第一章 緒論
第二節 文獻檢閱
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策所造成的影響來分析，並以此了解台美關係的變化；我國的外交處境特殊，
因此任何能爭取我國空間的方法皆值得仔細思索與探討。1979 年《台灣關係 法》給予台美關係定下了邊界，卻在互訪上存在一定的模糊空間，《台灣旅行 法》究竟是在此模糊空間上畫上界線，還是創造新的空間值得細究。
第二則是國會連線的重要性，過去我國外交面對中共的壓力下，不得不使 用其他充滿彈性的手段，如透過民間人士、學者與退休官員的二軌外交2，或者 是透過邦交國了解與影響WHO 的議程與議題設定等3，其中國會外交也是我國 過去突破困境的方法之一，但國會外交的重要性跟20 世紀末相比是大不如前、
還是一如過往的至關重要也是本文研究的目的。
最後，《台灣旅行法》的通過相當順利，幾乎無經辯論，並且在參、眾兩院 皆一致通過，這究竟代表著《台灣旅行法》非常重要還是影響有限?又應該怎樣 衡量比較合理?畢竟過去《台灣關係法》並未禁止雙方高官的互訪，因此衡量
《台灣關係法》的重要性雖然有其難度，不過這是本文研究中最為重要的研究 目的。
總結上述，本文的研究問題可歸納為兩個：
1. 《台灣旅行法》的重要性與意義；
2. 美國國會的外交分權在目前台、美關係上的影響力。
第二節 文獻檢閱
2 石之瑜，「我國第二軌道外交中的『國家一社會』論述」，政治科學論叢，第 11 期 (1999 年
11 月)，頁 103-126。
3 Jonathan Herington and Kelley Lee, "The Limits of Global Health Diplomacy: Taiwans Observer Status at the World Health Assembly", Globalization and Health 10, no. 1 (2014): 1-9.
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文獻檢閱的部分將透過美國國會對外交政策影響力的相關文獻以深究美國 外交政策形塑的脈絡，而這個部分又分成：一、國會議員的外交權，二、國會 機構如何對外交政策施展影響力，三、探討美國近年亞太政策與《台灣旅行 法》，並藉諸名家的著作來檢視研究問題。
一、 美國國會外交分權
美國憲法中，行政、立法與司法三權分立且制衡，國會的職能為落實立法 權，並能有效監督行政機關，但是實際上，美國國會也有行政上外交權的功 能；雖然說主導外交政策的仍是總統，不過國會卻有影響行政部門所提出政策 的能力4，同時也存在國會議員個人與外國政府交涉的情形。Ryan M. Scoville 在 他的文章“Legislative Diplomacy”將國會外交歸納在次主權外交( Subsovereign diplomacy)，這種外交的形式雖然並未於憲法明文規定，但作者認為過去的習 慣、實踐以及行政單位的默認都認定這種外交權並未違憲。而Scoville 從法律 面出發來探討國會的外交權，這不同於上述國會在立法或議程上對行政部門的 影響力，他更探討了國會議員與外國政府的交涉情形，其中這樣的做法是否違 憲?以及有哪些行政單位的外交權是國會議員外交無法做到的?這些都是作者探 討的議題。5
本處先概要說明美國三權分立之理論與實際，接著整合不同國會外交分權 的論述並依照James McCormick 的分類方法將其分為立法性、非立法性的影響 力，其中非立法性的外交權又分為國會議員個人的行為以及機構的行為。
4 施正鋒，「美國國會外交與議長外交的初探」，台灣國際研究季刊，第 5 卷第 4 期(2000 年/冬
季號)，頁 169-183。
5 Ryan M. Scoville, “Legislative Diplomacy,” Michigan Law Review 112, no. 3 (December 2013):
331-396.
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(一)、三權分立的分權與制衡
了解外交分權之前，我們必須從憲法中美國權力分立講起。立法部門掌握 立法權，對行政部門的影響力可大可小，美國在總統制之下，國會與行政部門 的分權制衡關係可分為三種，分別是總統掌握國會、時間點決定總統與國會關 係以及總統與國會一同分享權力。總統掌握國會的情形考量了國會議員的選舉 連任壓力而失去推動主要法案的功能，也就成為了行政部門的橡皮圖章；取決 於時間點的論述則是強調美國總統在任期的前後跟國會的關係也有著巧妙的變 化，剛當選時的總統氣勢較旺，也因此較能主導國會的立法，但在任期的晚期 比較無法在立法上影響國會的主導；最後是總統與國會共同享有立法主導權的 說法，此說法認為總統的力量、法案的內容以及國會議員政黨的分布都是影響 立法主導權歸行政還是立法部門的考量點，這些論點也影響國會是否對行政部 門依從或者制衡。6
(二)、立法行為的國會外交影響力
美國憲法第一條第一項直接闡述國會的職能─「憲法所授予之立法權，均 屬於參議院與眾議院所組成之美國國會」7，也就是立法權；而後續如同條第八 項之三「規定美國與外國、各州間及與印第安種族間之通商」、之十一的「宣 戰」以及之十五的「抵禦外敵(自衛)」這些基本的條文成為國會立法行為對外 交權影響的框架。8相對於國會，憲法較為詳細地規範總統的外交職權，如第二 條第二項「總統經參議院之咨議及同意，並得該院出席議員三分之二贊成時，
