第三章 大陸《行政許可法》評析
第三節 行政許可實務現況
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第三節 行政許可實務現況
大陸自一九五○年代頒布《無線電器材管理暫行條例》、《城市旅遊 業暫行管理規則》、《印鑄刻字業暫行管理規則》等規範性文件後，即開 始運用行政許可之手段進行行政管理177。自中共第十一屆三中全會後，
隨著經濟體制由計畫經濟體制逐漸朝向市場經濟體制轉變，行政職能日 益複雜，加上轉軌過程中，部分行政部門不願意喪失計畫經濟下之特 權，以加強宏觀調控為由強化管制，使得行政許可作為行政管理之手 段，更是被廣泛運用178。惟因其法制化程度不足，實施結果弊端叢生，
嚴重影響政府職能之轉變與經濟改革之深化進程。其主要弊病如下：
一､設定許可之立法主體不明，且許可權限缺乏統一規範：長期以 來，由於缺乏規範立法權力行使之法律，行政機關往往從自身或部門利 益出發，爭相行使立法權力，透過立法擴大其權力179，於行政許可領域，
更是如此，不僅權力機關，即各級國家行政機關均在設定行政許可。有 部分行政機關甚且是在沒有法律依據之情況下，自行設定許可權。由於 改革過程中之立法活動特有之試驗性、靈活性、易變性等特性，加上大
177 楊解君(主編)，前揭書(見註 106)，頁一三一。
178 金國坤，「市場經濟與依法行政」，收錄於氏著，依法行政的現實基礎—影響和制約政府依法行政 的因素分析，北京‧中國政法大學出版社，二○○一年十月，第一版，頁二三九至二四○。據不完 全統計，目前由法律、行政法規所設定的許可證類型就達到二百多種，主要分佈在營業管制、職業 管制和資源環境管制等領域。至於地方性法規、規章及規章以下之規範性文件設定許可之情形，以 上海市為例，該市自一九九七年以來，市級行政機關實施行政許可之事項有五百多項，其中與經營 活動有關的就多達三百六十八項。楊解君(主編)，前揭書(見註 106)，頁三三、四五。
179 楊寅，中國行政程序法治化—法理學與法文化的分析，北京‧中國政法大學出版社，二○○一年 十一月，第一版，頁二○七。
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陸立法實務經驗不足以及立法體制不完善等因素，大陸近十幾年來立法 實務中明顯存在“先行政法規、後法律＂、“先規章、後地方性法規＂
的現象。在改革開放過程中，許多領域之法制建設均是由規章首先突 破、創設的。以上海市為例，一九九六年至二○○○年間，在總數一百 三十六件規章中，屬於創設性規章有六十二件，比例高達百分之四十五 點五八180；若以全國性之角度觀之，自規章備案制度(詳見前文關於地方 立法體制之介紹)建立十幾年來，截至二○○○年第三季，國務院共收 到報送備案之地方人民政府規章和國務院部門規章計一七九三二件，其 中地方政府規章一一七三五件，國務院部門規章六一九七件。透過審查 發現，規章與法律、行政法規相抵觸、存在矛盾交叉等問題之規章共計 一千五百餘件，其中違反法律、行政法規之規定任意設定行政許可，佔 了百分之四十三點二，管理範圍無所不包，所發證書五花八門181。再者，
有些行政機關雖然依法享有特定範圍之許可權，卻超越其法定權限，行 使其他機關之許可權，嚴重削弱許可機關的管理權威，而影響了管理效 果。尤其，部分層級過低之行政機關濫用許可權，慷國家之慨，濫發許 可之現象屢禁不絕182。再以上海市為例，一九九七年上海市政府法制辦 公室針對上海市六十五個市級行政機關行政許可行為的調查中發現：市
180 參見莫于川、乾惠芳，「上海市依法行政調查報告」，收錄於應松年、袁曙宏(主編)，走向法治政 府—依法行政理論研究與實證調查，北京‧法律出版社，二○○一年五月，第一版，頁五○六至五
○七。
181 詳參趙振華，「規章備案制度研究報告」，亦收錄於應松年、袁曙宏(主編)，同上註書，頁四一六 以下。
182 應松年(主編)，前揭書(見註 104)，頁四五二至四五三；熊文釗，前揭書(見註 114)，頁三○七。
