第五章 結論與展望
第一節 美國國會的外交分權做為我國外交破口
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第五章 結論與展望
經過2000 年後的美台關係脈絡探討、《台灣旅行法》分析以及台灣連線的 影響檢視，並且與參與實務的學者、專家進行深度訪談後，美國國會的外交分 權對台灣確實擁有特殊的意涵，本文的兩個研究問題「《台灣旅行法》的重要性 與意義」以及「美國國會的外交分權在目前台、美關係上的影響力」兩者也獲 得充分的探討，因此本章結論將連結前述的《台灣旅行法》、美國國會外交分 權、近來美台關係變化以及未來的契機等事件脈絡作為本篇章的尾聲。
第一節 美國國會的外交分權做為我國外交破口
一、 《台灣旅行法》的價值
第三章所探討的《台灣旅行法》重要性中，許多學者專家認為台旅法的重 要性在於美國可以彈性地對中國的施壓，而此處特別強調《台灣旅行法》的另 一個價值─互訪所帶來的溝通價值，Samuel B. Bacharach 和 Michael Aiken 曾 在探討美國國內政治部門間溝通的文章中提及，領導者能傳遞給其他階層的人 更多的訊息，另外，高社經地位的個體自然會與其他高社經地位的人溝通，而 低社經地位的人亦也會傾向與高價值的個體溝通而非取其他社經地位較低的 人，再者，口頭的溝通效果比書信溝通來的更好，尤其是在交換意見、法規說 明以及討論組織內政治等方面，雖然上述的理論見解是用來解釋國內部門之間 的溝通，但若將其拿來類比國際上的往來也有幾分相似性，若是透過國際上的 官方信件往來或者基層傳遞訊息，不僅曠日廢時，而且溝通效果也可能會受到
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影響。362
因此作者也提及部門內基層的人員溝通容易受到組織的限制，中階層較不 會，也就是說「從屬性質的溝通」(Subordinate Communication)容易受到組織 內結構因素影響，而高層(head)的溝通則是受到心理因素影響，如領導能力與 行事動機等因素驅使。因此《台灣旅行法》所解禁的高官互訪同樣能減少官方 部門間組織限制的影響，透過高層直接的互訪達到最佳傳遞訊息的溝通效果。
363
而《台灣旅行法》的象徵價值確是一體兩面，一方面象徵美台之間的友 好，例如在文中透過以國家間往來的高官互訪作為衡量兩國關係指標，暗示台 灣的待遇實務上應如同一般國家，但是陳一新教授、嚴震生教授認為目前實踐 上並無太大進展所以不應太過樂觀364365，前AIT 處長司徒文也表示美台之間需 要更多實質的項目，象徵性的法案通過前，美國應該多與台灣溝通，以免造成 台灣無法承擔的後果366；陳唐山董事長也認為《台灣旅行法》實踐仍然較慢，
但因美國對中的不滿，再加上過去陳唐山任外交部長實深感訪美之不便，陳唐 山對高官互訪解禁仍給予正向評價367，台旅法就像是敞開高官互訪的大門讓原 本美國自我拘束的「慣例」得以解禁，這仍仰賴行政部門的嗣後實踐來凸顯其 價值，不過對於美國來說，不失是一項極具彈性的工具。
二、 美國與台灣
362 Samuel B Bacharach and Michael Aiken, "Communication in Administrative Bureaucracies."
Academy of Management Journal 20, no. 3 (1977): 365-377.