有締結條約之權。總統提名大使、公使、領事、最高法院法官及其他未另作規 定之美國官吏，經參議院之咨議及同意任命之。」依據條文總統有條約締結權
6 盛杏湲，「立法機關與行政機關在立法過程中的影響力: 一致政府與分立政府的比較」，行政
院國科會研究計畫報告，計畫編號: NSC90-2414-H-004-029 (2003)，頁 51-105。
7 U.S. Const. art. 1. sec. 1.
8 U.S. Const. art. 1. sec. 8.
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與外交使節的人事派任權，但這些權利受到國會一定限制。9
由憲法來看，國會的外交權是被允許的，儘管條文充滿模糊性，但過去的 先例已經在憲法的框架下構成「習慣」。 國會因為可以透過立法來影響美國與 他國的外交關係，如決定是否對某個國家進行經濟制裁等等，所以國會議員對 於他國的了解與交涉重要性顯著。10美國憲法第一條明確規範了立法機構以及 國會議員的權力與限制，該條款賦予議會立法權力，這也是國會第一種影響外 交政策的權力─直接立法，透過法案或決議的通過來形塑外交政策，本文所探 討的《台灣旅行法》，以及之前的《台灣關係法》(Taiwan Relations Act)、與台 灣有關的《國防授權法案》（National Defense Authorization Act）等等皆屬於 之，不過普遍認為這是少數的情形，其中大多數例子都與制裁有關，如對南 非、古巴的制裁以及對波士尼亞的武器禁運。另外國會也可透過貿易與援外法 案、預算控制(如禁止與指定特定用途等)以及國會監督來影響外交政策，如給 予非洲國家貿易優惠安排的立法等。11
中國社會科學院美國究所研究員周琪博士對於國會的立法有更深入的描 述，包含「控制錢袋」(Power of the Purse)的立法，《國防授權法案》、《援外授 權法案》以及《外交及國防撥款法案》等，這些法案沒有通過的話，美國在這 些議題以及相關多邊組織，像是聯合國、世界銀行以及國際貨幣基金等將會受 到限制。直接立法的部分作者提到貿易法案將直接影響對外貿易政策，像是
《綜合貿易與競爭法案》等。政治部分就是前面提及的《台灣關係法》。另外國 會批准條約機制也能影響外交政策，像是國會曾否決《核禁試條約》以及《京 都議定書》等，這都使得盟邦對美國相當不滿，因為少了美國的支持，這些議
9 U.S. Const. art. 2. sec. 2. cl. 1.
10 Ryan M. Scoville, op. cit., 335.
11 James M. McCormick, American foreign policy and process(Belmont: Thomson Wadsworth, 2005), 296.
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題的進程因此遭遇許多困難。前述的決議案在周琪的著作中也多有描述，決議 分為簡單決議(simple resolution)、聯合決議(concurrent resolution)以及共同決議 案(joint resolution)，簡單決議由參議院或者眾議院單獨通過，作用是表態，並 無法律效力；聯合決議則是兩院共同通過，一致贊同某些程序性規則；共同決 議案由兩院分別通過，須交由總統簽署，具有法律上的效力，而國會影響外交 決策的決議多為簡單決議，可表明國會的態度，如Clinton 總統不打算向我國前 總統李登輝發放簽證，而國會通過簡單決議後，政府受到壓力的影響最後還是 讓步，使李前總統得以訪美。12
(三)非立法行為的國會外交的影響力 1. 國會議員的個人行為
第二種國會外交權的第一類展現為國會議員海外的訪問，這時美國國會代表 又分為正式(CODELs)以及非正式(NODELs)的代表，當地的領使館也會協助出 訪的議員，而Scoville 表示議員出訪國會主要有四個目的分別是：
(1) 探詢事實；
(2) 蒐集第一手的資料；
(3) 與外國政府進行溝通以及意見交換，正式代表(CODELs)對國外政府進 行特定利益之遊說是司空見慣的事；。
(4) 有時國會議員藉由與外國官員的接觸以促進國內利益，有時是自己選區 的選民利益，並且將這種利益包裝於國家利益之中。13
因此國會議員可以是國家事實上的代表，總統也可利用國會議員對國外政府施 壓，而我國過去了解到國會議員對外交政策有實質的影響力，便曾雇用遊說團
12 周琪，美國外交決策過程(北京市：中國社會科學出版社，2011 年)，頁 201-231。
13 Ryan M. Scoville, op. cit., 339-351.
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體說服美國國會批准F-16 戰機的軍售案。14
憲法第一條中對國會外交權之規範其實並無實踐上來的廣泛，除了條約與 法案的批准外，另外則是宣戰權以及規範美國與外國的商業往來，於是乎憲法 未規定之處留下許多模糊空間，前面提及個別的議員從事外交行為是被允許 的，因為憲法是將立法權賦予整個國會而非個別議員，因此從解釋上避免了行 政與立法權力的衝突。15不過憲法第一條仍對國會議員從事外交行為有部分的 限制，憲法第一條第九款規定非經國會允許不得收受外國任何禮物、俸祿與官 職等，另外還有羅根條款(Logan Act)，這個條款規定任何美國公民若與外國政 府有任何旨在影響美國外交關係的口頭或者書面交涉，但是這個法案從未針對 國會議員引用過。16故作者在文章後半段引出授權論的看法，國會的外交權是
憲法第一條中對國會外交權之規範其實並無實踐上來的廣泛，除了條約與 法案的批准外，另外則是宣戰權以及規範美國與外國的商業往來，於是乎憲法 未規定之處留下許多模糊空間，前面提及個別的議員從事外交行為是被允許 的，因為憲法是將立法權賦予整個國會而非個別議員，因此從解釋上避免了行 政與立法權力的衝突。15不過憲法第一條仍對國會議員從事外交行為有部分的 限制，憲法第一條第九款規定非經國會允許不得收受外國任何禮物、俸祿與官 職等，另外還有羅根條款(Logan Act)，這個條款規定任何美國公民若與外國政 府有任何旨在影響美國外交關係的口頭或者書面交涉，但是這個法案從未針對 國會議員引用過。16故作者在文章後半段引出授權論的看法，國會的外交權是