第三章 海平面變化分析與台北都會區發展背景
第三節 台北都會區土地利用與計畫發展背景分析
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第三節 台北都會區土地利用與計畫發展背景分析
承第二章文獻回顧指出，社會經濟、自然環境、政策等因素，皆為影響土地 利用之重要因素，並指出人口、產業、地形、可及性等驅動力因子與土地利用變 遷之關係密不可分。本章第二節對台北都會區發展進行分析後，於本節將探討過 去台北都會區之土地利用型態，透過 1995 年第一次國土利用現況調查與 2006 年第二次國土利用現況調查資料進行分析，探討過去兩期間土地利用之變遷，進 而分析台北都會區之都市計畫現況人口、計畫人口與容受力之問題。
一、台北都會區土地利用背景分析
本研究之國土利用調查成果，分別為 1995 年第一次國土利用現況調查與 2006 年第二次國土利用現況調查作為基本圖資，從而發現兩次之國土利用調查 之分類系統有所差異，故本研究係依據其原分類中之第三級分類調查，進行重新 分類，依其研究目的欲探討海平面上升後，模擬未來建地之人口遷移、工商產業 土地使用之變遷，同時亦須探討未來農林地之變化。因此，本研究於重分類上，
將其分為七類，分別為農地、林地、建地、商業使用、工業使用、草地、水體七 種土地利用別，其分類原則詳見第四章研究設計與附表 1、附表 2。其分類後之 台北都會區土地利用呈現如下圖 3-6 與 3-7 所示：
本研究主要係以探討都會區為主，而於都會區之內又以建成地之發展最為重 要，而其建地之變遷將關係至農地、林地、草地，以利了解相互間之變遷關係，
且於後續模擬上亦納入管制農地、林地政策進行分析；此外，本研究為探討住宅 與二、三級產業之土地利用變遷，故將建成地之部分細分為建地6、商業使用、
工業使用7，以利後續研究分析。
6 本研究所指之建地主要係為台北都會區內之整體建成地中扣除商業使用、工業使用之部分。包 含住宅區、道路、公共設施等與居住相對應之建成地，係以住宅為主，因於都會區內所居住之 人口應有其對應之相關公共設施、交通設施，方可達一定之服務水準，故於重分類上以建地稱 之，該分類之作用將有助於本研究人口配置之實證分析。
7 於此所稱之商業使用、工業使用，於國土利用調查當中係屬建成地之一環，之所以如此稱之，
係為避免與都市計畫中之商業區、工業區名稱混淆，且國土利用調查亦以現況使用情形進行調 查，因此以「使用」作為名稱上之區隔。
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明顯，故成長比率較不及三級產業之發展；林地增加部分則與近年來政府積極推 動造林運動有關。整體而言，台北都會區仍以開發為主要導向，且都市與產業發 展有向外擴張之情形。
土地利用 農地 林地 建地 商業使用 工業使用 草地 水體
1995年 24,515 162,898 28,123 563 3,459 16,254 9,033 2006年 17,573 169,462 30,276 4,557 4,225 11,893 6,859 土地轉移 -6,942 6,564 2,153 3,994 766 -4,361 -2,174 1995年 10.01% 66.53% 11.49% 0.23% 1.41% 6.64% 3.69%
2006年 7.18% 69.21% 12.37% 1.86% 1.73% 4.86% 2.80%
轉移百分比 -2.84% 2.68% 0.88% 1.63% 0.31% -1.78% -0.89%
表3-6 兩時期土地利用轉移變化表
資料來源：本研究彙整。
此外，尚可由直轄市、縣市行政區之劃分探討第一次與第二次之國土利用現 況調查，根據下表 3-7 整理得知，台北市於第一次調查中所占比例最高依序為建 地 9,535 公頃（35.3%）、林地 8,942 公頃（33.1%）、草地 3,301 公頃（12.22%）；
第二次調查則依序為林地 10,341 公頃（38.28%）、建地 8,932 公頃（33.07%）、
草地 2,636 公頃（9.76%）；從而比較兩期間之變化，農地、建地、工業使用、草 地、水體有減少之趨勢，而林地、商業使用有增加之現象，且商業使用增加幅度 最高，為 5.25%，此一結果反映出台北市中之農地、草地轉作商業使用之可能，
建地減少恰與上節所述居住人口減少相吻合，其亦可能轉變其使用用途為商業使 用，此外，亦可發現於台北市內產業結構逐漸轉換，由二級產業轉變為三級產業，
同時亦與二、三級產業員工數變動趨勢相同。
台北縣於第一次土地利用調查中歸類得知其依序為林地 146,111 公頃
（71.33%）、農地 21,060 公頃（10.28%）、建地 16,655 公頃（8.13%）；第二次調 查中則依序為林地 150,094 公頃（73.28%）、建地 19,247 公頃（9.40%）、農地 15,128 公頃（7.39%）；比較兩年度之國土利用現況調查，可發現林地、建地、商業使用、
