從美國國會外交分權探討台灣旅行法 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學國際事務學院外交學系碩士學位論文 Master Thesis Department of Diplomacy College of International Affairs National Chengchi University. 從美國國會外交分權探討台灣旅行法政治. 大. the Taiwan Travel Act. 學. ‧ 國. 立 of the United States: A Case Study of Legislative Diplomacy ‧ sit. y. Nat. er. io. 指導教授：黃奎博博士. al. n. v i n C h Huang, Kwei-Bo Advisor: engchi U 研究生：孫鵬翔 Sun, Peng-Hsiang. 中華民國 109 年 1 月. DOI:10.6814/NCCU202000276.

(2) 中文摘要 2018 年春季，美國總統 Donald Trump 簽署《台灣旅行法》(Taiwan Travel Act)，宣告該法生效，該法的通過解禁美台之間的高官互訪，過去美台高官互訪的限制是美方因中共政府的壓力而自我設限，因此台旅法的通過也反映了美國政府對中政策的細微改變。本篇論文透過探討美國憲法賦予美國國會的外交分權，透過宏觀與微觀層次來檢視台灣旅行法通過之脈絡，同時分析國會外交分權對美、台非官方關係. 政治大會外交分權分為立法行為與非立法行為，非立法行為下又再細分為美國國會的立. 的影響，本文共分五章，第一章緒論初步討論美國國會的外交分權，將美國國. 機構行為與國會議員個人的代表行為，在後續的章節以此框架歸納美國國會的. ‧ 國. 學. 外交分權各種國會外交行為對美台關係的影響。第二章則採宏觀的方式分別探. ‧. 討 George W. Bush 政府與 Barack Obama 政府下，美台關係 16 年內的進程，並. y. Nat. 在每一任總統的任期內，討論該屆國會對美台關係之影響，同時分析府會之間. er. io. sit. 合作抑或是制衡的關係。. 論文的後半部分別討論《台灣旅行法》以及美國國會內的台灣連線，台灣. al. n. v i n 旅行法是立法行為的展現，立法行為改變現狀不易，所以包羅眾多項目的法案 Ch engchi U. 或者造成重大現狀改變的法案皆不易通過，美國國會議員會採以技術性的方式增加立法成功的機率，包含將大型法案切割為小型法案，如台灣旅行法，而這種以《台灣關係法》(Taiwan Relation Act)為框架並透過小型立法補充的模式逐漸變成友台法案的立法模式。透過外交分權中的議員個人代表行為探討，台灣連線議員可以透過參訪台灣、連署信件向行政部門施壓、議場中辯論宣揚台灣的重要性、媒體運用以及傳承、散播友台精神予新任議員等方式加強台灣與美國的關係。. 關鍵字：台灣旅行法、美國國會外交分權、台灣連線、非官方關係、高層互訪 1. DOI:10.6814/NCCU202000276.

(3) Abstract In spring of 2018, the President of the United States, Donald Trump, signed a bill lifting the self-imposed restrictions on the visits of high-level officials between the United States and Taiwan (ROC) – the Taiwan Travel Act (TTA). Meanwhile, the enactment of the TTA also means the policy of the United States toward China has changed slightly. This thesis focuses on both the international level and congressional behavior, the latter known as legislative diplomacy. Then, this thesis, containing five chapters,. 政治大 chapter deals with Congressional 立 behavior including legislative behavior such as bill digs into the TTA and U.S.-Taiwan relations by this two-level approach. The first. ‧ 國. 學. enactment and non-legislative behavior such as institutional behavior and Congressmen’s personal behavior. The second chapter explores the history of U.S.-. ‧. Taiwan relations, and evaluates in general the interaction, conflict, and cooperation. y. sit. al. er. io. 2016.. Nat. between the U.S. legislative branch and the administrative departments from 2001 to. v. n. The rest of the thesis concentrates on the enactment process of the TTA and the. Ch. engchi. i n U. Congressional Taiwan Caucus (CTC). For enactment, it’s difficult to change a political status quo, so the bill containing several subjects will be separated into several smaller bills. Smaller bills like TTA are easier to pass. This bill enactment pattern usually adds new rules or clarifies the ambiguous ones under Taiwan Relation Act. Then, this thesis analyzes the driving forces making these Congress members decide to help Taiwan: the CTC assists Taiwan in promoting U.S.-Taiwan relations by introducing these bills, collecting petition letters to U.S. president, debating over the contents, using social media to pressure the U.S. government, and overspelling the idea of promoting Taiwan’s international status to other Congressional members. 2. DOI:10.6814/NCCU202000276.

(4) Key words: Taiwan Travel Act, Legislative Diplomacy, The Congressional Taiwan Caucus, The U.S.-Taiwan unofficial relations, High-level official visits.. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 3. DOI:10.6814/NCCU202000276.

(5) 論文目次. 第一章第一節. 緒論 ..................................................................................................... 8 研究動機與目的........................................................................................ 8. 一、研究動機 ........................................................................................................... 8 二、研究目的 ........................................................................................................... 9 第二節文獻檢閱........................................................................................................ 10. 政治大二、從 Obama 到 Trump：美國外交政策與美台關係 ........................................ 20 立三、《台灣旅行法》 ............................................................................................. 26 一、美國國會外交分權 ......................................................................................... 11. ‧ 國. 學. 第三節研究途徑與研究方法.................................................................................... 30 一、研究途徑 ......................................................................................................... 30. ‧. 二、研究方法 ......................................................................................................... 31. Nat. sit. y. 第四節研究架構與章節安排.................................................................................... 33. er. io. 第五節研究範圍與限制............................................................................................ 35. al. v i n Ch 二、研究限制 ......................................................................................................... 35 engchi U n. 一、研究範圍 ......................................................................................................... 35. 第二章台美關係發展脈絡 ........................................................................ 37 第一節 2001 年至 2009 年台美關係發展................................................................. 37 一、Bush 執政時期對台政策 ................................................................................ 37 二、美國國會於 George Walker Bush 政府時期的角色 ...................................... 40 三、George Walker Bush 執政時期的美國國會對台作為 ................................... 43 四、Bush 執政時期小結 ........................................................................................ 48 第二節 2009-2016 年的台美關係發展 ..................................................................... 49 一、2009-2016 年美國對台政策 ........................................................................... 51 4. DOI:10.6814/NCCU202000276.

(6) 二、美國國會於 Obama 政府時期的角色 ............................................................ 54 第三節亞洲優位原則對台灣關係法界定之美台關係的影響................................ 63 一、亞州再平衡中的美國對中共政策 ................................................................. 64 二、美台實質交流 ................................................................................................. 69 三、小結. ........................................................................................................... 75. 第三章台灣旅行法 ........................................................................................ 77 第一節《台灣旅行法》的立法動機........................................................................ 77 一、美國的利益 ..................................................................................................... 79 二、中共的反映 ..................................................................................................... 81. 政治大. 三、台灣遊說推動台旅法 ..................................................................................... 84. 立. 四、國際局勢的展演 ............................................................................................. 87. ‧ 國. 學. 第二節國會議員與推動法案之相關團體................................................................ 90 一、美國友台議員的推動 ..................................................................................... 90. ‧. 二、台灣人公共事務會 ......................................................................................... 97. sit. y. Nat. 第三節《台灣旅行法》的意義與重要性.............................................................. 103. io. er. 一、戰略模糊清晰化 ...........................................................................................103 二、減少美台之間的誤解並促進溝通 ............................................................... 106. n. al. Ch. i n U. v. 三、反映美國整體對中國的不信任─對中國的反制......................................... 108. engchi. 四、以《台灣關係法》為母法，其他友台法案為子法的模式 ....................... 113 五、小結………………………………………………………….................................. 116. 第四章國會分權、台灣連線與《台灣旅行法》 ...................... 119 第一節. 美國國會議員加入台灣連線的因素.................................................... 119. 一、影響美國參、眾議員加入台灣連線的因素 ............................................... 120 二、我國對美國國會的遊說 ............................................................................... 123 第二節. 台灣連線與《台灣旅行法》................................................................ 131. 一、非立法行為國會外交：機構行為 ............................................................... 132 二、非立法行為國會外交：議員個人行為 ....................................................... 136 5. DOI:10.6814/NCCU202000276.

(7) 第三節小結.............................................................................................................. 145. 第五章結論與展望 ...................................................................................... 149 第一節美國國會的外交分權做為我國外交破口.................................................. 149 一、《台灣旅行法》的價值 ............................................................................... 149 二、美國與台灣 ................................................................................................... 150 三、Trump 的個人決策特質................................................................................ 152 四、116 屆美國國會友台法案的關注 ................................................................ 154 第二節結語.............................................................................................................. 155. 參考文獻 .............................................................................................................. 159 治. 政. 大. 立附錄一.................................................................................................................. . 189. ‧ 國. 學. 附錄二.................................................................................................................... 191. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 6. DOI:10.6814/NCCU202000276.

