第三章 台灣旅行法
第一節 《台灣旅行法》的立法動機
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第三章 台灣旅行法
參、眾議院成立台灣連線後，美國國會每年固定都會提出許多有關台灣的 法案，而《台灣旅行法》(以下簡稱台旅法)是台灣連線成立15 年來首個立法成 功的法案。台旅法的成因可從序章提及的Nancy Tucker 之觀點來一窺究竟，美 國若要增進與台灣之間的信任，得靠高官之間的互訪加強之161，接續第二章第 三節所得的結論，美國來台官員多半屬於退休高官與低政治性的技術部門官 員，因此美台之間現任官員往來仍受到美國行政部門的自我限制，這也成為
《台灣旅行法》(H.R.535)被提出的因素之一。《台灣旅行法》法案最終在 2018 年 3 月 16 日由美國總統 Trump 簽署而生效，本章將同時採用文獻分析法 與訪問國內資深學者專家的深度訪談法，檢視本法案的立法動機，並了解支持 此等法案之國會議員與遊說團體的見解，最後更深入探討《台灣旅行法》的意 義與重要性。
第一節 《台灣旅行法》的立法動機
《台灣旅行法》的宗旨在於促進各階層台美之間官員的交流，特別強調美 台之間高層級訪視對方的重要性，如美國內閣官員與台灣的高層等。另外也表 示駐美國台北經濟文化代表處與辦事處可以加強辦理相關業務與活動，強化雙 方高層的溝通管道。而這樣的概念可以追朔至1993-1994 年會期一項關於美國 與台灣系的簡單決議案(A resolution to express the sense of the Senate concerning U.S. relations with Taiwan, S.Res.270)，該法案歡迎台灣高層訪
161 Nancy Bernkopf Tucker, loc. cit.
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式理論便深入探討之，其中William Harrison Riker 修正了過往的聯盟論點，提 出了所謂「最小獲勝聯盟」的概念，這樣的概念強調現代議會絕對多數似乎很 難達成，所以議員通常會形成所謂最小獲勝聯盟來強化每個人所分配的利益，也就是最大化自利動機，因此每一個議員的決定都能影響議會的賽局，所以議 員個體的支持是每個法案勝敗的關鍵164。雖然台灣連線並非委員會，但其推出 的友台相關法案是否通過也能以形式理論加以解釋，Fritz W. Scharpf 的期刊 文章“Institutions in Comparative Policy Research”提出了政策提倡者與現狀 維持者互動其實是處於下風的一種狀態，因為行為者多元，法案要被接受需要
162 U.S. Congress, Senate, A resolution to express the sense of the Senate concerning U.S. relations with Taiwan, S Res 270, 103rd Congress, 2nd sess., introduced in Senate September 28th ,1994, https://www.congress.gov/103/bills/sres270/BILLS-103sres270ats.pdf.
163 U.S. Congress, House, Taiwan Policy Act of 2013, HR 419, 113th congress, 1st sess., Introduced in House January 25th, 2013, https://www.congress.gov/113/bills/hr419/BILLS-113hr419ih.pdf.
164 陳恆鈞，「美國國會委員會的議事運作過程：三個理論觀點的探討」，問題與研究，第 41 卷
第2 期(2002 年 3 月)，頁 69-88。
165 Fritz W Scharpf, "Institutions in Comparative Policy Research," Comparative political studies 33, no. 6-7 (2000): 762-790.