工業使用有增加之趨勢，其中林地增加幅度最高 1.94%，其次為建地 1.27%；另 農地、草地、水體則有逐年減少之情況，且農地為其中減少最多者為 2.90%，農 地、草地有轉為建成地之可能。而建地之增加亦隱含居住人口之增加，此時台北 市人口減少，且部分建地轉為商業使用，一般而言，商業使用之房地產成本較住 宅高，因此，推測台北市人口減少，亦有可能係遷移至台北縣。
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公頃（2.98%）、建地 1,933 公頃（14,87%）；第二次國土利用調查則依序為林地 9,027 公頃（69.44%）、建地 2,097 公頃（16.13%）、草地 624 公頃（4.8%）。針對 兩期進行比較，農地、林地、建地、商業使用有成長之趨勢，且林地增加幅度為 9.09%；而工業使用、草地、水體則呈現減少之情形，草地減少幅度更高達 10.38%。於此，林地大幅增加、草地銳減之情形進行探討，其可能係國土利用調查上之觀 測誤差，或屬分類誤差，但大體而言，該成長趨勢仍可接受。
從以上分析可得知，台北都會區之七種土地利用與人口、產業、地形、發展 情況密不可分，其各項驅動力因子皆影響著未來台北都會區之土地利用變遷，且 其亦會依循著該轉移比率而達到一個平穩的發展狀態。
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商業使用與工業使用則因開發性質係屬建成地之一環，故其依其聚集經濟或發展 情勢而定，可轉變為建地；水體則多固定為水體或轉作林地，部分依人為開發因 素轉變為農地、建地等土地利用別。
移轉矩陣 農地 林地 建地 商業使用 工業使用 草地 水體 1995年
農地 8,642 9,595 2,647 285 828 2,053 465 24,515 林地 6,498 147,588 4,221 175 325 3,182 909 162,898 建地 843 3,401 17,784 2,869 751 2,168 307 28,123
商業使用 6 11 185 326 11 24 0 563
工業使用 113 301 674 304 1,826 218 23 3,459 草地 946 7,454 3,849 522 351 2,809 323 16,254 水體 525 1,112 916 76 133 1,439 4,832 9,033 2006年 17,573 169,462 30,276 4,557 4,225 11,893 6,859 244,845 表3-8 1995年至2006年土地利用變遷轉移矩陣表
資料來源：本研究彙整。
於台北都會區土地利用發展情況分析顯示，當有都市擴張情況發生時，將會 造成農地減少、破碎化，但於農地需求仍維持一定水準之下，將造成林地、草地 產生變遷；同時亦發現建地與商業使用具有替換性，尚需視都市產業發展型態與 經濟成長情況而定。
三、台北都會區都市計畫背景分析
（一）台北都會區整體都市計畫分析
承如前述，人口與產業之發展關係都市之形成，而都市計畫之規劃，則期能 夠解決人口、產業所衍生出的公共設施、交通等問題，而其中影響都市計畫規劃 最深遠之因素，即為居住人口。都市計畫依其自然環境、社會經濟、開發程度等 條件，對於不同地區之發展，訂有不同程度之容受力。於台北市之住宅區依據都 市計畫法台北市施行細則第二十四條之規定，實施容積管制之地區，依照容積管 制之規定辦理。故訂有台北市土地使用分區管制規則，其有關於建蔽率、容積率 之規定，其於住宅區訂有住一、住二、住三、住四等不同之規定；而台北縣、基 隆市則主要係都市計畫法台灣省施行細則第三十四條第一項之規定，都市計畫地 區各土地使用分區之容積率，依都市計畫書中所載規定；未載明者，其住宅區之 容積率須依每公頃土地上之人口密度與鄰里性公共設施之用地比例 15%門檻之 規定。
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本研究彙整 1998 年至 2008 年台北市、台北縣、基隆市之都市計畫面積、計 畫人口及現況人口，如下表 3-9 所示，於台北市都市計畫範圍內，及計畫人口亦 有依其地區發展、人口成長與顧及環境品質等因素，於 2000 年、2004 年進行都 市計畫人口之調整，將其都市計畫人口數有下修之趨勢，至目前為止台北市之都 市計畫可容納 3,414,000 人，其計畫人口密度於每公頃之土地上可容納 126 人；
另都市計畫範圍內之現況人口，於 1998 年至 2000 年有逐漸成長之趨勢，2000 年至 2002 年間有減少與增加之現象，自 2003 年後於人口密度於每公頃土地上則 平穩呈現約為 96、97 人。整體觀之，台北市之現況人口平均約為 2,632,164 人，
