第二章 「反離保行動」的背景與成因
第一節 「反離保行動」的背景
在澳門特區政府回歸後，由於特區政府為了實行其對澳門的
管治能夠順利，於是選擇與在澳葡時期過渡到回歸時期的社團合 作，在合作期間，澳門政府提供予社團一定的社會資源，以及讓 部分社團成員進入澳門特區政府，讓社團能夠持續發揮其吸納市 民意見的功能，但社團卻因過於依賴政府提供的資源，而漸漸喪 失其自主性，也造成其無法發揮把市民意見表達給政府的中介功 能。
在澳門特區政府開放博彩業後，博彩商人的地位逐漸提高，
也增加了商人對政府決策的影響力，而政府在往後的政策可看出 其傾商的傾向，導致澳門社會在博彩業發展的過程中，只有博彩 商人得利最多，而大部分人卻無法享受到發展帶來的好處。
在此背景下，導致澳門社會問題叢生，政府對於問題也不太 重視，增添了在公共政策的過中會出現的風險與變數，此次「反 離保行動」正是由於政府不重視市民的意見，立法會沒有擔當監 督政府的責任，造成市民群起反對離保法案。
壹、 傳統社團、商人與政府關係
在澳門的公共政策制訂過程中，傳統社團和商人都是重要的
參與者，若能看清他們與政府的互動關係與行為，則可得知離保
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法遭到反對的原因。
一、 傳統社團與政府關係
澳門特區政府成立後，隨著組織機構等的完善，政府的力量
已開始滲透到民間。這在一定程度上削減了社團作為民眾利益表 達媒介的功能。一方面政府組織機構的完善促成了政府系統行政 重心的下放；也加強了民眾直接向政府表達利益與需求的頻率，
在一定程度上，削弱了民眾對社團的依賴1。即使社團仍然持續 提供社會服務，但社會服務的主要提供者已轉變為政府，政府於 是便與社團形成了若干的競爭關係。
然而，有社團人士認為，由於回歸後的澳門政府，比起回歸 前的澳葡政府，雖加大了對社會的資源投放，但社團仍然需要隨 著社會發展的情況，而作出相應的調適與轉型2。
後來社團因此試圖作出一些的轉型，其因應社會服務力的弱 化，而轉向政治參與的強化，但其結果卻是導致組織的官僚化發 展，擴大了社團的領袖與民眾之間的距離；再來就是社團在參政 過程中只求單一法律層面保障民眾利益，而缺乏對生活或待遇方
1 潘冠瑾，《澳門社團體制變遷---自治、代表與參政》，上海：社會科學文獻出版社，2010 年，頁 133、144。
2 澳亞網，「李靜儀：愛國愛澳社團發展亟待轉型」，2017 年 5 月 9 日，
http://hongkong.dwnews.com/big5/news/2014-05-26/59474093.html ，瀏覽日期：2017 年 7 月 30 日。
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面的保障的爭取；會務多元化和創新，雖擴大了組織的規模，但 卻讓機構愈來愈龐雜；頂層社團難以直接兌現次級組織的需求，
也減弱了他們的動員能力。社團在回歸後針對自身發展而作出的 轉型，不但沒有改善其原有的功能，反而促使了社團的「社會資 本政治化」3。
在澳門經濟發展的環境下，有社團人士認為，雖然經濟發展 使失業率處於較低的水平，但博彩業以外的行業卻感到收入不高 而生的經濟壓力，勞動就業方面也存在過多的外來人士來澳工作 而導致本地人工作機會被擠佔的問題4。
外資進入博彩業後，資方不再是本地資方和傳統社團網路，
傳統社團在勞資衝突產生時，與外資的談判中，不再像以前一樣 佔據有利地位，最後往往需要政府介入，或通過制訂法律才能解 決問題5。
因此，澳門的經濟發展導致的貧富懸殊現象，加快了澳門的 社會分化的速度。
二、 商人與政府關係
由於澳葡政府對博彩業監管的不當，過渡到回歸後的澳門，
3 同註 1，頁 146-151。
4 同註 2。
5 同註 1，頁 164。
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為了解決這種現象，北京決定要打破由何鴻燊壟斷澳門博彩業的 格局，而且對外開放賭權，引進外資發展所謂的博彩資本主義。
也意味著澳門博彩業即將自此進入「後何時代」6。
在澳門特別行政區成立的第二天，當時的特首何厚鏵就邀請 了國際上具博彩營運經驗的顧問公司，到澳門研究博彩業未來的 發展方向，而且後來更成立了「澳門博彩委員會」，為澳門對外 開放博彩業予外資經營作準備7。
澳門社團人士和本地賭業領導層聽聞即將要對外開放賭權 後，反應都不太積極，但他們聽聞此決定是北京的決定時，他們 卻馬上雅雀無聲8。
在澳門政府開放賭權後，決定由商人以競投方式，取得賭場 經營權。競投的結果，除本地商人何鴻燊繼續持有賭場經營牌照 外，來澳外資的有「銀河集團」、「永利集團」。後因政府特許「銀 河集團」可以「轉批給」方式，與「威尼斯人」共同持有一張賭 牌，而此先例一出，已取得賭場執照的「澳博」與「永利」，先 後跟進「銀河」的作法，把其經營權「轉批給」何鴻燊的女兒何 超瓊和兒子何猷龍，分別成立「美高梅金殿超濠」和「新濠博亞
6 梁潔芬、盧兆興，〈緒言—澳門博彩業發展面面觀〉，梁潔芬、盧兆興(編)，《中國澳門特區博彩 業與社會發展》(香港：香港城市大學，2010 年)，頁 3。
7 「澳門博彩業歷史」，澳門特別行政區政府博彩監察協調局，
http://www.dicj.gov.mo/web/cn/history/index.html ，瀏覽日期：2017 年 6 月 10 日。
