國土計畫法下國土保育地區土地使用管制之研究－以南投縣清境地區為例 - 政大學術集成
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(2) 摘要 我國國土計畫法於 105 年 5 月 1 日公告施行，空間規劃理念納入資源 保育概念及永續發展之目標，依據土地資源特性劃設國土保育地區、海 洋資源地區、農業發展地區及城鄉發展地區四大功能分區，並透過國土 保育地區土地使用管制落實資源保育及國土復育之理念。 國土保育地區之劃設以限制發展為架構進行，朝向資源保育為主， 台灣為山多平原少的島嶼約 74%為山坡地面積，可利用的土地資源非常有 限，加上工商發展、經濟活動改變後，促使都市土地價格飆漲，許多山 坡地土地已被開發使用且位屬災害及資源利用敏感之環境敏感地區， 其 未來被劃入國土保育地區，將產生資源保育與土地利用間之衝突 。. 政 治 大 境地區為案例，透過空間數值圖檔套疊環境敏感地區，以釐清該地區可 立. 本研究係為探討國土保育地區如何兼顧資源保育與土地利用，以清. 發展、條件發展及限制發展區。研究結果發現清境地區部分土地仍具發. ‧ 國. 學. 展潛力，並以第二章理論基礎為立論點，及參考德國、荷蘭實際案例， 提出未來國土保育地區下清境地區適宜之土地使用模式。進而利用上述. ‧. 案例研究結果，對於國土保育地區土地使用管制提出可行之建議。. sit. y. Nat. io. 保障、政府管制、疊圖分析. n. al. Ch. engchi. er. 關鍵字：國土保育地區、清境地區、土地使用管制、永續發展、財產權. i Un. v. DOI:10.6814/NCCU202000795.
(3) Abstract The Spatial Planning Act is enacted and promulgated on May 1st, 2016. It includes the concept and goals for conservation, utilization, and sustainable development of resources. The Act demarcates the land resources into four functional zones: environmental conservation zones, marine resource zones, agricultural development zones, and urban-rural development zones. Land-use control is used to implement and fulfill the environmental conservation zoning, to achieve the conservation, utilization and management of the land. Basic frame of the environmental conservation zone is to restrict development for conserving resources. Meanwhile, as an island covered with only 26% of lands in plains. 政 治 大. and the rests are hills, Taiwan has very limited land resources. Urban land prices have. 立. been escalating due to economic development and industry evolution. Further, a lot of. ‧ 國. 學. hillside overlapping with environment sensitive area, including resources utilization or disaster sensitive area, have been developed for use. These hillside areas will be. ‧. demarcated into environmental conservation zone under Spatial Planning Ace. It is. sit. y. Nat. foreseeable to induct confliction between resources conservation and land use.. io. er. This research is taking Qingjing area of Nantou Country as the case study to understand the land-use control for the environmental conservation zone under Spatial. n. al. Ch. i Un. v. Planning act. By overlapping GIS space value map with environmental sensitive area. engchi. map to decide the developable, conditioned development, and restricted development areas in the region. The study finds partial lands in Qingjing area are still full of developmental potential. Utilizing the literature review as the foundation and referencing case studies in Netherland and Germany, this study presents the optimal land-use mode in Qingjing area. Recommendations to land-use control for the environmental conversation zone based upon the study are drawn for future references. Keyword:. Environmental. conservation. zone,. Qingjing. area,. Zoning,. Sustainable development, Property protection, Government control, Map overlapping analysis. DOI:10.6814/NCCU202000795.
(4) 目 錄 第一章 緒論........................................................................................................ 1 第一節 研究動機與目的 .................................................................................. 1 第二節 研究範圍與內容 .................................................................................. 3 第三節 研究方法及流程 .................................................................................. 5 第二章 理論基礎與相關文獻之探討 ............................................................ 7 第一節 永續發展 ............................................................................................... 7 第二節 財產權理論 ......................................................................................... 10 第三節 政府管制 ............................................................................................. 14 第四節 國土空間規劃研究 ............................................................................ 16 第五節 山坡地土地利用與課題 ................................................................... 37. 政 治 大. 第六節 小結 ...................................................................................................... 40. 立. 第三章 清境地區實質環境與課題分析 ...................................................... 41. ‧ 國. 學. 第一節 發展沿革 ............................................................................................. 41 第二節 土地使用管制及現況 ....................................................................... 43. ‧. 第三節 違反土地使用管制處理方式與課題 ............................................. 50. y. Nat. 第四章 研究設計與內容 ................................................................................ 55. io. sit. 第一節 研究架構及流程 ................................................................................ 55. n. al. er. 第二節 分析方法 ............................................................................................. 58. i Un. v. 第三節 綜合分析 ............................................................................................. 69. Ch. engchi. 第五章 土地使用管制之研擬 ....................................................................... 71 第一節 清境地區土地使用管制之研擬 ...................................................... 71 第二節 國土保育地區土地使用管制之原則 ............................................. 82 第三節 國土保育地區土地使用管制方式之研擬 ..................................... 84 第四節 小結 ...................................................................................................... 86 第六章 結論與建議......................................................................................... 89 第一節 結論 ...................................................................................................... 89 第二節 建議 ...................................................................................................... 93 參考文獻 ............................................................................................................ 98. I. DOI:10.6814/NCCU202000795.
