第三章 大陸《行政許可法》評析
第四節 撥亂反正—行政許可之法制化
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五項行政審批事項，並對八十二項行政審批事項改變了管理方式199外，
制訂一部統一規範行政許可程序之法律，也正式成為當局認真考慮之改 革方案之一。
行政許可法之調查研究以及起草工作，由全國人大常委會於一九九 六年開始著手，並擬定《行政許可法(徵求意見稿)》。第九屆全國人大 常委會將行政許可法列入立法規劃，確定由國務院提出法律草案。據 此，國務院法制辦公室以前開《徵求意見稿》為基礎，結合清理國務院 部門行政審批事項，從二○○○年初開始行政許可法的起草、調查研究 等工作，就起草這部法律涉及的主要問題，徵詢了地方人民政府、國務 院部門及專家學者之意見，在此基礎上，起草了《行政許可法(初稿)》， 於二○○一年七月印發國務院各部門、省級人民政府及較大的市人民政 府的法制工作機構和全國人大常委會法律工作委員會等單位，其間並召 開三次座談會，聽取國務院部分部門、部分地方人民政府和專家學者之 意見；此外又召開幾次國內外專家參與之論證會，研究美國、德國、日 本等國之行政許可制度，並請南京、寧波、濟南、成都等四個地方人民 政府有關部門專門對草案有關行政許可程序之規定提出意見，經反覆研 究、修改，擬定了《中華人民共和國行政許可法(草案)》。該草案於二
○○二年六月十九日國務院第六十次常務會議討論通過，內容凡十章一
199 法制日報，二○○三年十二月三十一日，第四版。
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百條，確立了合法與合理、效能與便民、監督與責任諸原則200。在此一 草案基礎下，經第九屆全國人大常委會第二十九次會議、第三十一次會 議、第十屆全國人大常委會第三次會議、第四次會議前後四次審議討論
（為簡化篇幅，此四次審議，以下按時間順序稱為第一次審議、第二次 審議、第三次審議、第四次審議）並予增減損益後，於二○○三年八月 二十七日，第十屆全國人大常委會第四次會議通過《中華人民共和國行 政許可法》，內容計八章八十三條，並預定於二○○四年七月一日施行。
本文以下即以上開原則為綱，分項介紹本法基於各該原則所為之規定，
藉以明瞭本法所架構之行政許可制度。至於立法之評論，本文擬留待下 節一併加以檢討。
第一項 合法原則
從行政許可設定之角度觀之，設定行政許可乃係一種創制有關行政 許可法律規範之活動，屬於立法活動之範疇201。有鑑於前開所述行政許 可設定權限紊亂無章之實務現狀，因此，本法首先揭櫫者即為合法原則
202，也就是設定行政許可應當符合《立法法》確立之立法體制和依法行 政之要求203，符合法定權限和法定程序。本法並未直接就行政許可之設
200 詳見第一章註 4 之說明。
201 姚銳敏，前揭書(註 133)，頁一○六；羅文燕，前揭書（註 117），頁三七。
202 本法第四條規定：「設定和實施行政許可，應當依據法定的權限、條件和程序」，即合法原則之揭 櫫。
203 詳見第一章註 4 之說明。
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定主體加以明文規定，而係間接透過何種法規範始得設定某種性質行政 許可之規定，規範設定行政許可之主體。因此，何種行政主體具有設定 行政許可之權限，必須參酌《憲法》、《立法法》或其他相關法律之規定，
始能一窺其全貌。
本法關於行政許可設定權之規定如下：
一､本法第十二條所列事項，法律可以設定行政許可204(第十四條 第一款前段)。法律為《憲法》之下效力層次最高的法規範，但法律設 定行政許可的權力也不是無限的，除僅能在本法第十二條所定事項範圍 內設定行政許可並應受第十三條規定（詳如後述）之限制外，法律也應 尊重憲法原則和精神，充分保障憲法確立之公民權利和自由，非有必 要，不予設定行政許可205。
二､本法第十二條所列事項，尚未制定法律的，行政法規可以設定 行政許可206（第十四條第一款後段）。必要時，國務院可以採用發布決 定的方式設定行政許可207。實施後，除臨時性行政許可事項外，國務院
204 依《憲法》第六十二條第三項、第六十七條第二項及《立法法》第七條規定，只有全國人大及其 常委會才能制訂法律，因此本款之適用對象自僅有全國人大及其常委會而已。
205 參閱許安標、武增、劉松山、童衛東，《中華人民共和國行政許可法》釋義及實用指南，北京‧
中國民主法制出版社，二○○三年九月，第一版，頁一一一至一一二。
206 依《憲法》第八十九條第一項及《立法法》第五十六條規定，只有國務院才能制訂行政法規，因 此本款之適用對象自僅指國務院。
207 國務院版草案第二十二條第二款原規定：「本法規定可以設定行政許可的事項，尚未制定法律的，