8 同註 6，頁 7。
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http://bo.io.gov.mo/bo/ii/2002/14/extractosdsf_cn.asp ，瀏覽日期：2017 年 7 月 20 日。
13 《澳門特別行政區娛樂場幸運博彩或其他方式的博彩經營批給合同》第 15 條：一、承批公司
http://bo.io.gov.mo/bo/ii/2002/14/extractosdsf_cn.asp ，瀏覽日期：2017 年 7 月 20 日。
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政府能要求博彩業者向他們繳納博彩稅14。
在賭權開放後，博彩商人在立法會選舉的得票率得到明顯的 提高；博彩業可提供大量就業機會，而博彩商人也藉此影響選民 的投票行為，加上其本身的財力，更加以真金白銀吸引選票。但 其實博彩業者進入議會不為市民歡迎，因為這些博彩商人本身可 充當其界別內在立法會的發言人，整合業界其餘業者的意見，或 向政府討價還價15。
後來博彩業商會的成立，更是印證了這一可能性，此商會在 成立當天已要求政府調低博彩稅，但博彩稅卻是政府稅收的最大 來源，這明顯是為了自身利益而作出的宣示16。加上後來在崔世 安任內，委任了博彩商人陳明金為行政會成員，此舉可視為博彩 商人為其業界制訂有利於自身的法案其中一個機會。
14 《澳門特別行政區娛樂場幸運博彩或其他方式的博彩經營批給合同》第 50 條：一、承批公司 必須向澳門特別行政區繳納法律規定的博彩特別稅，該稅款是以十二分之一的方式繳納，且須按 月並最遲於有關月份翌月第十日交予政府。二、博彩特別稅可以澳門幣或以政府接受的澳門幣以 外的貨幣繳納。三、如在承批公司的娛樂場內的大部分籌碼是以澳門幣取得，且經政府許可後，
博彩特別稅方可以澳門幣繳納；但不妨礙上款規定的適用。四、如以澳門幣繳納博彩特別稅，應 將稅款直接交予澳門特別行政區公鈔局庫房。五、如以政府接受的澳門幣以外的貨幣繳納博彩特 別稅，應將有關貨幣交予澳門金融管理局，由該局將折算成澳門幣的金額交澳門特別行政區公鈔 局庫房支配。http://bo.io.gov.mo/bo/ii/2002/14/extractosdsf_cn.asp ，瀏覽日期：2017 年 7 月 20 日。
15 同註 10，頁 43-48。
16 頭條日報，「澳博彩業承批商會 何鴻燊任首屆會長」，2009 年 7 月 29 日，
http://news.stheadline.com/dailynews/content_hk/2009/07/29/84292.asp ，瀏覽日期：2017 年 7 月 20 日。
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貳、 代議士功能旁落
澳門的行政長官僅由親北京的數百名選舉委員會選舉產生，
單是選舉程序而言已是缺乏民意基礎，其提出的草案更不用指望 會順應民意。
加上參與立法工作的立法會內間選與委任議員，間接議員僅 由少數界別人士選出，其原意雖說為兼顧社會各階層，但其組別 最多也僅有 4 個，這樣反面讓組別的成員過度代表了各社會階層 的利益，不但導致部分界別的意見無法被表達，甚至擠壓了他們 的存在，最後形成某社會團體長壟斷某一界別的政治參與和利益 表達的管道，加上其參選前都會經過私下協商後推選出候選人，
而且推出的候選人通常只有一位，等於該候選人在毫無競爭對手 的情況下自動當選，所以有學者批評此選舉方式「連形式都沒有」
17；雖然後來選舉法規經修改為同額選舉仍需經過投票產生，但 因同額選舉而缺乏競爭性的性質沒有改變；黃東認為，間接選舉 的選舉方式必須逐漸淘汰18。而委任議員因其產生方式就是由特 首委任，雖美其名為增加行政立法合作的空間，減少以及緩和因 行政立法部門因意見分歧而生的衝突，而且增加施政效率，但其
17 劉煒華，〈完善民主制度 構建發展共識--近期澳門政制改革評述〉，《澳門研究》，第 65 期，
2012 年 6 月，頁 32。
18 常縈，「間選──毫無選擇可言的選擇」，2013 年 10 月 6 日，
http://aamacau.com/2013/10/06/%E9%96%93%E9%81%B8%E6%AF%AB%E7%84%A1%E9%81%B8%E 6%93%87%E5%8F%AF%E8%A8%80%E7%9A%84%E9%81%B8%E6%93%87/ ，瀏覽日期：2017 年 7 月 30 日。
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就是由行政長官所委任的，其等於是特首在立法會的代理人，而 缺乏了身為立法會議員應為監督政府的功能。
間接與委任議員，在立法會內的表現僅為行政長官法案的表 決器，僅為擔當為法案保駕護航的功能，也就是所謂的「配合吸 納制約」19，離保法就是明顯的例子，而在立法程序第二階段的 第二委員會更為間接與委任議員所壟斷，離保法當然不能期待能 有被挑戰的機會。
參、 社會問題叢生
在澳門經濟發展過程中，隨著經濟發展而來的社會問題接踵
而來，但政府與立法會議員只在意經濟發展，而忽略社會問題的
而來，但政府與立法會議員只在意經濟發展，而忽略社會問題的