(8) 表目錄. 表 2-1： 2001 年至 2018 年我國對美國進出口額呈穩定成長…………………..70 表 4-1：中國遊說團與現代台灣遊說比較………..……………………………...125. 圖目錄. 政治大圖 2-2：2001 至 2016 年我國護照持有者訪美人數…..……………………...........72 立圖 2-1: Obama 政府時期軍售金額為近 20 年之最…………………………...…..66. 圖 3-1：2003 至 2016 北美地區外賓訪台人次.........................................................86. ‧ 國. 學. 圖 3-2：2003 至 2016 北美地區外賓訪台批次…………………………………….86. ‧. 圖 3-3：皮尤研究中心 2019 年全球對中國意見調查……………………………110. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 7. DOI:10.6814/NCCU202000276.

(9) 第一章. 第一節. 一、. 緒論. 研究動機與目的. 研究動機. 美國是三權分立體制的國家，其行政、立法與司法三權相互獨立且制衡彼. 政治大都擁有外交權，因此與各國外交事務的運作方面便充滿彈性，除透過行政部門立此，然而外交權的部分卻不完全是如此，其憲法模糊的規定，使得行政跟立法. 聯繫外，美國國會議員往往也成為多國打交道的對象。. ‧ 國. 學 ‧. 2018 年 3 月 16 日，美國總統 Donald J. Trump 簽署了《台灣旅行法》. y. Nat. （Taiwan Travel Act）法案，等於是 1979 年 1 月 1 日美國與中華民國（以下亦. er. io. sit. 稱台灣、簡稱「台」）斷交後的《台灣關係法》（Taiwan Relations Act）後，首次以美國國內立法規範美國與台灣的官方關係。因此早先於 2017 年初提的法案正. al. n. v i n 式生效。該法案相當罕見地在參、眾兩院皆一致通過，此法案旨在促進台、美 Ch engchi U. 官員的互訪，但此舉無疑地碰觸了中共當局（以下亦稱中國大陸、中方或簡稱「中」）的敏感神經。. 《台灣旅行法》對我國來說究竟代表什麼樣的意義值得探討，雖然目前法案剛生效並無足夠生效後的官員互訪進行比較分析，但該法案對於台美關係、兩岸關係或者美中台三邊三角關係是石屑入池般的漣漪?抑或是具有足以改善台美關係的重要性?這些問題皆成為本文研究的動機。. 8. DOI:10.6814/NCCU202000276.

(10) 雖然過去美國與台灣之間有著《台灣關係法》的連結，但官員之間的互訪仍然沒有具體的規範，因此美國同意接見台灣的官員或美國官員來台灣訪問基本上都是出於美國政府自身的裁量。通常美國會出於對中共的尊重而拒絕台、美彼此間高官的互訪；旅行法一改過去的常規─提供了台灣與美國外交與政治上良好的掩蔽，所以台灣旅行法對美中台之間確實有影響力。1. 國會的外交權力牽涉廣泛，一般來說，國會的外交權方面會形塑美國的外交政策，國會並不傾向於反對總統的外交政策，但是過去李登輝訪美事件中，. 政治大就旅行法來說，行政部門(總統)也有一定的運作彈性，儘管國會通過該法案，立. 強勢國會與國務院之間的意見分歧成了李前總統成功訪問康乃爾大學的關鍵。. 美國總統仍有選擇接見台灣官員與否的空間。. ‧ 國. 學 ‧. 我國過去面臨中共、美國關係正常化的衝擊下，為致力保護台灣相關的利. y. Nat. 益下，影響美國國會變成為有效且充滿運作空間的手段。因此，了解美國國會. er. io. sit. 以及過去美國國會中「台灣連線」為我國帶來的益處亦為本文研究的動機。. al. n. v i n 本文將由國會外交分權的角度出發，深入探討《台灣旅行法》從提案到簽 Ch engchi U. 署的脈絡，同時也會討論過去台灣連線之美國國會之協助，以及《台灣關係法》通過時國會反擊總統私自進行美、中共關係正常化的前因後果等。. 二、. 研究目的. 本文的研究目的有三點，第一，我希望透過國會過去的行為對美國外交政. Thomas J. Shattuck, " The Taiwan Travel Act: Only as Important as Trump Makes It," Foreign Policy Research Institute, Accessed July 04, 2018, < https://www.fpri.org/article/2018/03/the-taiwan-travelact-only-important-as-trump-makes-it/ >. 1. 9. DOI:10.6814/NCCU202000276.

(11) 策所造成的影響來分析，並以此了解台美關係的變化；我國的外交處境特殊，因此任何能爭取我國空間的方法皆值得仔細思索與探討。1979 年《台灣關係法》給予台美關係定下了邊界，卻在互訪上存在一定的模糊空間，《台灣旅行法》究竟是在此模糊空間上畫上界線，還是創造新的空間值得細究。. 第二則是國會連線的重要性，過去我國外交面對中共的壓力下，不得不使用其他充滿彈性的手段，如透過民間人士、學者與退休官員的二軌外交2，或者是透過邦交國了解與影響 WHO 的議程與議題設定等3，其中國會外交也是我國. 政治大還是一如過往的至關重要也是本文研究的目的。立. 過去突破困境的方法之一，但國會外交的重要性跟 20 世紀末相比是大不如前、. ‧ 國. 學. 最後，《台灣旅行法》的通過相當順利，幾乎無經辯論，並且在參、眾兩院. ‧. 皆一致通過，這究竟代表著《台灣旅行法》非常重要還是影響有限?又應該怎樣. y. Nat. 衡量比較合理?畢竟過去《台灣關係法》並未禁止雙方高官的互訪，因此衡量. n. al. er. io. 目的。. sit. 《台灣關係法》的重要性雖然有其難度，不過這是本文研究中最為重要的研究. Ch. engchi. i n U. v. 總結上述，本文的研究問題可歸納為兩個： 1.. 《台灣旅行法》的重要性與意義；. 2.. 美國國會的外交分權在目前台、美關係上的影響力。. 第二節文獻檢閱. 石之瑜，「我國第二軌道外交中的『國家一社會』論述」，政治科學論叢，第 11 期 (1999 年 11 月)，頁 103-126。 3 Jonathan Herington and Kelley Lee, "The Limits of Global Health Diplomacy: Taiwans Observer Status at the World Health Assembly", Globalization and Health 10, no. 1 (2014): 1-9. 2. 10. DOI:10.6814/NCCU202000276.

(12) 文獻檢閱的部分將透過美國國會對外交政策影響力的相關文獻以深究美國外交政策形塑的脈絡，而這個部分又分成：一、國會議員的外交權，二、國會機構如何對外交政策施展影響力，三、探討美國近年亞太政策與《台灣旅行法》，並藉諸名家的著作來檢視研究問題。. 一、. 美國國會外交分權. 美國憲法中，行政、立法與司法三權分立且制衡，國會的職能為落實立法. 政治大能；雖然說主導外交政策的仍是總統，不過國會卻有影響行政部門所提出政策立權，並能有效監督行政機關，但是實際上，美國國會也有行政上外交權的功. ‧ 國. 學. 的能力4，同時也存在國會議員個人與外國政府交涉的情形。Ryan M. Scoville 在他的文章“Legislative Diplomacy”將國會外交歸納在次主權外交( Subsovereign. ‧. diplomacy)，這種外交的形式雖然並未於憲法明文規定，但作者認為過去的習. sit. y. Nat. 慣、實踐以及行政單位的默認都認定這種外交權並未違憲。而 Scoville 從法律. al. er. io. 面出發來探討國會的外交權，這不同於上述國會在立法或議程上對行政部門的. v. n. 影響力，他更探討了國會議員與外國政府的交涉情形，其中這樣的做法是否違. Ch. engchi. i n U. 憲?以及有哪些行政單位的外交權是國會議員外交無法做到的?這些都是作者探討的議題。5. 本處先概要說明美國三權分立之理論與實際，接著整合不同國會外交分權的論述並依照 James McCormick 的分類方法將其分為立法性、非立法性的影響力，其中非立法性的外交權又分為國會議員個人的行為以及機構的行為。. 施正鋒，「美國國會外交與議長外交的初探」，台灣國際研究季刊，第 5 卷第 4 期(2000 年/冬季號)，頁 169-183。 5 Ryan M. Scoville, “Legislative Diplomacy,” Michigan Law Review 112, no. 3 (December 2013): 331-396. 4. 11. DOI:10.6814/NCCU202000276.