363 Ibid.
364 深度訪談，嚴震生，同上註。
365 深度訪談，陳一新，同上註。
366 深度訪談，司徒文，同上註。
367 深度訪談，陳唐山，同上註
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由於Trump 政府上任後，美國對中國政策轉向，台灣的民眾對美國的態度 也有所分歧，中研院研究員吳重禮在World Affairs 所刊登的文章“The
Certainty of Uncertainty: Taiwanese Public Opinion on U.S.–Taiwan
Relations in the Early Trump Presidency”中統計了台灣各縣市共 1817 未成年 人的意見，在分別為「川普上任後，美台關係進展如何?」以及「中國攻擊台灣 時，美國是否會協防台灣?」的兩項問題上進行統計調查，約27%的受訪者認為 美台關係在川普當選後有所增長，約23%則認為美台關係惡化，另外有一半的 受訪者認為美台關係維持一樣程度或者對此沒有意見；不過對於美國是否會實 踐其對台灣防衛的承諾則有不同的結果，39.6%的受訪者認為美國可能或絕對不 會實現防衛台灣的承諾，而36.7%的受訪者認為美國可能或者一定會實現安全 的承諾，這種對美國態度矛盾的現象在Trump 當選後增加，代表我國民眾對於 美國對台灣安全的承諾充滿了不確定性，而政黨因素也在其中有所影響，泛綠 的民眾更加認為Trump 時期的美台關係更好，而泛藍的民眾則對此較不具信 心，偏向獨立的民眾則對美國對台灣所做的承諾更具信心。這份分析也反映了 Trump 政府下美國的亞洲政策帶來的反饋，民眾的不確定性反應了 Trump 政府 非傳統的行事風格。368
Trump 政府下的美台關係更加重要的原因在於 Trump 行事風格的特殊性與 亞洲政策的優先性、兩岸軍事優勢由中共宰制以及2016 年蔡英文總統與民進黨 執政後的兩岸再次成為可能的衝突點369，雖然Trump 的行事作風雖然特殊，但 是目前為止美國仍未偏離一中政策，2017 年的紐時報導中，便提到 Trump 在與 我國總統蔡英文通話後仍表示樂意遵守一中政策，並表示了解美國與中國強化
368 Chung-li Wu and Alex Min-Wei Lin, "The Certainty of Uncertainty: Taiwanese Public Opinion on Us–Taiwan Relations in the Early Trump Presidency," World Affairs 182, no. 4 (2019).
369 Ibid.
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合作的必要性與急迫性370。Trump 的亞洲政策上同時也面對了國內的矛盾，亞 洲的盟友自然希望美國可以明確承諾保衛當地，如同台灣，但是對美國而言，
在外的軍力投射得考量國內的支持，Trump 政府確實在形式與部分實質上對台 灣表現出支持，例如《台灣旅行法》的通過、美國授予兩家科技公司轉賣我國 製造潛艇相關技術371與F16-V 軍售等，但是一旦考量到近來美國在北韓、南海 亟需解決爭端的迫切性上，台灣仍有可能被視為籌碼。
有別於美國行政部門每一屆態度的不同，美國國會對於台灣的支持態度相 當一致，這也是美國國會外交分權的重要性，最著名的案例就是1979 我國與美 國斷交時國會採取行動，以多數通過《台灣關係法》，才使得我國許多重大利益 (例如財產、使館館產)得以保留，當時急切與中國建交的Carter 總統所領導的 國務院便是對我國利益傷害的行為者，Carter 政府當時所提出的《綜合法案》
對於我國的安全並沒有相對應的保障，也因此被認為Carter 政府並不希望台灣 成為中共與美國建交的阻礙，一直到當時國會參眾兩院經協商後提出《台灣關 係法》，也訂定我國在美中建交後與美國維持非官方關係的基礎，確保我國在與 美國個面向的交往能夠維持正常372，以此視之，國會的外交分權雖然不一定能 對美台關係造成重大進展，但是對於保障我國的利益來說卻是一項必要的安全 機制。
三、 Trump 的個人決策特質
370 Mark Landler and Michael Forsythe, “Trump Tells Xi Jinping U.S. Will Honor 'One China' Policy.”
The New York Times, https://www.nytimes.com/2017/02/09/world/asia/donald-trump-china-xi-jinping-letter.html (February 9, 2017).
371 David G Brown and Kevin Scott, "Taiwan Caught between Us and China." Comparative Connections: A Triannual E-Journal on East Asian Bilateral Relations 20, no. 1 (2018): 61-70.
