第四章 行政許可程序中聽審保障之比較法觀察—以台灣《行政程序法》
第二節 台灣《行政程序法》上之聽審保障
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第二節 台灣《行政程序法》上之聽審保障
台灣行政程序法法典化之努力，在歷經二十餘年、先後提出四種 不同之草案版本263後，終於在民國八十八年一月十五日經立法院三讀 通過、於同年二月三日經總統公布，該法並自訂於民國九十年一月一 日施行（第一百七十五條）。此一規範行政機關行使公權力所應遵循 之程序規定法典化之完成，在台灣行政法之發展上，自具有其劃時代 之意義。如同各國行政程序法之制度設計，台灣《行政程序法》關於 聽審制度，亦多所著墨。台灣《行政程序法》既師法美國、德國等國 之行政程序法制，其制度設計自仍有可供大陸借鑑之處。以下本文即 就台灣《行政程序法》所設計之聽審制度予以分析檢討，惟在討論之 前，本文擬先探討聽審之功能，藉以明瞭何以聽審保障已成為各國行 政程序法制之核心問題；其次則就聽審保障之法理基礎予以研析，最 後就該法關於「聽證」與「陳述意見」程序之制度設計分別加以論介。
第一項 聽審保障之功能
聽審保障乃現代國家行政程序法制之核心，究其原因，實因聽審 足以提供以下諸重要功能，茲歸納學者見解264及台灣《行政程序法》
263 此四草案版本分別為六十六年研考會版本、七十九年經建會版本、八十二年法務部版本以及 八十四年行政院版本。各次草案之內容介紹，詳見湯德宗，前揭文(見註 251)，頁八五三至八六 七。
264 參照羅傳賢，行政程序法基礎理論，台北，五南，民國八十二年七月，初版，頁二二九至二 三九；張劍寒，「行政程序法中聽證制度之研究」，憲政思潮，第三十一期，民國六十四年七月，
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之規定，分述如下：
一、提供人民參與決定之機會：依據民主原則，在現代國家，國 家機關作成與人民本身權益有關之決定，應給予人民參與之機會，以 緩和行政行為之公權力片面行使的色彩，並爭取人民之合作與支持。
聽審制度乃在於要求行政機關作成決定時，應予權利受影響之相對人 或利害關係人陳述意見之機會，故聽審保障提供了人民參與對其權益 有所影響之決定程序的機會。
二、發現真實，貫徹依法行政：行政機關欲求作成之行政處分合 法適當，除須正確地適用法律外，更應正確地認定事實，而事實的有 無，唯有當事人最為清楚，藉由聽審程序中當事人對於事實之陳述，
行政機關將可闡明事實關係，尤其作成裁量決定之時，並可補充作成 決定之重要事實，免於作成有瑕疵之處分，以合乎依法行政原則之要 求。
三、加強人民基本權利之保障：憲法中基本權利之保障，不僅須 經由實體法予以落實，亦須透過適切的行政程序以確保及實現各基本 權利所保障之法律地位，尤其在實體法之掌控虛弱，而行政機關具有 廣大之判斷餘地及形成餘地時，程序對基本權利更具有其特有及加重
頁十七；洪家殷，前揭文（見註 259），頁一三四至一三五；吳庚，前揭書（見註 262），頁四九 六至四九九；陳敏，前揭書(見註 252)，頁七三一至頁七三三；湯德宗，前揭文(註 251)，頁七 九七至八一一。
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之保障功能265。而行政程序中之聽審制度使個人在國家行使公權力 時，得經由陳述意見、參與聽證等參與決定之程序，向行政機關表達 其認識、觀念及見解，以影響行政機關之最後決定，從而使其基本權 利獲得更進一步的保障。
四、強化行政決定正當性，疏減無謂之訟爭：行政權於行使過程 中，經常伴隨著權利紛爭，藉由聽審程序加強行政機關與人民之互 動，以形成、確定人民之權利、義務，自可強化行政決定之正當性，
並且由於在聽審時，行政機關已將作成決定之重要事實及法律根據為 必要之說明，使當事人充分了解，往往可避免日後尋求行政救濟途 徑，造成無謂之訟爭，故聽審程序亦具有「和平效果」。
五、促進行政效率：於聽審程序中，經由行政機關與人民之協力，
不僅有助於事實的發現，亦可使人民對於行政機關所為決定更為信 服，而減少人民尋求行政救濟，並迅速的達成行政目的，故聽審制度 亦有助於行政效率的提昇。惟若不問行政處分之性質，一律予以聽審 保障，不僅無助於人民權利之迅速實現，抑且於行政效率亦有所妨 礙，此尤於所謂「聽證程序」中為然，故各國行政程序法多有依事務 之性質設有排除規定，以兼顧行政效率之要求。
六、代替行政救濟程序：依台灣《行政程序法》第一百零九條規
265 此乃德國聯邦憲法法院於一九七九年十一月二十日所作成之「Mülhlheim-Klärlich 核能發電 廠案」裁定（BverfGE 53,30ff.）中所揭示的見解，轉引自陳敏，前揭書(見註 252)，頁七三二。
