第三章 清境地區實質環境與課題分析
第三節 違反土地使用管制處理方式與課題
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第三節 違反土地使用管制處理方式與課題
一、原因
清境地區最早的住宿服務設施為清境國民賓館，於 84 年 8 月 1 日正 式營業。至 90 年 12 月 12 日民宿管理辦法發布實施後，民宿才有合法之 申請途徑。該地區陸續投資建設，93 至 95 年之間成長 55 家，96 至 98 年 間成長 24 家，迄今旅館、民宿發展已達飽和。而清境地區僅有零星乙種 及丙種建築用地，民宿業者大部分依「民宿管理辦法」第 8 條規定申請興 建 農 舍 作 民 宿 使 用 。 因 農 舍 申 請 由 公 所 審 查 ， 再 加 上 需 檢 附 書 圖 文 件 與 申 請 程 序 較 為 簡 便 ， 而 產 生 先 以 申 請 農 舍 通 過 後 ， 再 增 、 擴 建 使 用 ， 造 成該地區過度發展。以農舍用途申請者計有 100 多家，並於取得使用執照 後 ， 當 事 人 於 合 法 農 舍 外 再 行 擴 建 ， 超 過 法 定 之 面 積 ， 部 分 農 舍 為 經 營 民 宿 需 要 ， 於 原 應 供 作 農 業 生 產 使 用 之 土 地 上 ， 多 有 未 經 許 可 之 增 建 行 為 ， 及 舖 設 水 泥 地 作 為 道 路 、 停 車 場 使 用 ； 或 施 設 庭 園 造 景 等 不 符 合 農 業使用等違規情事已嚴重違反非都市土地使用管制規則 之規定。
表 3-4 旅宿業發展歷程表
（資料來源：南投縣政府，2015，新訂清境風景特定區計畫研究案）
註： 上 開歷 程 表時 間 至 103 年 5 月，研究範圍內旅宿總家數 111 家，
惟13 家資料不全，故僅表列 98 家。
二、處理方式
南投縣政府為遏止清境地區民宿違章建築擴大情形，除自 101 年 5 月 16 日起暫停核發建造執照外，103 年並將非大眾使用之建物及雜項工作物
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空 間 分 析 瞭 解 該 地 區 發 展 與 限 制 ， 並 探 討 其 如 何 在 維 持 居 民 生 計 （ 高 山 農 業 、 民 宿 使 用 等 ） 與 國 土 保 育 間 取 得 平 衡 ， 以 找 出 清 境 地 區 適 宜 之 土 地 使 用 模 式 ， 再 藉 由 分 析 結 果 ， 進 一 步 探 討 國 土 保 育 地 區 土 地 使 用 管 制 之合理性，並提出建議。
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l C h engchi U ni ve rs it y 第四章 研究設計與內容
第一節 研究架構及流程
本 研 究 係 為 探 討 國 土 保 育 地 區 如 何 兼 顧 資 源 保 育 與 土 地 利 用 ， 個案 選 擇 以 民 宿 、 高 山 農 業 問 題 最 為 嚴 重 ， 存 在 保 育 與 土 地 利 用 間 衝 突 的 南 投 縣 清 境 地 區 為 研 究 案 例 ， 依 據 本 研 究 範 圍 選 取 適 宜 評 估 之 基 本 環 境 因 子 ， 對 於 影 響 範 圍 小 之 因 子 則 不 納 入 ， 透 過 分 析 其 環 境 因 子 及 環 境 敏 感 度 危 險 區 位 ， 以 釐 清 該 地 區 可 發 展 、 條 件 發 展 及 限 制 發 展 區 ， 再 以 第 二 章 理 論 基 礎 為 立 論 點 ， 及 參 考 德 國 、 荷 蘭 實 際 案 例 ， 提 出 未 來 國 土 保 育 地 區 下 清 境 地 區 適 宜 之 土 地 使 用 模 式 ， 並 進 一 步 研 擬 國 土 保 育 地 區 土 地 使用管制方向。