(13) (一)、三權分立的分權與制衡了解外交分權之前，我們必須從憲法中美國權力分立講起。立法部門掌握立法權，對行政部門的影響力可大可小，美國在總統制之下，國會與行政部門的分權制衡關係可分為三種，分別是總統掌握國會、時間點決定總統與國會關係以及總統與國會一同分享權力。總統掌握國會的情形考量了國會議員的選舉連任壓力而失去推動主要法案的功能，也就成為了行政部門的橡皮圖章；取決於時間點的論述則是強調美國總統在任期的前後跟國會的關係也有著巧妙的變化，剛當選時的總統氣勢較旺，也因此較能主導國會的立法，但在任期的晚期. 政治大說法，此說法認為總統的力量、法案的內容以及國會議員政黨的分布都是影響立比較無法在立法上影響國會的主導；最後是總統與國會共同享有立法主導權的. 立法主導權歸行政還是立法部門的考量點，這些論點也影響國會是否對行政部. ‧ 國. 學. 門依從或者制衡。6. ‧ y. Nat. (二)、立法行為的國會外交影響力. er. io. sit. 美國憲法第一條第一項直接闡述國會的職能─「憲法所授予之立法權，均屬於參議院與眾議院所組成之美國國會」7，也就是立法權；而後續如同條第八. al. n. v i n 項之三「規定美國與外國、各州間及與印第安種族間之通商」、之十一的「宣 Ch engchi U. 戰」以及之十五的「抵禦外敵(自衛)」這些基本的條文成為國會立法行為對外交權影響的框架。8相對於國會，憲法較為詳細地規範總統的外交職權，如第二條第二項「總統經參議院之咨議及同意，並得該院出席議員三分之二贊成時，有締結條約之權。總統提名大使、公使、領事、最高法院法官及其他未另作規定之美國官吏，經參議院之咨議及同意任命之。」依據條文總統有條約締結權. 6. 盛杏湲，「立法機關與行政機關在立法過程中的影響力: 一致政府與分立政府的比較」，行政院國科會研究計畫報告，計畫編號: NSC90-2414-H-004-029 (2003)，頁 51-105。 7 U.S. Const. art. 1. sec. 1. 8 U.S. Const. art. 1. sec. 8.. 12. DOI:10.6814/NCCU202000276.

(14) 與外交使節的人事派任權，但這些權利受到國會一定限制。9. 由憲法來看，國會的外交權是被允許的，儘管條文充滿模糊性，但過去的先例已經在憲法的框架下構成「習慣」。國會因為可以透過立法來影響美國與他國的外交關係，如決定是否對某個國家進行經濟制裁等等，所以國會議員對於他國的了解與交涉重要性顯著。10美國憲法第一條明確規範了立法機構以及國會議員的權力與限制，該條款賦予議會立法權力，這也是國會第一種影響外交政策的權力─直接立法，透過法案或決議的通過來形塑外交政策，本文所探. 政治大灣有關的《國防授權法案》（National Defense Authorization Act）等等皆屬於立. 討的《台灣旅行法》，以及之前的《台灣關係法》(Taiwan Relations Act)、與台. 之，不過普遍認為這是少數的情形，其中大多數例子都與制裁有關，如對南. ‧ 國. 學. 非、古巴的制裁以及對波士尼亞的武器禁運。另外國會也可透過貿易與援外法. ‧. 案、預算控制(如禁止與指定特定用途等)以及國會監督來影響外交政策，如給. er. io. sit. y. Nat. 予非洲國家貿易優惠安排的立法等。11. 中國社會科學院美國究所研究員周琪博士對於國會的立法有更深入的描. al. n. v i n 述，包含「控制錢袋」(PowerC of the Purse)的立法，《國防授權法案》、《援外授 hengchi U. 權法案》以及《外交及國防撥款法案》等，這些法案沒有通過的話，美國在這些議題以及相關多邊組織，像是聯合國、世界銀行以及國際貨幣基金等將會受到限制。直接立法的部分作者提到貿易法案將直接影響對外貿易政策，像是《綜合貿易與競爭法案》等。政治部分就是前面提及的《台灣關係法》。另外國會批准條約機制也能影響外交政策，像是國會曾否決《核禁試條約》以及《京都議定書》等，這都使得盟邦對美國相當不滿，因為少了美國的支持，這些議. U.S. Const. art. 2. sec. 2. cl. 1. Ryan M. Scoville, op. cit., 335. 11 James M. McCormick, American foreign policy and process(Belmont: Thomson Wadsworth, 2005), 296. 9. 10. 13. DOI:10.6814/NCCU202000276.

(15) 題的進程因此遭遇許多困難。前述的決議案在周琪的著作中也多有描述，決議分為簡單決議(simple resolution)、聯合決議(concurrent resolution)以及共同決議案(joint resolution)，簡單決議由參議院或者眾議院單獨通過，作用是表態，並無法律效力；聯合決議則是兩院共同通過，一致贊同某些程序性規則；共同決議案由兩院分別通過，須交由總統簽署，具有法律上的效力，而國會影響外交決策的決議多為簡單決議，可表明國會的態度，如 Clinton 總統不打算向我國前總統李登輝發放簽證，而國會通過簡單決議後，政府受到壓力的影響最後還是讓步，使李前總統得以訪美。12. 政治大 (三)非立法行為的國會外交的影響力立 1. 國會議員的個人行為. ‧ 國. 學. 第二種國會外交權的第一類展現為國會議員海外的訪問，這時美國國會代表. ‧. 又分為正式(CODELs)以及非正式(NODELs)的代表，當地的領使館也會協助出. y. Nat. 訪的議員，而 Scoville 表示議員出訪國會主要有四個目的分別是：. er. io. sit. (1) 探詢事實；. (2) 蒐集第一手的資料；. al. n. v i n (3) 與外國政府進行溝通以及意見交換，正式代表(CODELs)對國外政府進 Ch engchi U 行特定利益之遊說是司空見慣的事；。. (4) 有時國會議員藉由與外國官員的接觸以促進國內利益，有時是自己選區的選民利益，並且將這種利益包裝於國家利益之中。13. 因此國會議員可以是國家事實上的代表，總統也可利用國會議員對國外政府施壓，而我國過去了解到國會議員對外交政策有實質的影響力，便曾雇用遊說團. 12 13. 周琪，美國外交決策過程(北京市：中國社會科學出版社，2011 年)，頁 201-231。 Ryan M. Scoville, op. cit., 339-351.. 14. DOI:10.6814/NCCU202000276.

(16) 體說服美國國會批准 F-16 戰機的軍售案。14. 憲法第一條中對國會外交權之規範其實並無實踐上來的廣泛，除了條約與法案的批准外，另外則是宣戰權以及規範美國與外國的商業往來，於是乎憲法未規定之處留下許多模糊空間，前面提及個別的議員從事外交行為是被允許的，因為憲法是將立法權賦予整個國會而非個別議員，因此從解釋上避免了行政與立法權力的衝突。15不過憲法第一條仍對國會議員從事外交行為有部分的限制，憲法第一條第九款規定非經國會允許不得收受外國任何禮物、俸祿與官. 政治大府有任何旨在影響美國外交關係的口頭或者書面交涉，但是這個法案從未針對立職等，另外還有羅根條款(Logan Act)，這個條款規定任何美國公民若與外國政. 國會議員引用過。16故作者在文章後半段引出授權論的看法，國會的外交權是. ‧ 國. 學. 由總統與行政部門所授予或默許的，憲法並未禁止總統將其外交權授予國會議. ‧. 員，但仍需在總統可掌握的範圍內，而這種論點雖然沒有最高法院支持的先. y. Nat. 例，卻也與法院過去所強調的統一行政權力並不衝突，因此在這邊可以引出根. er. io. sit. 本文相關的一項重要論述─國會外交表面上是次主權外交，實際上卻可能是行政權的一種水平傳授(horizontal delegation)17，也就是參、眾議院的成員某種程. al. n. v i n 度上為總統的代表，這也反映了 C hNeustadt 重要的論述─多種機構同時分享著同 engchi U 一種權力。18. McCormick 在 American Foreign Policy and Process 一書中則提到議員個人影響外交政策的行為包含以新聞簡報以及政策分析來傳達他們對外交政策的看法，也可以私自或與同事們一起寫信給總統或行政部門的官員，另外也可以運. Ibid, 339-351. Ibid, 386-387. 16 Ibid, 371-373. 17 Ibid, 379. 18 Richard E. Neustadt, Presidential Power: The Politics of Leadership, 2d ed. (New York: John Wiley & Sons, 1976), 101. 14 15. 15. DOI:10.6814/NCCU202000276.

(17) 用議場的辯論來闡述立場，議員也可以利用網路或者上電視節目來發表自身看法來影響外交政策。但作者另外強調兩項作為，分別是「直接與外國政府協商」以及「利用司法手段挑戰行政單位的外交政策行動」。前者包含的範圍較廣，其中一例就是 1980 年代眾議院議長 Jim Wright 提供解決尼加拉瓜與叛軍 Contras 衝突的計畫，並親自與尼國代表以及國務院進行交涉；後者的案例則是美國廢止中美共同防禦條約時，參議員 Barry Goldwater 曾致力控告總統 Jimmy Carter 未經參議院同意(approval)就擅自廢約，通常會訴諸司法途徑的案例多是為阻止未經國會授權的武力使用。19. 2.. 政治大國會機構行為對外交政策的影響立. James Lindsay 歸納國會作為一個整體機構實務上如何影響外交政策。在. ‧ 國. 學. Lindsay 所著“Congress and Foreign Policy: Why the Hill Matters”一文中提到國. ‧. 會對外交政策的影響相對有限，在行政單位與國會的外交權競逐方面，國會的. y. Nat. 成功是例外而非常態，Lindsay 歸納出三種美國國會影響外交政策的方法：第. er. io. sit. 一，預期反應；第二，修改行政部門決策程序；第三，政治作秀。20. al. n. v i n 預期反應指涉國會與行政部門會預測彼此的行為，並對他們所預期之對手反 Ch engchi U. 應來做出適當的回應，但這個部分缺少系統性的研究，從總統的角度而言，總. 統的行為取決於國會是否挑戰其提出的法案；過去 20 年，國會總是樂意挑戰行政部門的提案；預期反應通常對行政部門是股負面力量，因為行政部門一但察覺國會瀰漫反對的聲浪，這也意味著法案通過的可能性相當低；反之，國會的氛圍不會驅使總統去追求特定政策，當然 Lindsay 認為這個論調也不是絕對的，依舊有國會宰制的例外情形出現。21. James M. McCormick, op. cit., 325-327. James M. Lindsay, “Congress and foreign policy: Why the Hill matters,” Political Science Quarterly, Vol.107, No.4, (1992), 608-609. 21 Ibid, 613-616. 19 20. 16. DOI:10.6814/NCCU202000276.

