6 《澳門特別行政區基本法》第 71 條第一項的規定：如立法會全體議員三分之一聯合動議，指 控行政長官有嚴重違法或瀆職行為而不辭職，經立法會通過決議，可委托終審法院院長負責組成 獨立的調查委員會進行調查。調查委員會如認為有足夠證據構成上述指控，立法會以全體議員三
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於立法會無法透過《基本法》相關條文而對行政長官提出彈劾，
讓本來行政主導體系下的行政立法關係，立法權對行政權的監督，
又少了一道可以行使權力的管道。
至於第二款的內容，兩版的內容一樣，都是規定若沒有對行 政長官進行刑事訴訟，則不適用有關的刑事程序，包括對行政長 官提起的偵查。
(三) 行政長官離任月補貼
在離任月補貼方面，修訂後的版本，增加了行政長官在其任
期未滿 5 年時的規定。
在第二款增加了從事私人事務仍可領取離任月補貼的條件：
在職意外、擔任職務時患病、因擔任職務時患病。
在第三款的條文，明定超過 15 天為一個月。
把第九條第二款和第四款的內客，構成另立條文為「終身月 補貼及撫卹月補貼」，還增加了行政長官在長期沒有工作能力的 條件。
另外在行政長官死不論是否在職，只要其死亡後即可讓與其 有親屬關係的人共同收取月補貼，且在共同收取的對象增加了未
分之二多數通過，可提出彈劾案，報請中央人民政府決定。
http://bo.io.gov.mo/bo/i/1999/leibasica/index_cn.asp ，瀏覽日期：2017 年 7 月 1 日。
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成年或無行為能力的子女。
(四) 離任行政長官的權利
在其他權利方面，兩版都有規定行政長官若在離職後，從事 私人業務即將喪失其及其家屬依法享有的權利，但在第三款刪除 了從事私人業務的但書規定，即刪除了其例外的情形。
(五) 離任行政長官於此法的適用
對本法律生效日已離任的行政長官適用的條文規定，隨著法 案被修改而更動，從原版的第 5 條與第 6 條，變更為第 5 條與第 7 條。
(六) 公務員就任主要官員
在公務員就任主要官員的規定，按照《澳門公共行政人員通 則》的規定退休者，修訂後的版本則不包括不確定委任的公務 員。
(七) 主要官員離任補償
在離任補償方面，把主要官員之前擔任公務員的背景分為確
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定委任與不確定委任，確定委任出身的公務員，其離任補償與原 版本的一樣，但不確定委任的主要官員可享有更多的離任補償：
30%離職日薪水乘以在職月數。
(八) 主要官員的終身月補貼及撫卹月補貼
修訂版本把其主要官的終身月補貼及撫卹月補貼另立條文，
且在因病死亡後可收撫卹月補貼的條文中增加了未成年或無行 為能力的子女。
(九) 離任主要官員的其他權利
修訂後的版本刪除了原版本關於離任主要官員在從事有報 酬的私人業務後，於第二款所獲得的權力將喪失的但書規定，即 刪除了有報酬的私人業務的例外情況。
(十) 權利的喪失：
修訂後的版本刪除了原有版本的第一款有關《基本法》第 71 條的內容，即等同即使被彈劾後，特首依然可以根據此條文 領到相關的款項。
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參、 立法會第二常設委員會
2013 年 12 月 06 日，澳門行政會完成對法案的討論工作，
透過新聞局網頁對外說明，法案的制訂目的與主要內容7。 2013 年 12 月 16 日，立法會會內進行對《候任、現任及離 任行政長官及主要官員的保障制度》的引介及一般性討論及表決
8。
在一般性討論中，梁安琪、劉永誠、陳美儀、陳澤武、宋碧 琪、施家倫、崔世昌表達對法案支持9。
在一般性討論表決通過後，法案即進入委員會討論。然而，
透過觀察立法會大部分委員，都是商界背景的議員佔多數，然而，
負責此法案的委員會，第二常設委員會更是如此，會內除了吳國 昌與梁榮仔外，其餘皆為建制派議員，而建制派議員中，只有陳 虹跟唐曉晴不屬於商界10。其中法案在委員會經過 8 次的閉門會 議，而且預計立法會內已排定 5 月 20 日對法案進行細則性表決
7 澳門特別行政區政府新聞局，「行政會完成討論《候任、現任及離任行政長官及主要官員的保 障制度》法律草案」，2013 年 12 月 6 日，
http://www.gcs.gov.mo/showNews.php?DataUcn=74619&PageLang=C ，瀏覽日期：2017 年 6 月 1 日。
8 澳門特別行政區立法會，「《候任、現任及離任行政長官及主要官員的保障制度》一般性討論及 表決」，http://www.al.gov.mo/uploads/attachment/2016-12/7599358637a02dcc40.pdf ，瀏覽日期：
8 澳門特別行政區立法會，「《候任、現任及離任行政長官及主要官員的保障制度》一般性討論及 表決」，http://www.al.gov.mo/uploads/attachment/2016-12/7599358637a02dcc40.pdf ，瀏覽日期：