一、空間分析
本研究以 GIS 空間分析軟體，對於清境地區之基本環境如高程、坡 度及坡向等，透過 DEM 資料疊圖分析計算；地質、潛在大規模崩塌地區、
山 崩 與 地 滑 地 質 敏 感 區 及 自 來 水 水 質 水 量 保 護 區 ， 則 依 經 濟 部 中 央 地 質 調 查 所 提 供 圖 層 、 經 濟 部 水 利 署 及 相 關 規 定 ， 以 分 析 其 自 然 環 境 條 件 ， 再 進 一 步 套 疊 環 境 敏 感 區 位 圖 層 ， 以 找 出 其 可 發 展 、 條 件 發 展 及 限 制 發 展 區 。 陳 子 淳 、 黃 書 禮 、 黃 莉 芬 （1993）提 到 疊 圖 分 析 是 環 境和 土 地 空 間 規 劃 之 技 術 ， 以 各 項 環 境 因 素 以 分 析 空 間 之 資 源 分 布 ， 可 作 為 資 源 分 配與決定土地利用之參據。
二、分析目的
透過上 述疊 圖分 析， 以瞭解 清境 地區 土地 發展潛 力 ， 提出 該地 區適 宜 之 土 地 使 用 模 式 ， 再 藉 由 案 例 地 區 之 研 究 結 果 ， 研 擬 國 土 保 育 地 區 土 地 使 用 管 制 之 方 向 及 探 討 國 土 保 育 地 區 土 地 使 用 管 制 的 合 理 性 ， 進 一 步 提供後續修正之建議。
三、資料來源
依本研 究範 圍所 需評 估因子 ，透 過政 府開 放資料 平台 、國 土測 繪圖 資 e 商城等取得圖資，並蒐集相關資料如表 4-1：
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四、作業流程
圖 4-1 作業流程圖 蒐集資料
GIS 圖資 相關法令 DEM
基本環境分析
擬定環境敏感區劃設準則
疊圖分析
可發展區 條件發展區 限制發展區
結果與分析
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第二節 分析方法
本 研 究 之 分 析 方 法 為 文 獻 分 析 、 空 間 分 析 及 歸 納 分 析 法 ， 本 節 先透 過 清 境 地 區 自 然 環 境 因 子 之 分 析 ， 以 找 出 影 響 該 地 區 發 展 主 要 之 敏 感 因 子，並劃設環境敏感地區，再利用GIS 軟體套疊環境敏感地區，以找出清 境地區可發展、條件發展及限制發展區。
一、建立評估因子
依 據 本 研 究 範 圍 選 取 適 宜 評 估 之 基 本 環 境 因 子 ， 如 高 程 、 地 質 、坡 度及坡向等因子進行分析，以瞭解該地區之自然環境特性。
(一)高程
為瞭解清境地區高度分布情形，採 20 公尺數值高程模型(DEM) 分析 結果 ，該 地區 為北 高 南低 ， 且越往 東北邊越高 之地形 ，高程分 布約以 1,300 m 以上最廣，最高約至 2,100m。張子瑩（2002）提到 高程 相對 高的 地方 ，發 生 崩塌 之 機會確 實有偏高之 傾向 。 由 下圖可 知清 境國 民賓 館西 南邊 及 青青 草 原入口 北邊 ；榮光 新村（ 即民宿聚 集範 圍） 及大 同村 高程 相 對低 ， 發生崩 塌之機率較 低，而 最高點位 於松崗派出所附近。高程分布情形如圖 4-2：
圖 4-2 高程分布圖
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(二)地質