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Richard Bush 所提及的官方與非官方彈性之調整，本來官員互訪可能會被視為 官方交流的行為，但現在透過國內法將其定性為《台灣關係法》下美國可以接 受的互動，通常得做出這種改變須考量美國利益與中共反應166，另外還有兩個 因素亦扮演了這其中的催化劑，分別是台灣的遊說與國際局勢的展演，以下將 分別討論之。
一、 美國的利益
《台灣旅行法》對於美國的利益在於官員的互訪能增進彼此的互信，同時 加強與台灣的關係。2013 年國會議事紀錄中，Kerry L. Bentivolio 議員在國會 議場表達對台灣國慶日的慶賀時，他便藉機提出促進美台貿易與美台高官互訪 等兩個建議，他提出美國與台灣的高官互訪可以讓美國更直接地衡量美國跟台 灣的關係，也更能了解台灣在亞洲作為民主燈塔究竟有多重要。167
同樣在2013 年的紀錄，作為台灣連線共同主席的佛州議員 Ros-Lehtinen 也說明台灣與美國的高層往來可以增進各領域之間的互動，這些領域包含安全 議題、投資與貿易、教育以及文化交流等等。同樣2013 年慶祝台灣國慶的議場 上，堪薩斯州議員Yoder 提及台灣的角色是確保美國在亞太的利益，因此他提 倡雙邊投資協議以及官員互訪，也希望進一步能夠恢復台灣跟美國的邦交關 係。168
若法案能符合美國的利益，對於法案通過自然是正向的效益，而台旅法對
166 Richard C Bush, "A One-China Policy Primer," East Asia Policy Paper 10 (2017).
167 Rep. Bentivolio, speaking on Extension of Remarks, on October 8th, 2013, 113rd cong., 1st sess., Congressional Record Vol.159, Pt. 11, E1461.
168 Rep. Ros-Lehtinen, speaking on Extension of Remarks, on October 8th, 2013, 113rd cong., 1st sess., Congressional Record Vol.159, Pt. 11, E1455.
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於兩岸關係影響有限，兩岸關係的穩定是美國的利益169，而台旅法實質的內涵 其實並未超過《台灣關係法》的框架，而是將《台灣關係法》模糊的官員互訪 加以補充。170
美國於兩岸的涉入需要相當的技巧，除了行為要符合美國利益外，一方面 還須注意中共是否會過度反應以及過度的放任是否會造成中共的得寸進尺等狀 況。蘭德公司(Rand Corporation)資深政治學家 Michael S. Chase 便提出美國 在兩岸的利益相當複雜，兩岸單方改變現狀即是違背美國利益，若美國所提出 的政策造成兩岸關係的惡化，這種衝突可能會反映在美中關係上，例如南海的 衝突與北韓的核武問題更容易遭到中方的阻撓。然而，若美國對於兩岸採取放 任，中共可能在其他方面得寸進尺，例如中共現在可以影響台灣選舉，未來也 可能採取相同模式操縱其他民主國家的選情，對此，美國的不作為不只違反了 本身的利益，更會使亞太地區其他的盟邦(如日本、韓國)失去對美國捍衛民主 的信心。171
Chase 也提到美國在兩岸關係中扮演的角色最不希望看到三方誤解與失算 的情形，並列出幾項美國可以加強的面向，第一，鼓勵兩岸之間找尋避免衝突 的管道與方法；第二，加強美國與台灣的關係，並強化台灣的韌性；第三，強 化美國在此地區的嚇阻能力，他的立論強調在現有框架下，加強對中國的嚇 阻，同時不影響區域的穩定性，《台灣旅行法》的通過符合他所述的第二點，也 就是美國與台灣關係的加強，這種關係加強目標在於建立常規化的互動，像是 軍事採購等，同時加強台灣的國際聲量，以及防止我國邦交國遭到中共的挖角
169 Richard C Bush, op cit,. 1-24.
170 「美國國會通過『台灣旅行法』重啟美台高層互訪」，BBC 中文網，
<https://www.bbc.com/zhongwen/trad/chinese-news-43246361> (2018/3/1)。
171 Michael S. Chase, “Averting a Cross-Strait Crisis,” Council on Foreign Relations, Accessed November 23, 2019, https://www.cfr.org/report/averting-cross-strait-crisis (February 26, 2019).