372 張加、賴昭穎、張宗智、鄭媁，「台灣關係法 40 年 美中台關係定海神針」，聯合新聞網，
<https://udn.com/news/story/11311/3742497> (2019/4/8)。
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Trump 的個人決策特質確實是影響美中關係的重要因素，對於台灣而言則 需要謹慎以對，因為對中共來說最需要避免的情況就是台灣的獨立，因為一旦 台灣獨立，便會危及中共政權的存亡，雖然Trump 表示會遵守一中政策，但是 美國一向不接受中國對一中政策的解讀，訪談中，陳唐山董事長與FAPA 副會 長楊黃美幸也提及一中政策其實並不代表美國承認台灣是中國的一部份，因為 除了公報對中國大陸的主張美方採「認識到」(acknowledge)而非「承認」
(Recognize)的用字外，《台灣關係法》也維繫了美台之間堅實的關係373374， Bilahari Kausikan 曾寫作關於 Trump 對亞洲政策的文章，其中提到 Trump 對台 的友好，包含Trump 與蔡英文的通話或者推特發言，其實對中國發出一個訊 號，也就是中國要求美國尊重他的利益之前，中國同時也不應該忽略美國的利 益，Bilahari Kausikan 認為 Trump 想跟中國在許多方面談判，而 Trump 並不會 擺出示弱的姿態，所以在亞洲的軍力投入是可以預期的，雖然並不會遵循 Campbell 所提出的亞洲指向(Pivot to Asia)戰略，然而退出 TPP 並不代表 Trump 放棄亞洲，而是通過其他雙邊的方式配合他的極限壓力與交往政策 (Maximum Pressure and Engagement)來將美國利益最大化。375。
在這種極限壓力政策下，高英茂大使認為友台法案仍需要推動，他認為行 政單位的影響力其實相當可觀。以前我國長期在國會耕耘，然而通過的友台法 案卻沒有很多，然而115 與 116 屆的美國國會已通過《台灣旅行法》、《亞洲再 保證倡議》以及將有台法案包裹的《國防授權法》等，也確實印證了高大使的 看法。376
373 深度訪談，楊黃美幸，同上註。
374 深度訪談，陳唐山，同上註。
375 Bilahari Kausikan, "Asia in the Trump Era: From Pivot to Peril." Foreign Affairs 96, no.3 (2017):
146-153.
376 深度訪談，高英茂，同上註。
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2019 台灣保證法(Taiwan Assurance Act of 2019)、幫助台灣獲得 WHO 觀察員 的決議、重申美國必會遵守《台灣關係法》承諾的決議、支持台灣以任何方法 抵制中共政府的決議、提出美國的一中政策並非承諾中共一中原則相關事項的 國會意識、對抗中國政府與共產黨政治影響力行動法以及較為注目的台北法案 (Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative (TAIPEI) Act of 2019)。379
379 “Quick Search,” Congress.gov, Accessed November 28, 2019, https://www.congress.gov/quick-search/legislation?wordsPhrases=Taiwan&wordVariants=on&congresses[]=116&legislationNumbers=
&legislativeAction=&sponsor=on&representative=&senator=&searchResultViewType=compact.
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本屆法案包含了例行性的支持我國獲得觀察員或是有效參與國際組織的法 案外，較為注目的便是旨在保護我國邦交國不再遭中共奪取的台北法案380；另 外台灣保證法也具有特殊的意涵，該法的重心在於確保《台灣旅行法》的實 踐，以及將台灣納入多邊的軍演以強化台灣的國防能力381，然而這兩個法案都 還在審理階段，而台北法案目前已經通過參院的院會，只差眾院的通過即可交
本屆法案包含了例行性的支持我國獲得觀察員或是有效參與國際組織的法 案外，較為注目的便是旨在保護我國邦交國不再遭中共奪取的台北法案380；另 外台灣保證法也具有特殊的意涵，該法的重心在於確保《台灣旅行法》的實 踐，以及將台灣納入多邊的軍演以強化台灣的國防能力381，然而這兩個法案都 還在審理階段，而台北法案目前已經通過參院的院會，只差眾院的通過即可交