(18) 第二項國會影響外交決策的方法是它具有制定行政部門架構與程序的能力，作者以新制度主義來解釋不同的制度行事會影響政策的產出結果，新制度主義首要提及選舉因素，作者將行為者預知國會選舉誘因的行為模式稱為「警察巡邏」(police patrol oversight)，在這種警察巡邏的模式下，選舉誘因會降低，因為此情況下該行為者通常會符合國會的意圖，或者行為機構不會做出有損於國會議員下支持者的行為。. 22. 政治大更輕易地形成多數聯盟，這是改變政策內涵無法做到的；改變決策程序的要點立. 由於改變決策程序通常被視為中立性地行為，故國會成員可以透過改變程序. 在於預防某項政策取得一定的成果，一旦國會想避免的政策取得某些程度的支. ‧ 國. 學. 持，國會要改變這項政策難度便會增加許多。Lindsay 舉了國會 1974 年設立特. ‧. 別貿易代表處來取代原先國務院相關部門的職責，因為國會認為國務院對於國. y. Nat. 內的利益缺乏「同理心」與「代表性」，改變組織架構背後的邏輯就是一旦某個. er. io. sit. 政策在官僚體系中無人擁護的話；這個政策注定失敗。23. al. n. v i n 改變程序的部分則分成四種，首先國會可以透過否決權的行使來阻撓行政單 Ch engchi U. 位的行動；第二，國會議員可以設定特定的條件，讓行政部門達到該條件後才能進一步推動政策，這種程序的變動主要是在人權相關的政策上會使用，一般. 而言國會只會要求行政部門執行政策時要達到提前知會國會這個條件；第三種程序策略是要求相關機構盡報告義務，像是美國中央情報局就必須對其秘密行動向國會各委員會報告；最後一種程序上的創新是國會授予其他組織參與決策程序，例如 1988 年國會便要求國防部必須在與外國簽訂軍備生產相關協定上尋求「美國商務部」的意見，國會有時也會引入非政府組織參與決策程序，無論. 22 23. Ibid. Ibid.. 17. DOI:10.6814/NCCU202000276.

(19) 是政府還是私部門組織，只要與國會理念相符就可能成為國會運用的一種程序策略。24. 第三項則是國會議員可以透過政治上的作秀改變外交政策，作者認為建立政治作秀與外交政策改變之間的連結並不容易，因為其他的因素也有可能影響政策的改變。這一項策略的邏輯概念就是：將議題決策的場域擴大，如此一來可以能會影響最終決策產出的結果；媒體為這項策略的重要工具，讓議員澎湃的反對言詞成為眾人焦點後，便成為打擊其所反對之法案重要的利器，也可能改. 政治大. 變行政當局的行動，並且增加議員們支持之新政策的公眾支持度。25. 立. 由立法限制行政觀之，McCormick 認為國會在 1970 年代之後可以透過下列. ‧ 國. 學. 四種手段限制總統的權力，首先，國會可以要求行政單位進行對所有海外行動. ‧. 的報告；第二，國會可以限制總統的戰爭權；第三，對外交政策的預算限制也. y. Nat. 可以做為一個好手段；最後，國會可以增加對行政部門進行外交決策時的監督. er. io. sit. 來制衡之。第一點與第四點近似於 James Lindsay 上述改變決策程序的論點；另外，第四點對外交決策監督的增加則有賴於不同的委員會，包含眾院的國家安. al. n. v i n 全委員會以及與《台灣旅行法》之推動有關的外交事務委員會等都屬之。 Ch engchi U. 26. 在信強研究國會與台灣問題的著作《“半自主”國會與台灣問題:美國國會外交行為模式》中美國國會的領袖影響外交政策的方法與 James Lindsay 討論的國會影響力有部分雷同，但增加了運用人事選擇權影響決策立法以及直接遊說何影響總統及政府官員等，而這些部分強調的是國會領袖對於決策的影響力，國會領袖包含了眾議院議長以及參眾院的多數黨領袖、多數黨黨鞭、少數黨領. 24 25 26. Ibid, 616-622. Ibid, 612-626. James M. McCormick, op cit., 317.. 18. DOI:10.6814/NCCU202000276.

(20) 袖、少數黨黨鞭等，又以議長的地位最為重要，例如議程的安排上，議長與多數黨領袖的可以影響議程，而議程的改變會跟本地影響法案或者決議通過與否。而信強此處提到人事選擇權的運用與 James Lindsay 提到的決策過程改變有些許相同，國會領袖有權任命政黨組織、次級組織、國會附屬委員會以及其他非常設性委員會等機構人員，這些機構對於形成相關領域之法案的推動有著重要的影響力。另外，領袖也可以透過優待某些普通議員來贏得其所希望推動之政策的支持，主要透過資金支持、助該議員宣傳造勢、幫助或者阻止議員進入重要委員會、優先讓該普通議員推動的法案進入議程、肉桶立法中分得一塊肥. 政治大會領袖的原因，因為與總統直接的接觸，議長可以在相關的外交、內政政策上立肉等四種方法。最後作者提及直接遊說的部分則說明了總統無法輕忽議長及國. 與總統磋商，發揮如橋樑的溝通功能，因為議長有安排議程的權力，實際上就. ‧ 國. 學. 像是握有了對總統想推動的議案之否決權，因此也有討價還價的能力。27. ‧ y. Nat. (四)、美國總統與國會的關係. er. io. sit. 由總統的立場來看，James Lindsay 在“The Shifting Pendulum of Power: Executive-Legislative Relations on American Foreign Policy”提及行政部門若認定. al. n. v i n 國會將針對某些政策採反對的立場，總統便會考慮不推行該政策，但國會不總 Ch engchi U 是對總統造成不便，像鷹派議員居多的國會就有利於總統制定海外相關政策。 28. George C. Edward, III 在其著作中對於總統的策略有更多的描述，他詳細地描寫兩位總統 Johnson 與 Reagan 對於國會所採取的策略，Johnson 總統非常了解其任期前期的優勢，因此在前期推動他認為重要的法案，而 Johnson 在面對. 信強，“半自主”國會與台灣問題：美國國會外交行為模式（上海：復旦大學出版社，2005 年），頁 62-75。 28 James M. Lindsay, “The shifting pendulum of power: Executive-legislative relations on American foreign policy,” The Domestic Sources of American Foreign Policy: Insights and Evidence (Lanham: Rowman&Littlefield, 2012), 223-239. 27. 19. DOI:10.6814/NCCU202000276.

(21) 國會議員時採取比較偏向搏感情的策略，與他們盡可能保持良好關係；Reagan 則有些微不同，Reagan 的優勢在於他熟知任內做什麼能被國會接受以及做什麼不會被國會接受，極少數時候 Reagan 會以個人方式來說服議員，但這是極少數情形，Edward 認為總統並不會輕易地對議員進行一對一的遊說，只有當關鍵時刻會對搖擺的人選進行，所以總統進行個人對政策的呼籲並不可靠，因為一來沒有被總統針對的人或許會覺得不被重視；二來呼籲過後法案若未通過則有損總統的聲望，所以 Reagan 大部分的時候並未採取主動的立場，而是盡可能熟知他面對的限制、靜待環境中機會與優勢的出現。29. 學. ‧ 國. 二、. 政治大從 Obama 到 Trump：美國外交政策與美台關係立. 美國外交政策從 George W. Bush 時期的單邊主義、Obama 時期的亞洲再平. ‧. 衡到 Trump 上任，似乎也無法跳脫早先 Posen 與 Ross 在 Clinton 時期提出的四. sit. y. Nat. 大宏觀戰略的範疇，這些戰略框架分別是新孤立主義(Neo-Isolationism)、選擇. al. n. (Primacy)。30. er. io. 性交往(Selective Engagement)、合作安全(Cooperative Security)以及霸權戰略. Ch. engchi. i n U. v. Obama 政府的外交戰略強調多邊主義以及亞洲在平衡等概念，並且巧妙地處理與中國大陸的關係。在“Engaging the Enemy and the Lessons for the Obama Administration”這篇文章中，提到 Robert Kagan 曾描述 Obama 的新戰略為「容納崛起中的強權」，作者 Lobell 將 Obama 的外交政策列入選擇性交往的範疇，他的策略反映出現實主義者對於可用資源的精打細算，而美國對中國大陸的策略便是加強資本、科技以及金融上的往來，這樣的目的是為了避免對手生產大 George C. Edward, III, The strategic president: Persuasion and opportunity in presidential leadership (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2009), 110-150. 30 Barry R. Posen and Andrew L. Ross, "Competing Visions for U.S. Grand Strategy”, International Security 21, no. 3 (1996): 5-53. 29. 20. DOI:10.6814/NCCU202000276.