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動和社會事務之控制主要是依靠計畫、許可等行政手段來實現，政府要 加強對經濟活動和社會事務的管理，就不得不設定多道許可環節，構成 綿密的許可網絡，在這種情況下，企業活動處處遭受掣肘，扼殺了產業 的活力187。但在政府強調經濟活力，提倡發揮市場調節功能，放鬆對經 濟運行的控制，減少許可環節時，由於市場機制不健全、市場調節功能 不彰以及政府監督、調控機制不健全，又往往會出現各種混亂的狀況，
例如，某些產品之生產許可取消後，偽劣產品便充斥市場，最後使得政 府不得不重新起用行政許可手段。這〝一管就死、一放就亂、一亂就收〞
的惡性循環現象(大陸稱為「怪圈現象」)，似乎成了規律188。
四､許可程序不完善，增加民眾於程序上之勞費，亦助長貪污腐敗 現象的產生：程序制約不健全，是大陸行政許可制度的根本缺陷。其主 要弊病在於：規章以上之法規範所規定之許可條件與標準不明確，行政 機關多藉由「內部標準」作為是否核發許可之認定依據，而所謂內部標 準卻又不對外公開，許多許可申請人遭駁回申請或行政機關遲未作成許 可與否之決定，其主要原因之一即在於申請人對於許可之具體條件並不 瞭解189，資訊取得之困難，造成民眾無所適從；再者，行政機關受理許
187 例如，浙江黃岩一廠商在與港商合資籌辦公司之過程中，其審批手續耗時十一個月，修改報批資 料三百多萬字，花費達四萬元人民幣，涉及各級行政部門二十七個，最終還是在港商找到有關領導 之情況下才拿到執照。參見一九九一年十二月九日《中國青年報》，轉引自楊寅，前揭書(見註 179)，
頁二一○（註二）。
188 高帆、李岳德，前揭文(見註 109)，頁十；楊解君(主編)，前揭書(見註 106)，頁四八至四九。
189 應松年(主編)，前揭書(見註 106)，頁四五三至四五四；馬懷德，前揭文(見註 186)，頁四三；
楊解君、孫學玉，依法行政論綱，北京‧中共中央黨校出版社，一九九八年七月，第一版，頁二三 一；楊解君、肖澤晟，行政法學，北京‧法律出版社，二○○○年八月，第一版，頁二五四至二五
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190 此即經濟學上所謂之「尋租」(rent-seeking)現象。「租金」(rent)於經濟學上，原係指由於某 些資源(如土地資源)因供給彈性不足，供給不能無限制地增加而產生之超額收入，例如因壟斷土地
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問題。無論是收費範圍或是收費額度，不僅均遠超出合理之範圍，而所 收取之費用亦遭截留、私分，在某些情況下更成為變相之索賄，以致於 許可成為某些機關斂財集資之手段，嚴重侵犯人民之權益193。
六､重許可，輕監督，嚴重斲傷許可管制之效果：行政機關在給予 相對人許可之後，伴隨而之的是必須對於被許可人進行監督，以確保許 可制度所要達成之管理效果。因此，監督乃是行政許可制度當然之一環
194。但現實是，因缺乏完備之監督手段，使得行政機關對於已核發之許 可難以監督、控制，因而出現非法轉讓、出租許可證之現象，致使原不 符合許可條件或資格之人得以取得許可證，嚴重擾亂行政管理秩序195， 並斲傷許可制度所要達成之行政管理效果。
193 何海波，「制度變革中的行政執法」，收錄於應松年、袁曙宏(主編)，前揭書(見註 180)，頁二六
○；高帆、李岳德，前揭文(見註 109)，頁十二；楊解君(主編)，前揭書(見註 106)，頁五○；應松 年(主編)，前揭書(見註 104)，頁四五四；馬懷德，前揭文(見註 186)，頁四五。
194 張樹義(主編)，前揭書(見註 113)，頁一三六。
195 應松年(主編)，前揭書(見註 104)，頁四五四至四五五；詹福滿，中國行政法問題研究，北京‧
中國方正出版社，二○○一年七月，第一版，頁一一七。