第五章 大陸入世與行政法制之改革—《行政許可法》之因應
第四節 行政許可程序方面
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第四節 行政許可程序方面
WTO 規則之設立緣由，係為國際貿易建立可預測及自由之經濟 與法律環境，而欲實現該目的之手段之一，即要求締約方在貿易管理 方面須達一定之透明度，以提高締約方經濟政策和經濟管理行為之可 預測性與穩定性，防止和消除各締約方政府之不公開行政管理所造成 之歧視待遇和由此給國際自由貿易帶來之障礙，以便監督和保證各締 約方執行 WTO 規則。透明度義務是指締約方必須公布一切有關貿易之 政策、法規、規章、協定及條約等、設立詢問點（Inquiry Point）344， 以答覆和提供締約方或市場主體相關資訊，以及應履行通知義務，向 WTO 通告有關法規範之出版物345。關於透明度原則，散見於 WTO 規則 相關之協定，例如《一九九四年關稅暨貿易總協定》第十條規定346：
「任一締約方有效施行且普遍適用關於海關對產品之分類或估價、關 於關稅、國內稅或其他規費之比率，或關於產品之進出口或對其貨款 支付轉帳所規定之要件、限制或禁止，以及足以影響產品之銷售、分 配、運輸、保險、倉儲、檢驗、展覽、加工、混合或其他使用之法律、
行政規章，普遍適用之司法判決及行政決定，一概應以各國政府及商
344 「查詢點」僅能提供資訊，並非有權解釋機關，故並無權作「權威性之答覆」。參見宋才發，
「WTO 規則與中國政府的透明度」，河北法學，第二十卷第四期，二○○二年七月，頁四。
345 陳月端，「WTO 與大陸地區法律之因應」，律師雜誌，第二六九期，民國九十一年二月，頁三 九；王泰銓，楊士慧，「加入 WTO 對兩岸投資規範之影響」，律師雜誌(二月號)，第二六九期，民 國九十一年二月，頁五八；鄭傳坤，前揭文（見註 343），頁九四。
346 其他如《一九九四年關稅暨貿易總協定》第十三條、第十六條及第十九條、《服務貿易總協定》
第三條、《與貿易相關之智慧財產權協定》第六十三條及《與貿易相關之投資措施協定》第六條 等，均有關於透明度原則之規定。
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人週知之方法速予公布；但締約方對足以妨礙其法律之執行或違背其 公共利益，或損害其特定公、民營事業合法商業利益之機密，不得因 此項規定而負有公開之義務」（第一項）、「任一締約方所採普遍適用 之措施，依照既定及統一之方法，對進口關稅或其他規費之比率予以 提高者，或對輸入或其貨款支付課以新增或加重之條件、限制或禁止 者，於執行前應先經正式公布」（第二項）。又為使他締約方及國內各 市場參與主體及時瞭解締約方政府之法律、法規與其他規範性文件、
技術資訊，WTO 規則中，多有規定政府負有設立「詢問點」，並進行 答覆和提供相關資訊之義務，例如《服務貿易總協定》第三條第四項 規定347：「各會員對其他會員所有請求提供第一項所指之一般性適用 措施或國際協定之特定資訊，應立即答覆。各會員亦應設立一或多個 查詢點，俾回應其他會員之請求對所有前述事項及第三項所要求通知 事項提供特定資訊」。此外，各締約方必須經常性地向 WTO 及各締約 方通知各自之具體措施、政策和法律，並應他締約方之要求，提供有 關法律之情況，包括讓締約方對法律草案提出意見348，例如《服務貿 易總協定》第三條第三項規定349：「各會員應即時且至少每年一次，
就重大影響其依本協定對服務貿易所作特定承諾之所有新訂或增修
347 又如《與貿易相關之投資措施協定》第六條、《技術性貿易障礙協定》第十條亦有類似之規定。
348 金國坤，前揭文（見註 343），頁二六九。
349 《與貿易相關之智慧財產權協定》第六十三條、《與貿易相關之投資措施協定》第六條，均為 關於通知義務之規定。
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之法律、命令或行政準則，通知服務貿易理事會」。就大陸在入世時 之承諾部分，大陸承諾「僅執行已公布及 WTO 會員、個人及企業均可 取得，而與貿易有關或影響貨品貿易、服務貿易、與貿易有關之智慧 財產權(TRIPS)或外匯管制法律、命令及其他措施。此外，中國大陸 政府應會員之請求，會提供所有尚未公佈實施或執行之有關或影響貨 品貿易、服務、與貿易有關之智慧權(TRIPS)或外匯管制法律、命令 及其他措施。如遇緊急情況，應使相關法令或措施最遲於公佈實施或 執行時，予以提供」、「中國大陸應建立或指定一官方刊物，負責發行 公佈所有關於各項影響貨品貿易、服務貿易、TRIPS 或外匯管制法律、