行政法規、國務院有普遍拘束力的決定可以設定行政許可」。惟國務院發布決定是根據《憲法》第八 十九條第一項所享有的權力，一般是針對某方面之具體事項而發，與行政法規係屬不同之規範性文 件，其制定程序亦不同於行政法規，因此在本法審議過程中，國務院決定能否設定行政許可，爭議 頗大。在第二次審議時，有認為因設定行政許可是一種立法行為，國務院有普遍拘束力的決定在制 定程序和法律效力上與行政法規不同，在行政許可設定權上不宜與行政法規併列；惟考慮到一些臨 時的、緊急的和尚未制定法律、行政法規的事項，國務院還需要以行政許可的方式進行管理，因此，
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行政許可事項範圍內，對實施該行政許可作出具體規定（第十六條第二 款）；規章可以在上位法設定的行政許可事項範圍內，對實施該行政許 可作出具體規定（第十六條第三款）。地方性法規、規章對實施上位法 設定的行政許可作出的具體規定，不得增設行政許可；對行政許可條件 作出的具體規定，不得增設違反上位法的其他條件(第十六條第四款)。
四､從而，除法律、行政法規、國務院的決定、地方性法規和省、
自治區、直轄市人民政府規章外，其他規範性文件一律不得設定行政許 可(第十七條)。值得注意者，乃國務院版草案並未規定國務院部門規章 享有設定行政許可之權力，於草案提出後多次審議時，即引起相當熱烈 的討論。在第四次審議時，法律委員會經研究後認為：國務院在進行行 政審批制度改革中，決定取消國務院部門規章的行政許可設定權，是經 過認真研究的，主要的考慮是各部門不宜自我授權，為本部門或者本系 統設定和擴大權力。至於各部門已經發布、的確需繼續實施的行政許 可，在本法施行後，可以由國務院制定行政法規予以確認。因此，法律 委員會建議這個問題按照國務院的意見處理212。
第二項 合理原則
針對實踐上設定行政許可之範圍過於廣泛，嚴重限制人民之自由及
212 參見喬曉陽二○○三年八月二十二日「審議結果的報告」，註 168，頁四六二。
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權利，在本法起草過程中徵求意見時，普遍認為本法應就哪些事項得否 設定行政許可加以明確規定。惟國務院擬定草案時，考量到大陸經濟體 制尚處於轉軌時期，政府職能轉變尚未完全到位，為保留進一步改革之 空間，認為尚不宜作過於具體之規定，以免掛一漏萬213。本法亦賡續此 一立法原則，除於第十一條規定設定行政許可之原則，即「設定行政許 可，應當遵循經濟和社會發展規律，有利於發揮公民、法人或者其他組 織的積極性、主動性，維護公共利益和社會秩序，促進經濟、社會和生 態環境協調發展」，並進一步於第十二條規定得設定行政許可之具體事 項214。又既然行政許可具有限制人民自由及權利之本質，因此非有必要，
不應設定行政許可。故本法規定：（一）公民、法人或者其他組織能夠 自主決定；（二）市場競爭機制能夠有效調節的；（三）行業組織或者中 介機構能夠自律管理的；（四）行政機關採用事後監督等其他行政管理 方式能夠解決的，可以不設行政許可(第十三條)。行政許可的設定機關 應當定期對其設定的行政許可進行評價；對已設定的行政許可，認為通 過本法第十三條所列方式能夠解決的，應當對設定該行政許可的規定及 時予以修改或者廢止（第二十條第一款），至於「定期」是多長時間，
法無明文，應由設定行政許可機關自行決定215。又行政許可的實施機關
213 見第一章註 4 之說明。
214 請參見本章第二節第三項之論述。
215 國務院版草案第三十條原規定：「行政許可的設定機關應當每隔兩年對其設定的有關經濟事務的 行政許可進行評價；對不需要繼續保留的，應當及時予以廢止」。但於第二次審議時，有認為此一規 定非常必要，但如何啟動、操作，並不明確，且兩年進行一次，難以做到。因此，法律委員會建議
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實踐中，行政機關往往將屬於機關內部協調、諮詢之程序，轉化為外部 程序，要求許可申請人必須逐一取得許可，致使許可程序繁雜，造成行 政效率低落，並使民眾飽受往來奔波之苦。因此，本法除揭櫫實施行政 許可，應當遵循便民的原則，提高辦事效率，提供優質服務（第六條）
外，並規定行政許可由具有行政許可權的行政機關在其法定職權範圍內 實施（第二十二條），就單一行政機關部分，行政許可需要行政機關內 設的多個機構辦理的，該行政機關應當確定一個機構218統一受理行政許 可申請，統一送達行政許可決定(第二十六條第一款)。就多數行政機關
外，並規定行政許可由具有行政許可權的行政機關在其法定職權範圍內 實施（第二十二條），就單一行政機關部分，行政許可需要行政機關內 設的多個機構辦理的，該行政機關應當確定一個機構218統一受理行政許 可申請，統一送達行政許可決定(第二十六條第一款)。就多數行政機關