(22) 規模的軍備、避免對手處在極端自給自足的情形以及避免對手為戰爭進行準備，或者純粹地希望競爭者緩下腳步以爭取時間，因此作者認為美國在貿易方面有所讓步，讓崛起中對手國改變其國內與外交政策的策略雖然合理，但並未奏效；因為作者認為成功以讓步來改變崛起中的對手需要造成對方的外交政策改變，也必須考量到該國國內溫和派與強硬派之間必須是平衡的，以及該國的政治機構必須要有足夠的國際主義者與溫和派份子才行。31. Obama 時期的對中政策同時兼具圍堵與合作，圍堵主要透過與中共周遭國. 政治大簽署雙邊全面夥伴關係來加強政治上對中共的壓力，同時增加在亞太地區的立. 家建立雙邊關係來進行，如美日、美澳、美韓以及美菲等聯合軍演32以及美越 33. 軍事預算、打擊能力以及在澳洲與菲律賓的軍事人員等34。這種軟性圍堵的戰. ‧ 國. 學. 略的另一方面則表明不得對崛起中的強權太過強硬，由 Charles L. Glaser 在. ‧. “Will China's Rise Lead to War?”一文中提到美國若保持強勢介入則可能會導致. io. y. sit. ；Glaser 另一篇文章“A U.S.-China Grand Bargain? The Hard Choice between. er. 35. Nat. 衝突的上升。反之減少對中國大陸威脅的意念則可以達到安全上雙贏的局面. Military Competition and Accommodation”中，他提出了「議題作為籌碼的交換. al. n. v i n 以保證雙方安全最大化的觀念」 C。但文中是以放棄對台灣安全的承諾換取東海與 hengchi U 南海議題上中共的讓步。36綜觀而論，Charles Glaser 為守勢現實主義者，其論. Steven E. Lobell, “Engaging the Enemy and the Lessons for the Obama Administration.” Political Science Quarterly 128, no. 2 (2013): 261-287. 32 Helen H. Wang, "America's Smart Congagement In Asia Pacific," Forbes, Accessed June 12, 2018, <https://www.forbes.com/sites/helenwang/2016/04/29/americas-smart-congagement-in-asia-pacific/> (August 08, 2016). 33 Fact Sheets, TPP, U.S. & Vietnam, "Fact Sheet: U.S.-Vietnam Comprehensive Partnership," U.S. Embassy & Consulate in Vietnam, Accessed June 12, 2018, <https://vn.usembassy.gov/20131216factsheet-us-vietnam-comprehensive-partnership/> (July 14, 2016). 34 Janine Davidson, Lauren Dickey, James Jay Carafano, Frank Wisner, Nelson Cunningham, Reza Ansari, and Dalibor Rohac, "Fact: America's Rebalance to Asia Has Some Serious Military Muscle," The National Interest, Accessed June 12, 2018, <http://nationalinterest.org/blog/the-buzz/fact-americasrebalance-asia-has-some-serious-military-12652/>. 35 Charles L. Glaser, “Will China's rise lead to war? Why realism does not mean pessimism”, Foreign Affairs 90, no. 2 (2011): 80-91. 36 Charles L. Glaser, “A US-China grand bargain? The hard choice between military competition and 31. 21. DOI:10.6814/NCCU202000276.

(23) 述強調美中兩強可以和平共存，因此不同於傳統現實主義所預期的霸權爭奪，儘管以台灣做為籌碼仍是理論上的論述，然而以 Obama 政府時期的謹慎態度可以了解他對亞太安全的評估似乎也反映了守勢的思維，因此他退任後曾呼籲 Trump 政府別輕忽中國大陸與台灣之間的關係，而需要審慎處理這個議題。37. Nancy Tucker 與 Bonnie Glaser 對前述的安全極大化論點提出批評，並認為台灣的重要性與安全密不可分，他們從軍售的觀點來看，穩定輸出軍售能對美國的經濟有所助益，他們認為 Charles Glaser 提出的放棄台灣換取安全的極大化. 政治大維持，二來則是穩定亞太地區盟邦的信心。立. 只能達到短期的安全，長久以來並非如此；保有台灣，一來是軍售的利益可以 38. ‧ 國. 學. 在“Scoring Obama's Foreign Policy: A Progressive Pragmatist Tries to Bend. ‧. History”的文章中，Obama 的外交政策旨在塑造一個不一樣的美國，像是終止. y. Nat. 在阿富汗以及伊拉克的戰事、與伊朗在伊核問題合作、試圖重塑與俄國的關係. er. io. sit. 以及與中國大陸更深入的在區域與全球議題上的協作，這樣的作為並不單單只是被動的現實主義考量，Obama 同時也是一位實用主義者，並且試圖打造一個. al. n. v i n 自由主義色彩的世界秩序，在這個秩序中美國依舊是領導者，受實用主義的影 Ch engchi U 響，Obama 的方法相對較少意識形態，也致力於改善與伊斯蘭國家之間的關. 係。39過去美國時常打著冷戰時期民主傳統與自由意識形態的旗幟抗衡不同意識與政體的國家，在 Nicolas Bouchet 所著的“The Democracy Tradition in U.S. Foreign Policy and the Obama Presidency”一文中提到 Obama 時期的外交戰略並沒有顯著地提倡民主必須於其他國家推廣，然而 Obama 沒有提倡民主亦包容崛 accommodation”, International Security 39, no. 4 (2015): 49-90. 37 "Obama Warns Trump over Taiwan Ties," Taipei Times. Accessed June 13, 2018, <http://www.taipeitimes.com/News/front/archives/2016/12/18/2003661432/>. 38 Nancy B. Tucker and Bonnie S. Glaser, “Should the United States Abandon Taiwan?” The Washington Quarterly 34 no.4 (2011): 23-37. 39 Martin S. Indyk, Kenneth G. Lieberthal, & Michael E. O'Hanlon, “Scoring Obama's foreign policy: A progressive pragmatist tries to bend history.” Foreign Affairs 91, no. 3 (2012): 29-43.. 22. DOI:10.6814/NCCU202000276.

(24) 起中的中國大陸，這樣的作為遭質疑其對外政策的軟弱40，儘管有如此的批評，Obama 在處理台灣問題上仍相當謹慎，他一再地申明美國對台灣的安全承諾，並以《台灣關係法》為基礎促進台、美之間的合作。Obama 政府希望當時的中共能在世界秩序裡扮演更重要的角色，並為這個世界貢獻更多，但政策成效不彰的關鍵在於雙方長時間的互不信任；雪上加霜的是，其他亞洲地區的親美盟友亦期待著美國可以抗衡中國大陸，但又希望在兩強之間獲利而不選邊站，亞洲再平衡策略希望美國可以在亞太地區扮演領導者的角色，對美國而言雖合理，但此政策的風險便是無法消除中國大陸對美國的不信任感。. 政治大到了 Trump 競選時期，許多人將 Trump 美國優先的理念與新孤立主義連立. 結；新孤立主義目前看來雖然有點不合時宜，因為這項戰略建立於冷戰結束後. ‧ 國. 學. 的現實主義思維，沒有國家可以構成對美國的威脅，因此美國需要遠離其他地. ‧. 區的紛爭，以免招受相關地區衍伸之恐怖主義的襲擊，這項戰略強調的是美國. y. Nat. 的行動自由與政策獨立。但是目前 Donald Trump 政府甫上任，雖然美國國內有. er. io. sit. 重返孤立主義的聲音，但目前 Trump 初期政策仍不足以判斷其戰略的脈絡為何，至多了解到 Trump 的外交政策充滿不確定性，而近來的美中貿易戰背景似. al. n. v i n 乎反映的是 Trump 照顧鋼鐵帶選民的利益而非導向極端的貿易保護主義。 Ch engchi U 41. Trump 上任後，國會依序通過了《台灣旅行法》以及允許美國軍艦可以停靠台灣港口與適度參與台灣演習的《國防授權法案》42，而國家安全顧問 John Bolton 曾在 Wall Street Journal 中撰文表示美國應該要打「台灣牌」，必要時甚至可以將沖繩的美軍移防台灣，然而上述兩個通過的法案都遭到中國大陸當局. Nicolas Bouchet, “The Democracy Tradition in US Foreign Policy and the Obama Presidency,” International Affairs 89, no.1 (2013): 31-35. 41 中央銀行，「川普新政之背景」，中央銀行全球資訊網， <https://www.cbc.gov.tw/public/Attachment/792117211071.pdf>(2017)。 42 郭宣含，「美參院版國防授權法提出美軍應參與台灣漢光演習」，聯合新聞網， <https://udn.com/news/story/6809/3184756>(2018)。 40. 23. DOI:10.6814/NCCU202000276.