(5) 圖目錄 圖 1-1 研究範圍示意圖 ...................................................................................... 3 圖 1-2 研究流程圖 .............................................................................................. 6 圖 2-1 國土計畫體系與區域計畫體系銜接圖 ................................................ 17 圖 2-2 德國空間規劃體系與景觀計畫之關係 ................................................ 22 圖 2-3 德國空間總體計畫與景觀保護計畫之行政組織體系 ........................ 24 圖 2-4 區域公園綠地圖 .................................................................................... 27 圖 2-5 綠心位置圖 ............................................................................................ 35 圖 3-1 土地權屬示意圖 .................................................................................... 43 圖 3-2 非都市土地使用分區示意圖 ................................................................ 45. 政 治 大 圖 3-4 山崩與地滑地質敏感區套繪示意圖 .................................................... 48 立 圖 3-3 非都市土地使用地編定示意圖 ............................................................ 46. 圖 3-5 潛在大規模崩塌地區分布示意圖 ........................................................ 49. ‧ 國. 學. 圖 4-1 作業流程圖 ............................................................................................ 57. ‧. 圖 4-2 高程分布圖 ............................................................................................ 58 圖 4-3 地質圖 .................................................................................................... 59. sit. y. Nat. 圖 4-4 坡度圖 .................................................................................................... 60. io. er. 圖 4-5 坡度超過 30%分布圖 ............................................................................ 61 圖 4-6 坡向圖 .................................................................................................... 62. n. al. Ch. i Un. v. 圖 4-7 山崩與地滑地質敏感區範圍圖 ............................................................ 63. engchi. 圖 4-8 潛在大規模崩塌範圍示意圖 ................................................................ 64 圖 4-9 自來水水質水量保護區範圍圖 ............................................................ 65 圖 4-10 危險度分級圖 ...................................................................................... 67 圖 5-1 國土利用現況調查圖 ............................................................................ 71 圖 5-2 坡度超過 30%且未逾 55%分布圖 ........................................................ 75 圖 5-3 發展潛力區位圖 .................................................................................... 77. II. DOI:10.6814/NCCU202000795.
(6) 表目錄 表 2-1 永續發展之原素 ...................................................................................... 9 表 2-2 財產權保障和影響效果表 .................................................................... 13 表 2-3 德國保護區之類型 ................................................................................ 23 表 2-4 柏林勃蘭登堡地區公園大小、人口密度和土地利用統計表 ............ 27 表 2-5 荷蘭國土空間計畫過程 ........................................................................ 30 表 3-1 土地權屬面積統計表 ............................................................................ 43 表 3-2 非都市土地使用分區面積統計表 ........................................................ 44 表 3-3 非都市土地使用地編定面積統計表 .................................................... 45 表 3-4 旅宿業發展歷程表 ................................................................................ 50. 政 治 大 表 4-2 坡度分析表 ............................................................................................ 60 立 表 4-1 資料來源分析表 .................................................................................... 56. 表 4-3 坡向分析表 ............................................................................................ 62. ‧ 國. 學. 表 4-4 潛在大規模崩塌影響之聚落一覽表 .................................................... 64. ‧. 表 4-5 環境敏感區位劃設條件表 .................................................................... 66 表 4-6 危險度分級範圍表 ................................................................................ 67. sit. y. Nat. 表 5-1 危險度分級之土地使用現況彙整表 .................................................... 72. io. er. 表 5-2 土地使用管制情形表 ............................................................................ 78 表 5-3 清境地區土地使用與現行非都市土地使用管制之比較 .................... 87. n. al. Ch. engchi. i Un. v. III. DOI:10.6814/NCCU202000795.