命令及其他措施。除非該等法令措施有關國家安全，外匯匯率訂定或 貨幣政策及有礙法令措施執行外，在該等法律、命令及其他措施公布 施行前，應提供合理的期間，供各界對相關單位表達意見。中國大陸 應定期發行公佈該刊物，並隨時供個人或企業索取」、「中國大陸應建 立或指定一詢問點，使得任何個人或企業或 WTO 會員所需求之有關依 據本議定書第二條第(C)項第一款規定於貿易貨品、服務貿易、
TRIPS、外匯管制措施相關資訊可在該處取得，在收到詢問後，應在 三十天內予以回覆。如屬特殊情形者，則可在收到詢問後四十五天內 回覆，惟需書面告知利益關係者延遲答覆之原因。回覆 WTO 會員的資 料，應具中國大陸政府官方完整意見。提供予個人及企業的資料，應
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精確及可信賴」350。
如前所述，在行政許可之實踐中，由於規章以上之規範性文件所 規定之許可條件與標準不明確，行政機關多藉由「內部標準」作為是 否核發許可之認定依據，而所謂內部標準卻又不對外公開，在此情形 下，使得行政機關之實質審查權限過大，監督不嚴，行政許可便成為 一些機關和人員肆意弄權、刁難當事人之極佳手段。本法就此已規定 有關行政許可的規定應當公布；未經公布的，不得作為實施行政許可 的依據（第五條第一款前段）。行政機關應當將法律、法規、規章規 定的有關行政許可的事項、依據、條件、數量、程序、期限以及需要 提交的全部材料的目錄和申請書示範文本等在辦公場所公示。申請人 要求行政機關對公示內容予以說明、解釋的，行政機關應當說明、解 釋，提供準確、可靠的信息（第三十條），相當程度上可認為已符合 WTO 規則之要求；但在關於各項影響貨品貿易、服務貿易、TRIPS 或 外匯管制法律、法規、規章及其他措施，在該等法律、法規、規章及 其他措施公布施行前，應提供合理的期間，供各界對相關單位表達意 見方面，《行政法規制定程序條例》第十二條規定：「起草行政法規，
應當深入調查研究，總結實踐經驗，廣泛聽取有關機關、組織和公民 的意見。聽取意見可以採取召開座談會、論證會、聽證會351等多種形
350 均見諸《中國大陸入會議定書》「貿易領域的行政」（c）「透明化」項下。
351 依同條例第二十一條規定：「行政法規送審稿涉及重大、疑難問題的，國務院法制機構應當召
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式」；《規章制定程序條例》第十四條亦規定：「起草規章，應當深入 調查研究，總結實踐經驗，廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。
聽取意見可以採取書面徵求意見、座談會、論證會、聽證會352等多種 形式」。惟《行政法規制定程序條例》就聽證會之召開程序不僅付之 闕如，且聽證會是否召開，完全繫於行政機關之裁量決定，人民並無 請求召開之權利；《規章制定程序條例》於第十五條固有關於召開聽 證會之程序規定，惟同樣僅在行政機關認為「起草的規章直接涉及公 民、法人或者其他組織切身利益；有關機關、組織或者公民對其有重 大意見分歧的」（第十五條）的情況下，得舉行聽證會，故召開與否，
亦完全繫於行政機關之裁量決定，人民並無請求召開之權利。是上開 實定法規定，與 WTO 規則所體現之透明化原則是否相符，不無疑義；
且上開規定能否具體落實，亦有待觀察353。
開由有關單位、專家參加的座談會、論證會，聽取意見，研究論證」；而依第二十二條規定：「行 政法規送審稿直接涉及公民、法人或者其他組織的切身利益的，國務院法制機構可以舉行聽證 會，聽取有關機關、組織和公民的意見」。
352 依同條例第二十二條規定：「規章送審稿涉及重大問題的，法制機構應當召開由有關單位、專 家參加的座談會、論證會，聽取意見，研究論證」；而依第二十三條規定：「規章送審稿直接涉及 公民、法人或者其他組織切身利益，有關機關、組織或者公民對其有重大意見分歧，起草單 位在起草過程中未向社會公佈，也未舉行聽證會的，法制機構經本部門或者本級人民政府 批准，可以向社會公佈，也可以舉行聽證會」。
353 據《美國貿易代表署對二○○二年中國履行 WTO 入會承諾報告》指出：「到目前為止，中國各 部或各級政府僅有極少提供公開表示意見之紀錄。只有少數新的或修改之法律或法規在公開徵詢 意見一段時間後才公布，不過其公開徵詢意見時間仍過於短促」，是大陸在具體落實透明化原則 方面，仍有待努力。
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第六章 結論
大陸《法制日報》於《行政許可法》制訂公布後，在為文肯定的 同時，曾深刻、無奈又極為諷刺地描繪了大陸行政許可之實務現狀：
「與政府機關打過審批交道的人都知道，這裡面有太多的毛病與貓膩 令人痛恨。“臉難看、門難進＂不說，往往還要“跑斷腿、磨破嘴＂。
耗時兩三年，花上個幾百萬，幾十個公章旅行過去，事情還是沒有辦
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