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定：「不服依前條作成之行政處分者（按：指作成經聽證之行政處分）， 其行政救濟程序，免除訴願及其先行程序」，故經聽證之行政處分具 有簡化或代替行政救濟程序之功能。核其原因，學者多謂訴願乃行政 程序之一種，作成行政處分既已踐行必要之行政手續（程序），則根 本無須再經過訴願程序，或至少亦應縮短一再訴願之等級；同時，行 政程序愈完備，行政訴訟之審級愈可節省266等語。惟有學者對此論說 持懷疑的立場，認為《中華民國憲法》第十六條明文保障人民之訴願 權及訴訟權，不僅不能以高標準之行政程序取代行政訴訟，即省略全 部之訴願程序逕行提起行政訴訟，恐有違憲之虞。因此，行政程序法 第一百零九條所謂「免除訴願或其他先行程序」，應理解為當事人得 選擇是否逕行提起行政訴訟，而非排除當事人踐行訴願或其他先行程 序之可能性267，亦即認為訴願等級縱或可予以簡化，但完全剝奪人民 之訴願權，則已違反《中華民國憲法》第十六條保障人民訴願權之意 旨。
按訴願程序為廣義之行政程序之一種，屬事後程序之性質268，其 目的乃在於透過上級機關或原處分機關之自我審查，使人民得因違法 或不當之行政處分而受損害之權利獲得救濟，並確保行政權合法與適 當地行使，而聽證程序乃於行政處分作成前，相對人或利害關係人表
266 吳庚，前揭書（見註 262），頁四九八；湯德宗，前揭文(見註 251)，頁八○九至八一○。
267 陳敏，前揭書(見註 252)，頁七三四至七三五。
268 參見註 251 之說明。
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達意見、參與決定作成之制度，以確保未來行政處分能合法、適當地 被作成，屬事前程序之性質，兩者性質上已有所不同；甚且捨訴願程 序，直接訴諸司法救濟（行政訴訟），縱或可減輕人民於行政救濟程 序中金錢與時間的勞費，惟於人民權利的保障，則未必有利。蓋隨著 現代國家職能的擴張，若干行政處分多具有專門與技術之性質，是否 合法適當，法院恆難判斷269，未若由行政體系自我審查之為宜也。更 有甚者，人民之訴願權為《中華民國憲法》第十六條所明文保障，立 法機關縱或可因作成之行政處分已經聽證而縮短或簡化訴願程序的 等級，惟若予以完全剝奪訴願權，似有違憲之嫌。
綜上所述，本文以為聽審制度至少可以體現五大功能：（一）提 供人民參與決定之機會；（二）發現真實，貫徹依法行政；（三）加強 人民基本權利之保障；（四）強化行政決策正當性，疏減無謂之訟爭；
（五）促進行政效率。至於「代替行政救濟程序」之功能，雖不乏主 張者，惟本文以為若因經聽證之事前程序而完全剝奪人民事後透過訴 願予以救濟之憲法權利，恐有違憲之嫌，故本文持保留態度。
第二項 聽審保障之法理基礎
台灣於《行政程序法》制訂前，除於極少數法律中規定行政機
269 林紀東，中華民國憲法逐條釋義，台北‧三民，民國七十九年十一月，第六版，頁二六一。
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關於作成決定前，應使利益受影響之人為某種程度之參與(例如以書 面表示意見) 270外，就行政機關於作成行政處分(尤其是不利益處分) 前，應否予利益受影響之人民以表達意見之機會，尚乏普遍性之一般 規定。此一「法制真空」狀態與憲法之規範意旨是否相符？由憲法基 本權利之規定或憲法精神是否足以導出行政機關負有於作成行政處 分前，應予人民表達意見機會之義務？均非無疑義。大體而言，台灣 學者均採肯定解，其中差異僅止於論證方式而已。以下即分別就學說 與實務見解予以介紹分析如次：
第一款 人性尊嚴
人性尊嚴乃一切法規範之最高根本規範，亦為一切法規範之價值 指標。所謂人性尊嚴，乃謂每一個人本身即為目的，而非只是他人用 以實現一定目的之手段；每一個人本身即為價值，甚至為完全或最高 價值，其價值之形成及完成，乃緣於自律，而非他人所給與271。一切 法規範之制度設計一以人性尊嚴為價值指導標準，而法規範之解釋適 用亦以人性尊嚴為依歸。《中華民國憲法》雖無如德國基本法第一條
270 例如台灣《都市計畫法》於民國九十一年五月十五日修正前之第十九條第一項規定：「主要計 畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮 或縣轄市公所公開展覽三十天，並應將公開展覽之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公 開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員 會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請上級政府核定之」。惟公民或團體所提出之 書面意見，僅供參考，都市計畫委員會審議時，並不受拘束。
271 蔡志方，「從人性尊嚴之具體化，論行政程序法及行政救濟法之應有取向」，收錄於氏著，行
271 蔡志方，「從人性尊嚴之具體化，論行政程序法及行政救濟法之應有取向」，收錄於氏著，行