(7) 第一章 緒論 第一節 研究動機與目的 一、研究動機 全球於氣候變遷的影響下，國土永續發展目標係為大家所追求的， 黃 書 禮 等 人 （ 2007） 提 到 因 應 資 源 保 育 和 空 間 規 劃 發 展 日 趨 成 熟 ， 許 多 國家透過立法及擬定計畫將資源保育之概念納入國土計畫中，並作為指 導全國國土保育之推動。我國國土計畫法亦於 105 年 1 月 6 日公布，並於 同年 5 月 1 日公告施行，其立法目的係為因應氣候變遷，確保國土安全， 保育自然環境與人文資產，促進資源與產業合理配置，強化國土整合管 理機制，並復育環境敏感與國土破壞地區， 以追求國家永續發展。本次. 政 治 大. 空間規劃理念納入資源保育概念及永續發展之目標，依據土地資源特性. 立. 劃設國土保育地區、海洋資源地區、農業發展地區及城鄉發展地區四大. ‧ 國. 學. 功能分區，並透過國土保育地區土地使用管制落實資源保育及國土復育 之理念；未來該功能分區基於維護自然環境狀態，依環境敏感程度劃設，. ‧. 允許有條件或限制其他使用。. 國土保育地區之劃設以限制發展為架構進行，朝向資源保育為主，. y. Nat. sit. 並未多加考量環境產生之經濟價值、環境承載量等，而是以環境敏感程. er. io. 度作為劃設依據，尤其是台灣為山多平原少的島嶼約 74%為山坡地面積，. al. n. iv n C heng 市土地價格飆漲 ，許 多山坡地土地已 被開h i U 而姜燁秀（ 2016）指出 c 發使用， 可利用的土地資源非常有限，加上工商發展、經濟活動改變後，促使都. 許多山坡地範圍之土地都位屬災害及資源利用敏感之環境敏感地區，未 來被劃入國土保育地區，將產生資源保育與土地利用間之衝突，而產生 研究動機；其中最典型的例子就是南投縣清境地區 ，其位於海拔 1,500 公 尺的高山、坡度陡、環境敏感程度較高，但又因為清境地區區位特殊性 及經濟發展需求，加上交通往來絡繹不絕帶動了該地區觀光產業蓬勃發 展，一直以來存在著高山農業、民宿發展等山坡地超限利用問題，依 目 前南投縣全國國計畫公展草案內容觀之，該地區現階段以保育與維護為 優先，劃入國土保育地區，未來資源保育與土地利用間如何取得平衡， 是非常重要的。因此，本研究以清境地區為研究案例，分析該地區自然 環境因子，再透過空間數值圖檔套疊環境敏感地區，找出其可發展、條 1. DOI:10.6814/NCCU202000795.
(8) 件發展及限制發展地區，並透過永續發展、財產權保障及政府管制的觀 點之探討、國土保育地區土地使用管制、國外國土保育執行方式及山坡 地土地利用等文獻為基礎，以提出清境地區適宜之土地使用模式，進而 對於國土保育地區土地使用管制提出可行之建議，以解決資源保育與土 地開發利用間衝突之問題。. 二、研究目的 本研究目的在於建立兼顧資源保育與土地利用之國土保育地區土地 使用管制原則，基於上述研究動機， 研究目的為： (一 )分析南投縣清境地區自然條件、發展歷程及現況、地質及土地使用 管制等項目，提出該 地區可行之 土地使用 模式 ，作為未來規劃 之參. 政 治 大 (二 )研擬國土保育地區土地使用管制架構，以兼顧環境保育與土地合理 立 考。. ‧ 國. 學. 利用，作為未來管制之參考。. (三)探討國土保育地區土地使用管制之合理性，並提出相關建議。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 2. DOI:10.6814/NCCU202000795.
(9) 第二節 研究範圍與內容 一、研究範圍 本研究所稱國土保育地區，為按國土計畫法第 20 條規定之第一、二 類土地，即為區域計畫法下之非都市土地範圍，並以清境地區為研究案 例，探討國土保育地區土地使用管制，以建立兼顧資源保育與土地利用 之土地使用管制原則，擬訂之研究範圍為： (一)研究對象 本研究係以 南投縣清 境地區之 環境敏感程 度及 土地使用 管制為 研究對象 ， 從其 歷史沿革 、土地使用發展歷程、 民宿分布情形 及目 前相關法令規範作為研究基礎 。. 政 治 大 本研究探討之空間範圍清境地區，北至松岡段北邊，南至台 14 立. (二)空間範圍. ‧ 國. 學. 甲線 5K，東至原住民保留地西界，西至台 14 甲線幼獅段周邊為範 圍，面積合計 497.89 公頃。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 圖 1-1 研究範圍示意圖 （資 料 來源 ： 南投 縣 政府 ， 2015 ， 新訂 清 境風 景 特定 區 計畫 研 究案 ）. 3. DOI:10.6814/NCCU202000795.
(10) 二、研究內容 本研究項目如下： (一)理論基礎與相關文獻之探討 以國土計畫法為切入 ，討論國土計畫法下 國土保育地區之劃設 條件及 土地使用管制等規定，蒐集國內外國土規劃、 山坡地土地利 用等相關文獻，透過系統 性分析與整理瞭解其內容及意涵，以永續 發展、財產權理論及政府管制為立論基礎，作為本研究架構。 (二)南投縣清境地區實質環境 與課題分析 透過分析清境地區環 境敏感程度、土地使 用現況、違反土地使 用管制處理方式與課題， 提出該地區之土地使用模式，進一步研擬. 政 治 大 (三)國土保育地區土地使用管制 立 國土保育地區土地使用管制之架構。. ‧ 國. 學. 透過 上述相關研究及 文獻分析 ，並以清境 地區為研究案例， 探 討國土保育地區土地使用 管制 可行之作法 ，以解決兼顧資源保育與. ‧. 土地利用間衝突之問題。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 4. DOI:10.6814/NCCU202000795.