本研 究範圍 位 於濁水 溪 上 游，地質屬脊樑 山脈地質區 。 地質可 作為 判斷 土石 流災 害之 影 響， 一 般而言 片岩、變質 之砂岩 和 片麻 岩 比較 容易 導 致 土 石流 發 生 （ 何春蓀，2017）。依經濟部中央地質調查 所五 萬分 之一 霧社 圖幅 來 看， 本 研究範 圍位於廬山 層地層 範圍內 主 要為 雜砂岩 和 黑 灰色板 岩 ， 以塊狀 粉 砂質板岩 為主， 夾塊狀泥質 粉 砂 岩 、 厚 層 混 濁 砂 岩 、 薄 層 細 砂 岩 。 砂 岩 之 厚 度 為 30 公 分 到 10 公尺 都有， 板 劈理發 育 不良， 化 石及沉 積構造的保 存亦較 佳 。另 本 研究範圍鄰近 3 公里範圍內主要地質構造為眉溪斷層及霧社複向斜 等， 而眉 溪斷 層非 活動 斷 層 ，對該 地 區尚無影響 。其岩層分 布情形，
如圖 4-3：
圖 4-3 地質圖
(資料 來 源： 經 濟部 中 央 地質 調 查所 )
(三)坡度
坡度為等效的細分類 ，用於顯示地 形粗糙 度 並識別高、 低潛在 土壤 侵蝕 的區 域， 其係 指 一 坵塊土 地 之平均傾斜 比，以百分 比表示。
依 據 山 坡 地 開 發 可 利用 限 度 分 類 標 準 ， 坡度 分 級 可 分 為 5%以下、
超過 5%至 15%以下、超過 15%至 30%以下、超過 30%至 40%以下、
超過 40%至 55%以下及超過 55%等 6 級。又按建築技術規則施工篇
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第 262 條 規 定 ， 開 發 地 區 的 原 始 地 形 坵 塊 圖 上 之 平 均 坡 度 倘 超 過 30%屬坡度陡峭者，不得作建築使用；本研究範圍坡度多屬 6 級坡 以上，面積合計 154.24 公頃，清境國民賓館西南邊及青青草原入口 北邊範圍，榮光新村（即民宿聚集範圍）主要為 3 級坡以下，部分 夾雜 4 級坡，3 級坡以下面積合計 146.04 公頃，由此可知坡度為影 響清 境 地區 開 發 之重 要因 子 ， 其 坡 度 分布 情形 如圖 4-4，所佔面積 如表 4-2，坡度超過 30%分布情形，如圖 4-5：
圖 4-4 坡度圖 表 4-2 坡度分析表
坡度分級 坡度 面積(公頃)
一級坡 S≦5％ 1.15
二級坡 5％＜S≦15％ 19.92
三級坡 15％＜S≦30％ 124.97
四級坡 30％＜S≦40％ 94.65
五級坡 40％＜S≦55％ 102.96
六級坡 55％＜S 154.24
合計 497.89
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圖 4-5 坡度超過 30%分布圖 (四)坡向
坡向 於坡地 分 析中並 無 直 接影響 ， 惟因其 受 氣候不同而 有所差 異， 將間接 影 響坡地 岩 層 之 崩解， 坡 向之 差異， 對 於崩塌地之 發生 產生 影響 ， 而 順向坡 之 範圍， 為 較危險 之地區。本 研究範 圍坡向主 要呈 現為 東、 東南 及南 走 向， 少 部範圍 有順向坡之 情形， 主要分布 於清 境國 小及 國民 賓館 ； 順向 坡 又稱為 傾斜 坡、傾 向坡， 較逆向坡 容易發生山崩，其坡向分布情形如圖 4-6，所佔面積如表 4-3：
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圖 4-6 坡向圖 表 4-3 坡向分析表
坡向 面積(ha)
北 5.63
東北 33.76
東 148.77
東南 160.27
南 109.93
西南 29.97
西 9.11
西北 0.45
合計 497.89
(五)山崩與地滑地質敏感區
山崩 與地滑 地 質敏感 區 係 按地質法規定， 中央主管機關應將 存 在特 殊地 質 景觀 、地 質環 境 及可能 發 生 地質災 害之虞 的地區， 公告 為地 質敏 感區 的 內 容， 另 依 地質敏 感 區劃定變 更及廢 止辦法規定 ，