(25) 嚴重的抗議43。. Nancy Bernkopf Tucker 的著作 Strait Talk: United States-Taiwan Relations and the Crisis with China 中對美國與兩岸關係之間有深刻的描述，自中國內戰撤離台灣後的中華民國與美國之間其實充滿著互不信任的情形，若非韓戰，美國極有可能不會協助台灣的防務，而美國的介入同時也是防止蔣中正領導我國反攻大陸的情形發生，起初美國很少人支持兩岸的分離，卻因為對中國大陸意圖的懷疑，再加上對島鏈戰略、台灣萌芽中的科技產業的保護等等因素使美國需要. 政治大總統的立場不同而有急遽的改變，例如 Reagan 總統的六項保證以及競選前抨擊立介入台海的情勢，然而 1979 年之後，美國與兩岸關係變化有限，不會因為美國. 中共的 Clinton 都位在任內做出改變兩岸關係、或者抬升台灣地位的決策。作者. ‧ 國. 學. 也提到台灣的重要性不可輕忽，在反恐的年代，台灣是少數有可能造成核子武. ‧. 力的對峙的關鍵點。44. y. Nat. er. io. sit. 對此作者 Tucker 認為化解美台之間的不信任感靠的是直接的高層互訪，這樣的觀點與 2017 年台灣人公共事務協會(FAPA)年度議題的主張相似，後來. al. n. v i n FAPA 短時間內走訪國會各大辦公室推動《台灣旅行法》，使該組織成為台旅法 Ch engchi U 順利通過的推手之一45。Tucker 認為中共並不需要擔心美國會因為高層的互訪. 而更想保護台灣，但他認為美國必須參與兩岸的未來以確保兩岸能以對等的方式談話，儘管過去馬總統讓美國介入的責任減少並維持美中台三邊關係的平. Simon Denyer, "Tensions Rise over Taiwan Strait as U.S. and China Harden Positions," The Washington Post, Accessed June 13, 2018, <https://www.washingtonpost.com/world/asia_pacific/tensions-rise-over-taiwan-strait-as-us-and-chinaharden-positions/2018/04/08/e9d54982-38a2-11e8-b57c9445cc4dfa5e_story.html?noredirect=on&utm_term=.995e59cbd1ee/> (April 09, 2018). 44 Nancy Bernkopf Tucker, Strait Talk: United States-Taiwan Relations and the Crisis with China (Cambridge, MA: Harvard University Press, 2011). 45 “Taiwanese American Organizations Urge Trump To Develop New Taiwan Policy / 台美人組織呼籲川普建立新的台灣政策,” FAPA, Accessed June 13, 2018, <http://fapa.org/wp/2016/12/taiwaneseamerican-organizations-urge-trump-to-develop-new-taiwan-policy-台美人組織呼籲川普建立新的/> (December 8, 2016). 43. 24. DOI:10.6814/NCCU202000276.

(26) 衡，但是三方仍有各自的憂慮：台灣擔心美國與北京的政經聯繫；中國大陸擔心美國民主的滲透，因此 Tucker 表示美國有政治與道義上的義務來協助兩岸找尋「解決方法」。46. Richard Hass 在 A World in Disarray: American Foreign Policy and the Crisis of the Old Order 中提及美國的外交政策須因應新世代而進行調整，其中一項是採用新的方法對待「主權」相關議題，其需了解主權包含的不只是義務，還有權利；另一個須採改變的外交政策則是處理多邊的方法須更有彈性；與其他國家. 政治大度界定美國國家安全。作者也在美中關係部分提到修昔氐德陷阱，由歷史觀立. 的關係也需視條件更加靈活，少一點政策上的僵固性；最後則是從更廣泛的角. 之，崛起與現存強權時常因為權力平衡的改變或者雙方之間關係的變化而起衝. ‧ 國. 學. 突，經過 1970 年代美中關係正常化，而與中華民國切斷正式的關係剛好就是美. ‧. 國由理想主義轉為現實主義的其中一個轉捩點，但美國也明確說明台灣問題由. y. Nat. 兩岸和平解決是美國利益的所在，另外，美國也承諾若中國大陸威脅台灣，則. er. io. sit. 美國會採取「適當手段」，但後續美國時常迴避這樣的承諾，並表示美國並不會使用武力來影響台灣的現狀，美國在對於台灣的安全承諾用字上通常相當模. al. n. v i n 糊，但在美、中、台的戰略設計上，這樣的模糊用語通常為同時維持經濟的互 Ch engchi U. 賴以及戰略的嚇阻。但是未來中國大陸的經濟一但放緩，勢必會追求更具有國家民族主義色彩的外交政策作為補償47；因此美國在處理兩岸議題是更應該三思而後行。另外國會雖然在《台灣關係法》下創造了前所未見的非正式雙邊關係，然而美、台之間基於《台灣關係法》的利基是否穩固除了兩岸關係的影響外，也受到美國是否將亞洲擺在優先的戰略地位也有很大的關連48，因此《台. Nancy Bernkopf Tucker, Strait Talk: United States-Taiwan Relations and the Crisis with China (Harvard University Press, 2009), 273-80. 47 Richard Haas, A World in Disarray: American Foreign Policy and the Crisis of the Old Order (New York: Penguin Books, 2018). 48 Steven M. Goldstein and Randall Schriver, "An Uncertain Relationship: The United States, Taiwan and the Taiwan Relations Act", The China Quarterly 165 (2001): 147-172. 46. 25. DOI:10.6814/NCCU202000276.

(27) 灣關係法》後的第一個規範雙邊互訪的台旅法則稍微降低這種美、台關係的不確定性，卻也可能使兩岸之間的風險上升到一個更高的層次。. 三、. 49. 《台灣旅行法》. 《台灣旅行法》最早於 2016 年 9 月於眾議院與參議院提出，但都並未能於第 114 屆國會通過；而後再由俄亥俄州第一區眾議員 Steve Chabot 於 2017 年 1 月 13 日重新於眾議院正式提出 H.R.535 的《台灣旅行法》，同一天將該法案提. 政治大會，後續亞太事務小組與外交事務委員分別進行小組會議審議以及舉行最終審立. 交外交事務委員會，到了該年 2 月再由外交事務委員會提交亞太事務小組委員. ‧ 國. 學. 定會議，並且最後通過委員投票，2018 年 1 月 9 號經過 40 分鐘的辯論後， H.R.535 於眾議院一致通過；參議院於 2018 年 2 月 28 號，同樣一致通過. ‧. H.R.535，最後於 3 月 16 日由總統 Trump 簽署生效為法律。50. sit. y. Nat. al. er. io. 《台灣旅行法》在眾議院辯論的過程同樣值得注意，1 月 9 號的辯論中，. v. n. 加州的眾議員兼外交事務委員會主席 Ed Royce 便提及本法案旨在鼓勵所有美國. Ch. engchi. i n U. 與台灣之間所有層級官員的互訪，而陳述中列舉了六個國會所見的要點：. 1. 37 年來，《台灣關係法》扮演著台美之間關係的基石(cornerstone)，以及安定西太平洋地區的安全與和平。 2. 《台灣關係法》所宣稱的安全與和平，對美國來說是符合安全、政治以及經濟上的利益，同時也是國際關注的問題。. Paul Smith, Henry Sokolski, Christopher Whalen, and Bilal Y. Saab, "How the Taiwan Travel Act Could Start a U.S.-China War," The National Interest, Accessed June 14, 2018, <http://nationalinterest.org/blog/the-buzz/how-the-taiwan-travel-act-could-start-us-china-war25131?page=3/>( March 29, 2018). 50 All actions, U.S. Congress Official Website, < https://www.congress.gov/bill/115th-congress/housebill/535/all-actions/>. 49. 26. DOI:10.6814/NCCU202000276.

(28) 3. 美國認為任何非和平決定台灣未來的手段都是對西太平洋的安全威脅，並且也為美國所慎重關切，這些手段包含抵制與禁運等。 4. 自 1980 年代以來，台灣已成功轉型為亞洲民主國家的典範，台灣的成就深深鼓勵了許多同區域的國家與人們。 5. 以美國造訪一個國家來說，內閣成員以及其他高階官員的訪問可以作為兩國關係寬度與深度的指標。 6. 自從《台灣關係法》立法之後，台灣與美國之間便缺乏高階官員的溝通往來，這主要是因為美國對雙邊高階層官員的來往自我設限。51. 政治大而《台灣旅行法》的第一部分國會意識中提到，本法就是促進雙方所有階層的立官員來訪；第二部分政策陳述如下：. ‧ 國. 學 ‧. 1. 允許任何階層的美國政府官員(包含內閣成員、國安官員、高階將領以. y. Nat. 及其他行政單位的文官)與台灣對應等相關人員見面。. er. io. sit. 2. 允許台灣高層官員進入美國以訪問，並出於尊重以適當的方式對待之，而這些台灣的高層官員可以與國務院、國防部以及內閣成員(cabinet. n. al. agencies)等會面。. Ch. engchi. i n U. v. 3. 並鼓勵駐美國台北經濟文化代表處以及其他台北設立以促進雙方關係的機構來與美國從事商業上往來，這裡所指涉的活動參與人士包含美國國會的成員、聯邦官員、美國地方性官員或者任何台灣的高階官員等。52. Royce 在論辯中再次強調他強力支持《台灣旅行法》，也認可 Chabot 議員長期對台灣人民的支持與付出的這種理念，也再次強調台灣是亞太地區民主的. Taiwan Travel Act, H.R. 535, 115th Cong., 2st sess., Congressional Record V.164 No.5(January 9, 2018): H57. 52 Taiwan Travel Act, H.R. 535, 115th Cong., 2st sess., Congressional Record V.164 No.5(January 9, 2018): H57. 51. 27. DOI:10.6814/NCCU202000276.