(11) 第三節 研究方法及流程 一、研究方法 (一)文獻分析法 本研究透過蒐集國內 外有關國土規劃 及保 育地區 之 土地使用管 制、 山坡地土地利用 、 永續發展等 期刊、研究報告、碩博士論文等 相關文獻，透過系統性分 析與整理瞭解其內容及意涵，作為參考及 基礎。 (二)空間分析法 以清境地區基本自然 環境如高程、地質、 坡度、坡向 等因子為 基礎圖層分析 、調查該地 區之環境敏感類型，並劃設環境敏感地區，. 政 治 大 限制發展地區，以提出該地區適宜之土地利用模式。 立. 進一步 套疊 出其 環境敏 感區位，找出 清境地區可發展、條件發展及. ‧ 國. 學. (三)歸納分析法. 綜合歸納上述 分析結 果， 針對國土保育地 區土地使用管制提出. y. Nat. 二、研究流程. ‧. 建議 ，並研擬兼顧 資源保育與土地利用之土地使用管制 原則及方式 。. io. sit. 本 研 究 共 分 為 六 章 ， 第 一 章 為 「 緒 論 」 說 明 研 究 動 機 與 目 的 ； 第二. n. al. er. 章為「理論基礎與相關文獻之探討」蒐集國內外國土規劃及保育地區土. i Un. v. 地使用管制、山坡地土地利用等相關文獻，透過系統性分析與整理瞭解. Ch. engchi. 其內容及意涵，作為參考及基礎，並以永續發展、財產權理論及政府管 制為立論基礎，作為本研究架構；第三章「清境地區實質環境與課題分 析」以清境地區實質環境、土地使用現況、違反土地使用管制處理方式 及課題作為空間分析之基礎；第四章為「研究設計與內容」以清境地區 為研究案例透過環境因子（包括：高程、地質、坡度、坡向等）分析 、 劃設環境敏感地區，進一步套疊環境敏感區位圖層，以瞭解清境地區具 發展潛力之區位，以作為提出該地區適宜之土地利用模式之基礎；第五 章綜合上述相關研究、文獻及疊圖分析結果，研擬「清境地區適宜之土 地使 用模 式及國土保育地區土地使用管制 方向 」，以建立兼顧 資源 保育與 土地 利用之空間規劃； 第六 章「結論與建議」，依研究結果提出結論與建 議。本研究流程圖如圖 1-2： 5. DOI:10.6814/NCCU202000795.
(12) 章節名稱. 研究流程圖 研究動機與目的. 第一章 緒論. 研究範圍與內容. 理論基礎與相關文獻之探討 第二章 文獻回顧. 理論基礎. 理論基礎與 相關文獻之 永續 發展. 財產權 理論. 立. 與內容. y. sit. al. 研究架構及流程. n. 研究設計. 違反土地使用管制 處理方式與課題. 土地使用 管制及現況. 發展沿革. io. 第四章. 山坡地 利用. 清境地區實質環境與課題分析. Nat. 題分析. 國外相 關研究. ‧. 質環境與課. ‧ 國. 清境地區實. 我國國. 政 治 土規劃 大. 學. 第三章. 政府 管制. er. 探討. Ch. i n U e n g 分析方法 chi. v. 綜合分析. 第五章. 土地使用管制之研擬. 土地使用管 制之研擬. 清境地區適宜之土地使用模式. 第六章. 國土保育地區土地使用管制. 結論與建議. 結論與建議 圖 1-2 研究流程圖 6. DOI:10.6814/NCCU202000795.
(13) 第二章 理論基礎與相關文獻之探討 台 灣 鑑 於 可 利 用 土 地 資 源 有 限 ， 資 源 保 育 與 土 地 利 用 間 一 直 存 在著 衝突，如何取得兩者之間平衡也為國土空間規劃長久以來所面臨的問題， 因此，本研究選取以存在高山農業、民宿與資源保育間土地使用競合個 案－清境地區作為研究國土保育地區土地使用管制之案例。 文獻回顧分 為三個部分，首先以回顧三種研究思潮，本章第一節以永續發展為出發 探討環境、經濟及社會三者間之關係，第二節從財產權理論探討土地使 用管制制度改變，對於人民財產權之影響與其保障程度，第三節則說明 政府管制在財產權界定中扮演的角色，以作為論述國土保育地區土地使 用管制兼顧資源保育與土地合理利用之立論基礎；第二個部分針對我國. 政 治 大 國現行國土空間規劃面臨的困境及參考國外空間規劃之作法，第三個部 立 分則探討山坡地土地利用釐清未來國土保育地區土地使用管制方向，以. 國土空間規劃的意義、土地使用管制及國外相關研究之探討，以釐清我. ‧ 國. 學. 上述文獻內容作為研擬清境地區土地使用模式之參考，並建立國土保育 地區土地使用管制之方向。. ‧. 第一節 永續發展. y. Nat. io. sit. 全國國 土計畫 為 達成 永續 發展目標， 以「 安全 -環境保 護，永 續國土. n. al. er. 資源」、「有序-經濟發展，引導城鄉發展」、「和諧-社會公義，落實公平正. i Un. v. 義」為國土空間發展之總目標，對於經濟發展的部分僅侷限於城鄉發展. Ch. engchi. 地 區 ， 並 未 以 整 體 國 土 空 間 考 量 。 林 立 生 （ 2010） 提 到 基 於 永 續 發 展 的 觀點，一個生態環境、經濟及社會三個面向子系統互動的完整體系，三 個面向的互相依存與影響必須同時被考量， 如僅單獨為某一面向的思考 將不利永續發展。因此，探討國土保育地區土地使用管制，永續發展的 理念是必要的，除了環境保護外，仍應考量該地區之生活模式、維持其 經濟發展，以達環境、經濟及社會和諧狀態。. 一、永續發展歷程 洪于婷（2005） 指出 永續發展歷程有 三個時期，第一 個時期 自 1970 年環保意識抬頭，1972 年於瑞典召開「聯合國人類環境會議」，發表「人 類環境宣言」使大眾開始思考環境的問題，並共同維護良好的生活環境， 7. DOI:10.6814/NCCU202000795.