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曾發 生土 石崩 塌 、 存在 山 崩 或地滑 發 生條件之 地區， 及其周圍受 山 崩或 地滑 影響 範圍 ， 且 經 中 央主管 機 關劃定為 山崩與 地滑地質敏 感 區之規定予以公告。本研究範圍台 14 甲線道路穿越之中心軸線，除 鄰近之中心為標高約 1,500 公尺較平坦地形外，東西兩側為陡坡，
除 榮 光 新 村 （ 民 宿 集 中 地 區 ）、 大 同 村 及 國 民 賓 館 東 北 邊 （ 林 業 用 地）外，大部分土地皆位屬山崩與地滑地質敏感區，面積 共計10.13 公里，其分布範圍如圖 4-7：
圖 4-7 山崩與地滑地質敏感區範圍圖 (六)潛在大規模崩塌範圍
大規模崩塌，係指面積超過 10 公頃或土方量達 10 萬立方米或 崩塌 深度 於 10 米以上之崩塌地，本研究依經濟部中央地質調查所
「莫 拉克 中部 災區 潛在 大 規模 崩 塌地區 分析」資料 顯示， 其中，博 望、 仁愛 、忠 孝及 定遠 新 村附 近 經判釋 有潛在大規 模崩塌 情形，該 地區約 70%以上之面積位屬大規模崩塌地區，其分布情形與山崩與 地滑 地質 敏感 區分 布情 形 一樣 ， 僅有清 境國小以南 與以東 之榮光新 村（ 民 宿集 中 範 圍 ） 未位 在 範圍 內 ， 分布 情形 如圖 4-8，影響聚落 及潛勢評估如表 4-4：
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圖 4-8 潛在大規模崩塌範圍示意圖
（資料來源：經濟部中央地質調查所）
表 4-4 潛在大規模崩塌影響之聚落一覽表
項次 編號 影響聚落 潛勢評估
1 南投縣-仁愛鄉-D041 博望新村 高 2 南投縣-仁愛鄉-D042
仁愛新村 中
3 南投縣-仁愛鄉-D043 中
4 南投縣-仁愛鄉-D046
忠孝新村
高
5 南投縣-仁愛鄉-D049 高
6 南投縣-仁愛鄉-D048
定遠新村
高
7 南投縣-仁愛鄉-D051 中
8 南投縣-仁愛鄉-D056 高
9 南投縣-仁愛鄉-D057 中
10 南投縣-仁愛鄉-D062 高
（資料來源：經濟部中央地質調查所）
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(七)自來水水質水量保護區
自來 水 水質水量保護 區 係依據 自 來 水 法所 劃設，對於自來水水 源取 水口 以上 之天 然排 水 所匯 集 地區及 取水口以下 須一併 保護之範 圍； 自來 水水 源為 湧泉 或 地下 水 ，其水 源一定範圍 或地下 水補注地 質敏 感區 或須 一併 保護 之 地下 水 補注區 ；自來水水 源來自 水庫，水 庫入 流量 或枯 水期 入流 量 主要 引 自其流 域，該引水 口以上 天然排水 所匯 集之 地區 ；前 述引 水 路有 受 污染之 虞而須一併 保護之 範圍，並 限制 開發 行為 不得 有污 染 水源 之 情形。 本研究範圍 僅少許 部分土地
自來 水 水質水量保護 區 係依據 自 來 水 法所 劃設，對於自來水水 源取 水口 以上 之天 然排 水 所匯 集 地區及 取水口以下 須一併 保護之範 圍； 自來 水水 源為 湧泉 或 地下 水 ，其水 源一定範圍 或地下 水補注地 質敏 感區 或須 一併 保護 之 地下 水 補注區 ；自來水水 源來自 水庫，水 庫入 流量 或枯 水期 入流 量 主要 引 自其流 域，該引水 口以上 天然排水 所匯 集之 地區 ；前 述引 水 路有 受 污染之 虞而須一併 保護之 範圍，並 限制 開發 行為 不得 有污 染 水源 之 情形。 本研究範圍 僅少許 部分土地