平均人口密度為 96.84 人。將計畫人口密度與現況人口密度進行比較，於台北市 內每平方公頃上可容納約 29 人，約略共 791,077 人。
表3-9 台北市都市計畫地區人口成長趨勢
年度 計畫面積(ha) 都市計畫人口 都市現況人口 計畫人口密度 現況人口密度 1998 27,180 3,500,000 2,639,939 128.77 97.13 1999 27,180 3,500,000 2,641,312 128.77 97.18 2000 27,180 3,196,813 2,646,474 117.62 97.37 2001 27,180 3,399,000 2,633,802 125.06 96.90 2002 27,180 3,399,000 2,641,856 125.06 97.20 2003 27,180 3,399,000 2,627,138 125.06 96.66 2004 27,180 3,414,000 2,622,472 125.61 96.49 2005 27,180 3,414,000 2,616,375 125.61 96.26 2006 27,180 3,414,000 2,632,242 125.61 96.84 2007 27,180 3,414,000 2,629,269 125.61 96.74 2008 27,180 3,414,000 2,622,923 125.61 96.50 資料來源：台北市政府主計處之統計資料庫查詢系統，2010。
根據下表 3-10 分析，台北縣都市計畫面積逐年呈現增加之趨勢，此與新訂 或擴大都市計畫之政策有密切之關聯。都市計畫人口亦有逐漸遞增之情況，於 1998 年至 2002 年間有逐年調整之情況，而後則由 2004 年之 3,967,946 人維持至 今，其計畫人口密度目前可容納 33 人；於台北縣之現況人口上，由 1998 年之 3,193,431 人增加至 2008 年之 3,569,453 人，其現況人口密度亦從每公頃 27.03 人逐年增加為 29.5 人。比較台北縣之都市計畫人口與現況人口，其於台北縣都 市計畫範圍內上可容納 398,493 人，於人口密度上每公頃約尚可增加 3 人。
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表3-10 台北縣都市計畫地區人口成長趨勢
年度 計畫面積(ha) 都市計畫人口 都市現況人口 計畫人口密度 現況人口密度 1998 118,143 3,561,046 3,193,431 30.14 27.03 1999 118,143 3,621,046 3,239,933 30.65 27.42 2000 120,646 3,904,546 3,326,198 32.36 27.57 2001 120,646 3,649,746 3,380,650 30.25 28.02 2002 120,924 3,718,946 3,371,100 30.75 27.88 2003 120,948 3,718,946 3,425,892 30.75 28.33 2004 120,987 3,967,946 3,443,220 32.80 28.46 2005 120,987 3,967,946 3,491,408 32.80 28.86 2006 120,987 3,967,946 3,516,946 32.80 29.07 2007 120,987 3,967,946 3,549,491 32.80 29.34 2008 120,987 3,967,946 3,569,453 32.80 29.50 資料來源：台北縣政府主計處之統計資料庫，2010。
基隆市之都市計畫面積與計畫人口有略為變動，如表 3-11 所示，面積則由 7,144 公頃增加至 7,473 公頃，而計畫人口則平均維持 511,907 人，而人口密度則 因計畫面積之增加而有所遞減，2008 年每公頃可容納約 68.5 人；另都市計畫地 區人口則係呈現平穩之變動，大致於平均值 387,585 人間上下增減，而其現況人 口密度則維持在平均 53.35 人。此外，比較 2008 年之計畫人口與現況人口，其 基隆市都市計畫地區上可容納 122,915 人，每平方公頃尚可增加 16.45 人。
基隆市之都市計畫面積與計畫人口有略為變動，如表 3-11 所示，面積則由 7,144 公頃增加至 7,473 公頃，而計畫人口則平均維持 511,907 人，而人口密度則 因計畫面積之增加而有所遞減，2008 年每公頃可容納約 68.5 人；另都市計畫地 區人口則係呈現平穩之變動，大致於平均值 387,585 人間上下增減，而其現況人 口密度則維持在平均 53.35 人。此外，比較 2008 年之計畫人口與現況人口，其 基隆市都市計畫地區上可容納 122,915 人，每平方公頃尚可增加 16.45 人。