(14) 這 是 一 個 開 創 性 問 題 。 接 著 1980 年 「 國 際 自 然 暨 自 然 資 源 保 育 聯 盟 」 (IUCN)於 「 世 界 野 生 生 物 基 金 會 」 (WWF)支 持 下 所 發 布 之 「 世 界 自 然 保 護大綱」，將環境保育融入開發過程，因此 第一階段永續發展只 僅是概念 性、觀念性時期。 第二個時期，到了 1983 年聯合國通過成立「世界環境與發展委員會」 (WCED)，並於 1987 年發表之「我們共同的未來」報告中，對 於「永續發 展 」 之定義與內涵為：「滿足當代人的需求又不危及後代 人滿足其需求的 發 展 」 該 定 義 隱 含 著 必 須 兼 顧 「 環 境 」、「 經 濟 」 及 「 社 會 」 三 者 ， 以 達 「永續發展」之目標，此時提出長期永續發展的環境政策。 第三個時期， 則是開始行動，1993 年聯合國成立「永續發展委員會」 落 實 推動、監督及支 援永續發展等工作重 點 ；1996 年聯合國 於土耳其伊. 政 治 大. 斯坦堡舉辦高峰會議，對於民眾共同面臨之都市危機，找尋對策，達成. 立. 永續發展的目標，第三階段永續發展已開始落實行動，解決面臨的問題。. ‧ 國. 學. 由上述可知，永續發展之概念源自於環保，漸漸加入公平的概念，進而 融入環境與經濟，而產生永續性。. ‧. 二、永續發展的定義. sit. y. Nat. 「世界環境與發展委員會」(WCED)，於 1987 年發表之「我們共同的. al. er. io. 未 來 」報告中，針對「永續發 展」之定 義與內涵為：「滿足當代人 之需求. n. 又不 危 及後 代 人 滿足 其需 求 的發 展 」， 其中心目標在於認知地球資源有限的. Ch. i Un. v. 情況 下，維持一個跨 世代公平 使用資源 原 則的實踐。「國際自 然暨自然資. engchi. 源保育聯盟」(IUCN)等國際性組織於 1991 年出版之「關心地球」一書中， 另外又定義為：「在生存於不超出維生生態系統承載量 之情形下，改善人 類的生活品質」。而我國針對永續發展採 WCED 定義，定義為：1.要能滿 足當代的需求，同時不損及後代滿足本身需求的能力，亦即在提升和創 造當代福祉的同時，不能以降低後代福祉為代價；2.以善用所有生態體系 的自然資源為原則，不可降低其環境基本存量，亦即在利用生物與生態 體系時，仍須維持其永遠的再生不息。. 三、「生態」、「生活」、「生產」三者間之關係 經濟合作暨發展組織(OECD)曾提出環境保全(environmental integrity) 經濟效率(economic efficiency)與公平(euity)3E 的觀點，告訴大家環境保全 8. DOI:10.6814/NCCU202000795.
(15) 與 經 濟 效 率 是 一 樣 重 要 的 ； Rawls(1971)則 進 一 步 探 討 「 發 展 」 的 意 涵 ， 係指邁向永續性時，人們的行動不應被限制，可自由採取行動，滿足每 個 人 的 需 求 ， 要 能 達 到 生 態 、 生 活 、 生 產 間 公 平 之 目 的 ； 李 永 展 （ 1999） 也 說 國土資源規劃與使用上， 資源利用及開發機會 應相同，並以「生態」、 「 生 活 」、「 生 產 」 三 生 共 存 之 目 標 。 而 要 如 何 才 能 達 到 三 生 共 存 的 目 標 ， Plummer(2006)提出永續發展應包括之原素，如表 2-1。 表 2-1 永續發展之原素 適宜性進行自然環境規劃 不同環境之情形多方面考量 環境 決策過程及資訊種類考慮層面較廣. 政 治 大. 環境管理意義. 立. 經濟與環境並重 環境價值 適宜性決策. ‧. ‧ 國. 學. 經濟. 社會. y. （資料來源：Plummer,2006）. sit. Nat. 多元化之決策. n. al. er. io. 由 上 述 內 容 可 得 知 ， 永 續 發 展 不 僅 是 保 護 環 境 的 觀 念 ， 還 包 括 社會. i Un. v. 和經濟系統，永續性之意涵建立於「生態、生活、生產」三生共存之公. Ch. engchi. 平社會。Spangenberg(2004)提到永續發展之核心在於不管是誰、不管何時、 不管在什麼地方，都能使他們在所處的社會過有尊嚴的生活。 而過去大 家提到永續發展，皆以保護環境為重點，Wenqiu Maa 等人(2019)也提出如 果只是從環境層面來看，重點永遠著重於土地使用如何影響環境品質及 人民生活，反過來如以土地功能結合其土地使用與所提供之商品、服務 效益，即能解決環境、經濟與社會間之問題。未來國土保育地區土地使 用管制如何在不影響國土保安、保育前提，考量經濟因素，以達永續發 展之目標；可透過分析其環境資源、土地利用等決定是否可納入經濟發 展。本研究透過清境地區為研究案例，探討其土地使用和環境資源間之 關係，找出適宜該地區之土地使用模式，於不影響環境保護之前提下， 考量其經濟發展，以建立於「生態、生活、生產」三生共存之公平社會 。 9. DOI:10.6814/NCCU202000795.