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等。172
Brookings Institution 資深研究員 Jeffrey A. Bader 則對美國在兩岸的利益 有不一樣的闡述，他認為Trump 的行為應該要更謹慎，因為 2016 年後上任的 蔡總統是中共眼中傾向獨立的威脅，從Trump 與蔡英文總統通話後，Bader 認 為這種突破框架的作為或許可以一時滿足Trump，但是中共並非沒有籌碼可以 回應，另外目前美、中、台三角的框架逐漸促使北京政府趨向採取和平統一的 方針(但也仍未放棄武力)，這數十年的框架若由現任總統打破，對於美國與台 灣都是無利可圖的。173
綜合上述兩個不同論點，上述兩論點的共同處就是區域和平所代表的美國 利益，Richard Bush 也曾提到，美國在兩岸中並沒有立場，但兩岸和平極其重 要。他也提到《台灣關係法》第三部分第c 項強調美國總統需要將已知的危險 與面對的威脅告知國會，也就是說總統與國會應決定適當的行動來面對這些威 脅，而法條預留的模糊空間解釋著這種承諾是政治的而非法律的，這也將美中 台之間的和平取決於台灣對美以及中共對美兩部分的信賴174，而《台灣旅行 法》將加強美國與台灣之間的信任，官員更直接的溝通對於區域的和平穩定則 有一定的效益，但是該法案的通過某一方面弱化中共與美國之間的信賴，因此
《台灣旅行法》的通過是否符合美國利益更取決於近年美國對中共政策的轉 變。
二、
中共的反應
172 Ibid.
173 Jeffrey A. Bader, “Trump, Taiwan, and a break in a long tradition,” Brookings, <
https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2016/12/03/Trump-taiwan-and-a-break-in-a-long-tradition/> (Dec 3, 2016).
174 Richard C Bush, op cit,. 1-24.
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若法案符合美國利益對於法案通過有正面助益，反之，若中共的反應過 大，對區域穩定與國際態勢造成動盪，則對於法案的通過則是負面影響。中共 官方對於台旅法在尚未通過時便發表過嚴正的抗議，這些抗議的說詞便是台旅 法違反了一中原則，而中國媒體更是對於此事發表反對聲明，法案通過後，國 台辦發言人安峰山便以「勿挾洋自重」表達國台辦的反對，但是這種抗議型態 被認為是美台關係進展下的常態，中方再次提出的違反「一中原則」與「三公 報」早已是屢見不鮮的說詞。175
中共媒體部分，環球日報指出，《台灣旅行法》是摧毀台灣的法，因為美國 實力已經不如1979 年，試圖維護台海的美國需要採取跟中共一致的立場176。新 華網報導了中共國防部對於維護國土完整的決心177。環球日報又指出，美國通 過台旅法超過了《台灣關係法》所界定的範圍，等同將台灣視為國家了，也抨 擊美國並未遵守條約的義務，並且指出台旅法第2 條的(2)與(3)款間接表示中 共若對台灣使用制裁與非和平手段都構成國際事務並且將會受到美國關切，該 報作者莫世健提出中共可能作法包含直接與美國就台旅法內容磋商，希望行政 部門能夠在實行該法案上自制；再者，宣告這項法案的通過違反三公報義務；
第三；單方面行動，包括使用武力解決台灣問題。178
中共的媒體方面對於《台灣旅行法》一致嚴厲抨擊，也認為美國的行為是 干涉內政，然而《台灣旅行法》界定的義務事實上並沒有超過《台灣關係法》，
175 「台灣旅行法通過 中：堅決反對」，中央廣播電台，
<https://www.rti.org.tw/news/view/id/398055> (2018/03/02)。
176 「社评：美众院“台湾旅行法”是“摧毁台湾法”」，環球時報，
<https://opinion.huanqiu.com/article/9CaKrnK6iJ2> (2018/1/10)。
177 「国防部回应美签“台湾旅行法”：中国军队有足够能力维护国家主权和领土完整」，新華
網，<http://www.xinhuanet.com/tw/2018-03/30/c_129841367.htm> (2018/3/30)。
178 「“台湾旅行法”违反美国条约义务」，環球時報，
178 「“台湾旅行法”违反美国条约义务」，環球時報，