(29) 烽火，同時也是美國關鍵與堅實的朋友，而國會透過如《台灣關係法》等立法以及一連串的方式來實踐國會的義務(Obligation)，並售予台灣防禦性武器，這些支持台灣的理念與實踐形成國會長期與台灣連結的紐帶。53所以 Royce 進一步闡述美國應鼓勵高級官員訪台並拜訪與其相仿職位的官員；一同討論全球健康、商業連結、全球合作以及相關訓練，他亦表示同樣地歡迎台灣的官員來美國。. 54. 而 Royce 提到過去美國與台灣不同層級官員的往來其實是沒有法律禁止. 政治大造訪的行政官員是美國國家環境保護局局長(The EPA Administrator)於 2014 年來立的，然而從 1979 年以來，總共只有六位美國內閣官員造訪過台灣，而最近一位. 台，台灣是美國第 10 大貿易夥伴，因此由區域的利益觀之，亦更加需要美國的. ‧. ‧ 國. 學. 重視。55. y. Nat. 眾議員 Sherman 則提到：「台灣除了有 2300 萬的居民外，也是美國民主的. er. io. sit. 盟友，美國人民應該會對台灣的領導人不能以正當理由來訪問美國感到驚訝；實際上，台灣總統只能以造訪哥斯大黎加之際，順道降落於洛杉磯加油來進入. al. n. v i n 美國國土。」議員提及他的加州選區事實上受惠於台灣路過洛杉磯機場加油所 Ch engchi U. 帶來的益處，不過 Sherman 表示是時候正視台灣是個重要的盟友，因此台灣的元首有必要造訪華府直接與行政部門對話，而非一再地只能與立法部門洽談。而有了旅行法之後，其他美國的國會成員若要與台灣的總統會面「就不需要千里迢迢地飛到加州的環球市 Sheraton 酒店了」。56. "Taiwan Travel Act Becomes Law," News release, Foreign Affairs Committee, Accessed June 13, 2018. <https://foreignaffairs.house.gov/press-release/taiwan-travel-act-becomes-law/> (March 16, 2018). 54 Ed Royce, speaking on HR 535,115th Cong., 2st sess., Congressional Record V.164 No.5(January 9, 2018): H57. 55 Ed Royce, speaking on HR 535,115th Cong., 2st sess., Congressional Record V.164 No.5(January 9, 2018): H57. 56 Bradley James Sherman, speaking on HR 535,115th Cong., 2st sess., Congressional Record V.164 No.5(January 9, 2018): H58. 53. 28. DOI:10.6814/NCCU202000276.

(30) Sherman 也認為《台灣旅行法》能緩解台灣現在於國際上孤立的困境，也能重新確立美國對台灣安全與政治的承諾。美國眾議員 Ros-Lehtinen 也挺身支持 H.R.535，她認為美國應該將台灣置於對其更有利的國際地位，而非出於中國大陸經濟、外交以及軍事報復的恐懼，而默認這項「不允許台、美雙方高層來訪」的潛規則，她認為美國政府如此不明智的自我設限應該要盡快結束，並與台灣選出的領導人進行直接的對話，而非不能被中方報復的壓力主導。因此《台灣旅行法》的重要性不只是鼓勵任何階層的台灣官員來訪，同時也要促進. 政治大是美國自身的權利，因此不應該讓中國大陸或者其他國家影響美國的決定。立. 這些交流，她也提到美國是個主權國家，因此美國要與誰見面或者要承認誰都 57. ‧ 國. 學. 最後提出《台灣旅行法》的眾議員 Chabot 表示，台灣與美國從 1979 年以. ‧. 來透過《台灣關係法》與美國總統 Reagan 提出的六項保證來維持良好、堅定的. y. Nat. 關係，然而雙方之間的關係仍然有進一步強化的空間。他提到限制台灣高層來. er. io. sit. 美國訪問不只相當不敬，也產生許多負面效益；再者，美國以最高規格待遇常規性地接待中國大陸的領導人，卻長期迴避台灣這位民主的盟友，因此 Chabot. al. n. v i n 認為美國政府必須強烈地對外表示現在美國與台灣的雙邊溝通與接觸關係的框 Ch engchi U 架是非常過時的，往來模式需要改變，這也是為何我們需要《台灣旅行法》。 58. 《台灣旅行法》普遍受到兩黨的支持，最後也毫無意外地在兩院獲得一致通過，若結論上述議員們的立場，可以發現發言的眾議員們所提及的理由多是以台灣與美國堅守相同的民主立場以及對人權的維護等，意識形態與法治理念. Ileana Ros-Lehtinen, speaking on HR 535,115th Cong., 2st sess., Congressional Record V.164 No.5 (January 9, 2018): H58. 58 Steve Chabot, speaking on HR 535,115th Cong., 2st sess., Congressional Record V.164 No.5 (January 9, 2018): H58. 57. 29. DOI:10.6814/NCCU202000276.

(31) 相近使得這些議員認為雙方的關係必須有所改變。在這個兩黨政治兩極化的國會，《台灣旅行法》還能獲得一致通過相當難能可貴，正如 Obama 總統時期的兩位文官 Kurt Campbell 以及 Ely Ratner 所述，中共並未因長期與美國在經濟與政治上的交涉而變得更開放，因此美國必須要重新思考對中國的政策。59. 中國大陸外交部於法案通過前便強力地抨擊美國通過《台灣旅行法》的行為，發言人華春瑩表示美國這個舉動有違一個中國政策以及三公報所樹立的原則，美國應該更謹慎地面對台灣的議題60。另一位發言人陸慷則提到不應該隨. 政治大崔天凱就曾寫信給外交委員會表示，國會應該阻止這種越過紅線、破壞兩岸穩立意地發出有利於台獨份子的信號。61早在法案審理的時候，中國大陸駐美代表. 定的法案通過，但國會議員忽略了他的請求，有些國會議員因此感到憤怒，認. ‧ 國. 學. 為中國的威脅越過了紅線，這種威脅對美國國會是不會有影響的。中國大陸方. ‧. 的論點在於，《台灣旅行法》違反的美國 1979 年的承諾，當時美國表示不再與. y. sit. io. er. 中關係。63. Nat. 台灣有直接官方的接觸62，因此《台灣旅行法》的通過一定程度的損害了美、. al. n. v i n 第三節C研究途徑與研究方法 hengchi U. Kurt M. Campbell and Ely Ratner, “The China Reckoning: How Beijing Defied American Expectations,” Foreign Affairs 97, no.2 (2018): 60-70. 60 “Foreign Ministry Spokesperson Hua Chunying's Regular Press Conference on March 21, 2018,” Ministry of Foreign Affairs of the People's Republic of China, <http://www.fmprc.gov.cn/mfa_eng/xwfw_665399/s2510_665401/t1544122.shtml>, (March 21, 2018). 61 “Foreign Ministry Spokesperson Lu Kang's Remarks,” Ministry of Foreign Affairs of the People's Republic of China, <http://www.fmprc.gov.cn/mfa_eng/xwfw_665399/s2510_665401/t1543137.shtml> (March 17, 2018). 62 “Remarks by the Spokesperson of the Chinese Embassy in the United States regarding the "Taiwan Travel Act",” Embassy of the People's Republic of China in the United States of America, < http://www.china-embassy.org/eng/zmgxss/t1543100.htm>( 2018/03/17). 63 Josh Rogin, "Opinion | China Threatens U.S. Congress for Crossing its 'Red Line' on Taiwan." The Washington Post, Accessed July 04, 2018, <https://www.washingtonpost.com/news/joshrogin/wp/2017/10/12/china-threatens-u-s-congress-for-crossing-its-red-line-ontaiwan/?noredirect=on&utm_term=.78d8d233899f >( October 12, 2017). 59. 30. DOI:10.6814/NCCU202000276.