(16) 第二節 財產權理論 財 產 權 理 論 係 探 討 財 產 權 界 定 和 交 易 成 本 之 間 關 係 ， 以 透 過 財 產權 的界定及保障，降低資源有限的情況下而產生之利益衝突與競爭，以達 到 社 會資源有效配置 （葉艾青， 2007）。 張琬宜（ 2001）提到財產權的確 定及改變，社會經濟效率都會受到影響；以國土計畫來說，該計畫具土 地資源配置之指導性，為引導國土空間有秩序的發展，政府透過土地使 用管制重新界定人民財產權，改變了社會資源配置，而如何透過財產權 界定與保障，達到社會資源有效配置也是接下來本研究要探討的。. 一、財產權基本概念 財 產 權 是 社 會 、 文 化 、 法 律 上 公 認 的 法 律 規 則 ， 用 於 規 範 個 人 和群. 政 治 大. 體之間在資源方面的關係；因為資源的稀少，使人民在使用時，發生合. 立. 作和競爭關係，而誰使資源有效利用，誰則可得到使用該資源之權利及. ‧ 國. 學. 使用範圍(Miller ,Benjamin,and Nort, 2001)，這就是所謂的財產權；就法律 意 義 來說，並不以 占有目的物 為條件，而是「人對於具體目的物之權利」。. ‧. 「具體目的物」屬於稀少資源，財產權就是使用該資源所產生社會和經 濟間之關係，其關係由法律界定，其意涵包括：1.設置財產權之目的係為. y. Nat. sit. 界定稀少資源之使用規則；2.財產權係為界定人與人間行為關係之規則；. er. io. 3.完整的財產權結構是一束權利的組合，具有排他性、收益權及處分權。. al. n. iv n C 概 念 ， 是 抽 象 的 ， 因 此 ， 財 產h 權e 除n 了 使 用h、i 收U益 及 處 分 權 外 ， 仍 具 有 經 gc Fischel(1923)指出，財產權是經由其所投入成本而享有其產生報酬的一種. 濟價值。而以 Heyne(2000)站在法律觀點看來，財產權是指擁有該資源真 正的權利，可以排除他人之干預，因此在此情形下，並非指真正擁有財 產 權 。 Barzel(1989)認 為 財 產 權 分 為 個 人支 配 的 經 濟 財 產 權 及國 家 保 障 的 法律財產權，而以法律財產權為工具達到人們最終追求的經濟財產權。 Pejovich(1990)提 到 財 產 權 包 含 對 資 產 之 使 用 、 交 換 、 處 分 與 收 益 的 權 利 ， 而且具獨佔性、可移轉性及憲法保障。. 二、財產權的界定 Coase 於 1960 年提出「交易成本」的概念，如果財產權可以確定歸 屬某一方，且無交易成本時，不管財產權賦予哪一方，資源 由最能利用 者 取 得 。 交 易 成 本 實 際 等 於 零 ， 且 交 易 成 本 高 ， 黃 慧 儀 （ 2004） 指 出 因 10. DOI:10.6814/NCCU202000795.
(17) 為擁有私有財產權，為獲得最大利益努力開發與利用，產生部分地區土 地過度開發、環境問題產生外部成本現象。而 Demsetz(1967)認為經由財 產權配置過程，可以將外部成本（效益或損失）內部化，以達社會資源 最適化；所以 Coase 認為如要有效配置資源，必須界定財產權與保 障，始 可 達 到 有 效 配 置 資 源 之 目 的 。 而 由 誰 界 定 ， North(1981)提 到 於 資 源 稀 少 性和競爭之世界中，在既有條件下、訊息不完全之情況下，倘政府中立， 可於交易成本最低之條件下制定制度規定，即為有效之財產權配置； Lai(1997)提 到 土 地 使 用 分 區 管 制 是 政 府 進 行 土 地 利 用 規 劃 的 形 式 ， 可 確 定財產權範圍且轉移成本，以促進市場有效運作，惟該土地使用管制限 縮 人 民 對 於 土 地 之 使用 權 利 (Lai,1998)， 又 土 地 使 用 分 區 管 制之 財 產 權 配 置，倘作為外部成本部化之手段，其由人民負擔開發行為所產生之外部. 政 治 大. 性合理，因存有訊息不透明之問題，使財產權界定有不完全或管制過嚴. 立. 之情形，導致更多外部成本發生，Lai and Davies(2017)也提到分區管制是. ‧ 國. 學. 私人財產權固有，多種分區管制型態，為實現特定目的劃定土地的過程。 當土地使用管制改變，對於人民起始界定之財產權 及結構產生影響，. ‧. 而其改變後是否優於原本之制度，往往很難評估，但如能進一步透過財 產權保障，應可促進社會資源有效利用。 以 Coase 糕餅工廠的例子來看 ，. y. Nat. sit. 為了避免妨礙醫生看診，將限制糕餅的生產量，由糕餅工廠支付醫生一. er. io. 筆錢繼續使用機器，或由醫生支付一筆錢請工廠停止使用機器， 但是如. al. n. iv n C 所 ， 工 廠 也 就 不 會 影 響 到 他 看h 診e ，n 不 管 如h何i 協U商 ， 都 是 對 其 中 一 方 財 產 gc. 果工廠沒有啟動機器，醫生就不會受到影響 ；又醫生如果不在那裡開診. 權之保障。Coase 以因果觀點來分析，並指出問題的一體兩面，也就是交. 互性質，所以為使資產有效配置，雙方在協商過程中必須將他們的行動 所 產 生 的 損 失 納 入 考 量 。 葉 艾 青 （ 2007） 提 及 財 產 權 是 一 種 社 會 經 濟 之 關係，而且是多面向的，其使用並不是單面向、單一的絕對權利，是複 雜的社 會互 動。 Posner(1992)也 指出 ，法 律上之 財產 權保 障， 可成為 促進 資源有效利用的誘因。因此，未來國土保育地區之管制將限縮人民財產 權之權利，應思考如何保障人民權利，以達到社會資源最有效利用。. 三、財產權保障 由 上 述 內 容 可 知 ， 未 來 轉 換 為 國 土 計 畫 法 後 ， 改 變 其 土 地 使 用 管制 11. DOI:10.6814/NCCU202000795.
(18) 制度，無論是使用項目或既有使用等，對於人民財產權產生影響，政府 應如何保障人民權利，又其保障程度為何，始符合財產權 保障之意旨； 財產權為人民生存和經濟保障之權利，我國憲法第 15 條規定，人民之財 產權應予保障，其意涵指人民採透過合法方式取得的財產，即國家應保 障其財產權。財產權的保障之間如何衡量，Calabresi 和 Melamed (1972)對 財產權使用上之衝突提出了判斷模式及財產權保障法則，財產權配置過 程中，起始賦予權利愈大，其財產權之保障權利就愈大： (一)財產法則(property rules) 指財產權 的 保障 如所 有權人 不同意 ，其他 人 不能取得 所有權人 之財產權， 財 產權 的移轉 應由所有權人 同意下始發生 。此情況下完 全由所有權人決定意願及權利價值，且政府部門干預行為最少。 (二)義務法則(liability rules). 立. 政 治 大. 指財產權賦予某人之後，可以在客觀價格 情形下 得移轉財產權，. ‧ 國. 部門在決定的價格下取得其財產權。. ‧. (三)禁制法則(inalienability rules). 學. 允許政府部門 之 干預行為 ，即財產權受到政府保護， 其又允許政府. 指財產權即出自所有 權人自願出售或他人 自願 購買的情況下亦. y. Nat. sit. 不得移轉。政府部門 除 可決定那些財產權受到禁制法則 之 限制， 也. al. er. io. 應盡保護 之 責任， 當該財 產權受侵犯時，決定應補償 之範圍，此種. n. iv n C 採用不同之 財產權保h障型態 e n g其c保障程度 h i U 也 不同 ，也會有不一樣. 情形下政府部門干預程度最大。. 之義務程度。 財產 法則保 障是政府干預最少的一種型態，交由市場 去運作。也就是 Coase 強調的透過自願交換協商，不管起始財產權 為何，都會使資源最有效 配置。 當財產權受到義務法則規範時，為 避免資源配置無效率，此 時政府可適時干預。 禁制法則 為 政府 干預 最大之情形 ， 通常用於環境敏感地區的保護。 採行之財產 法則不同， 影響效果不同，其影響效果如表 2-2。. 12. DOI:10.6814/NCCU202000795.