(32) 一、. 研究途徑. 本文以國會外交的視角來檢視美台之間的關係建構，並以《台灣旅行法》為例，由於美國國會外交權有相當多的資料以及著作，因此很難找到一個或者幾個較權威的規範論述，但範圍可以縮限至有關台灣的範疇，本文研究架構由美國國會外交權的框架來檢視過往《台灣關係法》、台灣連線以及本文著重的《台灣旅行法》，並以微觀的因素來檢視其對宏觀的影響，其中將國際政治與國內政治如美、中、台三邊三角關係以及美、台國內政治影響作為宏觀的層次，. 政治大動機等作為微觀的層級來探討《台灣旅行法》以及過往國會外交的成果。再立. 而國會議員、議長或委員會主席等人的偏好與決策模式以及台灣方進行遊說的. ‧ 國. 學. 者，本文也會透過三權行政與立法部門相互制衡的論述探討美國國會國會外交分權。最後，1979 年《台灣關係法》訂立後，美國國會外交權反映了當時的國. ‧. 際情勢，理想主義與現實主義之間的美國關係轉換導致行政部門必須同時兼顧. sit. y. Nat. 中國大陸與台灣，而這須歸功於國會的反擊，因此國會議員的思維形塑了後來. al. er. io. 幾十年美、台之間的關係，因此了解微觀層級以前必須考量大環境因素；而大. v. n. 環境的因素也會受如國會議員、台灣人公共事務會等行為影響，而本文亦注重微觀因素的探討。. 二、. Ch. engchi. i n U. 研究方法. 本論文主要是以文獻資料分析法(Document Analysis Method)、訪談法以及歷史研究法。. (一) 文獻資料分析法由於國會外交相關的資料來源除了學術著作外，更重要的是國會議員的聲 31. DOI:10.6814/NCCU202000276.

(33) 明、辯論以及旅行紀錄，甚至是預算的編排與法案的審議順序等都是國會外交考量的項目，因此必須整理眾多的資料，並建立國會外交權的完整框架來對美、台之間國會議員的往來以及《台灣旅行法》的推動等進行歸納與分析，主要資料與文獻分為一手文獻與二手文獻，一手文獻包含美國國會的議事紀錄、辯論以及法案通過全程、美國國會議員的公開談話、國會議員的互訪聲明、過去美國台灣之間官員互訪的聲明、中華民國外交部、美國國務院、國會各委員會等官方網站。而二手資料包含台、美關係與國會外交相關專書與期刊如 Foreign Affairs、Foreign Policy、Political Science Quarterly、International. 政治大 Security、問題與研究；雜誌的部分包含如 The National Interests 等，另外還有立 Affairs、International Studies Quarterly、The China Quarterly、International. 美國戰略暨國際研究中心(CSIS)、Brookings 等智庫及台灣人公共事務會(FAPA). ‧ 國. ‧ y. Nat. (二) 訪談法. 學. 公開資料。. er. io. sit. 由於《台灣旅行法》的重要性不易衡量，並且這個法案立法至今不過半年，除了媒體資料外，難以找到足量的專書與期刊，故了解國內專家對於《台灣旅. al. n. v i n 行法》對台、美未來關係的深化有其必要；本文採深度訪談，訪談對象包含文 Ch engchi U. 化大學陳一新教授、政治大學國際關係中心研究員嚴震生教授、前美國在台協會(AIT)處長司徒文(William A. Stanton)、前外交部次長高英茂、前外交部部長陳唐山以及曾任 FAPA 副會長與外交部研究設計委員會主委的楊黃美幸女士等具實務經驗的學者、專家，深度訪談能助於梳理與解釋「美台關係發展」、「《台灣旅行法》的意義與重要性」、「對美國國會台灣連線議員的遊說」、「議員加入美國國會台灣連線的因素」、「草根遊說對美國國會影響」、「現代國會外交依舊還是台灣外交的破口」和「對美中台關係的影響為何」等疑問。64. 64. 訪談資料可參考附錄一. 32. DOI:10.6814/NCCU202000276.

(34) (三) 歷史研究法歷史研究法主要是研究的問題及變化過程包含長時間的研究性質，因此透過分析這些有關的資料，如《台灣關係法》以及後續相關的國會決議對我國的影響，我們可以歸納出可供解釋的理論，本研究方法著重議題的演變以及因果關係的解釋，如此一來可以構築一個解釋與判斷的途徑，用以說明未來《台灣旅行法》對台、美關係之重要性與意義。. 第四節研究架構與章節安排治. 政. 立. 大. ‧ 國. 學. 結合上述研究途徑與研究方法，本文的研究架構以國會外交由下而上檢視《台灣旅行法》以及台灣連線的影響，這部分包含選舉因素、國際情勢以及台. ‧. 灣遊說等；同時以美台關係由上而下分析《台灣旅行法》。透過此研究架構，期. y. Nat. sit. 許本文能清楚明瞭的連結國會外交分權、《台灣旅行法》以及台美關係的論述，. n. al. er. io. 並從中完整解釋本文研究問題。. Ch. engchi. i n U. v. 章節安排的部分本文共分五章，由國際層次的台美關係開始，探討國會外交分權對兩國的影響，再帶出個案說明以微觀層次的角度分析國會議員以及 FAPA 等組織致力於達成《台灣旅行法》的過程；再這些章節中，評估目前可以觀察、蒐集到的相關文獻資料，然後再以台灣連線將時間軸拉長關之，最後導出結論。. 第一章緒論第一章為本文的緒論，講述論文題旨「《台灣旅行法》─從美國國會外交分權的角度探討」之研究動機、目的與問題，另外透過文獻檢閱建構出美國國會 33. DOI:10.6814/NCCU202000276.

(35) 外交的分類；接續著是研究途徑與方法、研究架構以及章節安排、研究限制等依序說明本研究的相關項目。. 第二章台美關係發展脈絡本章檢視宏觀的台美關係發展脈絡，聚焦於 George W. Bush 至 Obama 時期 (2001-2017)；為參、眾議院台灣連線成立後的這段時間，台灣與美國之間受《台灣關係法》所界定的關係是否有加強或者減弱，以檢視文獻檢閱中的幾項要點，國會外交所建立的《台灣關係法》下的美台關係是否真的受到亞洲優位. 政治大. 原則的影響，因此亞洲再平衡有無於實質層面強化戰略模糊的清晰度成為本章研究重點。. 立. ‧ 國. 學. 第三章台灣旅行法. ‧. 本章為個案選擇說明，也就是講述《台灣旅行法》的成因與影響，本章藉. y. Nat. 由檢視台灣如台灣人公共事務會(FAPA)的遊說以及支持與提案《台灣旅行法》. er. io. sit. 的參議員 Rubio、Inhofe、Menendez、Gardner、眾議員 Chabot、Royce 以及 Sherman…等人之努力與動機，由微觀的角度來檢視《台灣旅行法》的意義與脈. al. n. v i n 絡；包含了這個法案一致通過又代表何種意義，最後以訪談法了解台灣的美國 Ch engchi U 研究專家對《台灣旅行法》重要性的見解。. 第四章以國會外交論台灣連線的影響力這一個章節的安排主要為了了解本文中《台灣旅行法》的出現的契機，因此將時間軸拉長，以過去台灣連線在美國國會的影響力探討國會外交分權對美、台關係的影響，慣例上國會同情台灣的地位；時而與國務院處於對立的狀態，本章透過序章中建立的國會外交分權分類架構來歸納過去台灣連線行為所屬的類別，並連結當時的國際情勢，由過去探討當前國會外交是否依舊為有效 34. DOI:10.6814/NCCU202000276.

(36) 突破外交困境的破口。. 第五章結論與展望本章為結論，彙整上述章節研究成果，並檢視本文研究問題與闡述本文研究中的發現；歸納美國國會外交分權與美台關係發展的聯繫並講述未來展望。. 第五節研究範圍與限制. 一、. 研究範圍. 立. 1.研究的時間範圍. 政治大. ‧ 國. 學. 本文台美關係、台灣連線的研究時間範圍聚焦於 2001 年到 2018 年底，不過因為《台灣旅行法》個案選擇的關聯，因此 2018 至 2019 年中旬的後續實踐. ‧. 也在本文研究範圍之內。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 2.議題研究的範圍. i n U. v. 本文側重於美國國會於台美之間關係與發展的作用，所以議題的範圍側重. Ch. engchi. 於借用 McCormick 分類下的國會次主權外交，也就是國會的立法行為與非立法行為；以及非立法行為下，國會作為機構與國會議員個人的外交權運用下所處理的美、台關係議題，而這些議題中涵括微觀的個人、機構層次以及美國與台灣之間宏觀的國際層次。. 二、. 研究限制. 由於本文涉及美國國會與台灣的關係，再加上時間與預算上的限制，並無法親自訪問美國的國會議員或其他在美國協助遊說台旅法生成的台灣機構等， 35. DOI:10.6814/NCCU202000276.

(37) 故研究主要依靠文獻的檢閱與分析，而文獻的部分，因為本法案通過至今不過半年，台美之間官員互訪頻率是否因此增加便無從比較，對衡量重要性來說是一項缺憾；另外，美國國會外交相關來源多為美國的作家與期刊文章，而中國大陸雖然有許多美國國會外交與台灣問題連結的學術著作，但通常帶有主觀意識批判，故本文只能斟酌參考。另外研究國會議員行為的部分也因未有統計相關背景，無法進行更加深入的量化分析，而採取文獻檢閱的方式進行。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 36. DOI:10.6814/NCCU202000276.