(19) 表 2-2 財產權保障和影響效果表 影響效果/型態. 財產法則. 義務法則. 禁制法則. 交易成本. 高. 低. 無或非常昂貴. 資產配置影響. 影響大. 影響小. 無. 潛在外部性傾向. 低. 高. 無或很低. 外部性價值. 主觀認定. 客觀評估. 無法評估. （資料來源：邊泰明，2018）. 邊泰明 （ 2018） 指 出 外部性 價值 1的評估 可 作為賦 予何 種保障 原 則為 依據，假設外部性不涉及第三團體，則可以採財產法則；倘涉及第三團 體其外部性價值可以衡量，可以採義務法則，如果價值無法衡量，則採. 治 政 陳 明 燦 （ 2002） 也 提 到 就 算 使 外 部 成 本 內大 部化、採土地使用管制以 立 達限制開發，惟政府如僅考量限制開發層面，而未考慮當事人之權益， 禁制法則。. ‧ 國. 學. 將會使土地使用管制之執行產生許多問題。本研究 試著以財產權保障的 觀點，探討清境地區劃入國土保育地區後，其土地使用將受到限縮，其. ‧. 原有合法使用之既有財產權應如何保障及其保障範圍，並進一步提出未. n. al. er. io. sit. y. Nat. 國土保育地區下土地使用管制，對於人民財產權之保障 程度。. 1. Ch. engchi. i Un. v. 外部性價值：指外部性生產者、外部性接受者和第三團體對外部性事件的認知看法。 13. DOI:10.6814/NCCU202000795.
(20) 第三節 政府管制 一、政府管制之意涵 政 府 係 為 概 括 名 詞 ， 於 不 同 領 域 中 扮 演 不 同 的 角 色 ， 而 政 府 管 制係 指國家藉由各種公權力行使，對於公家、民營事業所從事的經濟活動予 以干預，以促進國家經濟體系完整之運作。政府的功能既為提供者亦為 管制者，提供市場財貨之供給，並控制市場效率。針對政府的角色 Wolf(1987)提出政府與市場，不管哪一方 都沒辦法保證達成效率和公平。 邊 泰 明 （ 2018） 提 出 亞 當 史 密 斯 也 同 意 透 過 政 府 供 給 需 要 的 公 共 財 貨 ， 其包含市場間運作之基礎設施和制度。又 Coase 也認為使市場交易成本下 降等，還是要由政府來幫忙。因為沒有任何一個市場是完全競爭市場，. 政 治 大 學家之觀點認為，政府干預市場有二個原因 ，第一個是市場失靈，另一 立. 無法促使資源最效配置，此時產生市場失靈 2。Parkin(1993)也提出以經濟. ‧ 國. 學. 個則是因為公平，重新分配利益而進到市場活動。 而 Coase 認為市場失靈. 並不是因為外部性，而是為處理外部性存在很高的交易成本， 此時必須. ‧. 借助政府的力量。以 Coase 觀點來看，為使市場有效率地運作，市場上 必 須確定財產權，且可自由移轉的財產權，此時就需要政府制定規則，由. Nat. sit. y. 法律來規定，並由政府於市場交易中作為協商之機構，因此政府就是扮. er. io. 演 著 財 產 權 的 指 派 角 色 ， 即 政 府 可 直 接 干 預 低 私 人 交 易 成 本 。 Lai(1997) 另從比較成本(comparative costs approach)和獨占財產權(exclusive property. n. al. Ch. i Un. v. rights)之論點來看，也認為政府應透過財產權的界定，以達管制之目的。. engchi. Lai(1994)提 到 指 派 財 產 權 的 方 式 就 是 以 土 地 使 用 分 區 管 制 排 除 公 共 財 與 外 部 性 ， 使 得 以 明 確 執 行 。 張 剛 維 （ 2008） 指 出 財 產 所 權 人 ， 於 管 制限制下擁有合法之開發權，使自己財產權價值最大化，但政府擁有管 制權利高過於所有權人之開發權。因此，分區管制限縮所有權人財產權 權利範圍，削減財產權，其開發強度高的話，就必須和政府協商以取得 更 高 強 度 之 開 發 權 利 。 Lai(1997)又 說 政 府 可 以 弱 化 財 產 權 ， 一 定 也 可 以 保障財產權。. 二、政府管制之影響 Fiani(2004)財產權明確界定清楚後，並透過制度實際之執行，才能規 2. 市場 失靈 之 原因 來 自於 外部 性 、資 訊 不對 稱 、獨 占和 公 共財 （ 未界 定 財產 權 ）。 14. DOI:10.6814/NCCU202000795.
(21) 範土地使用之行為人。當財產權愈能界定清楚，其產生之衝突也就愈少。 惟當現實社會裡，財產權為一束權利，其具多重屬性，加上科技等相關 限制等，導致財產權 並未能明確清楚 界定 ，造成 公共領域(public domain) 之問題。而財產權制度隨著時間和社會變化而有所調整，當重新界定財 產權時，會使原本界定清楚之財產權，可能發生制度執行不完整之問題。 Nelson(1998)指出基 於公共利 益土地使用 分區管 制得有效 管制土 地使用 ， 使社會資源效用最大化。但當上述相關規定修正時，會讓所有權人或利 害關係人等，於合法之土地使用權利受到影響。因此當實施之制度改變， 既有財產權受到限制時應如何保障是很重要的。又管制之實施含有利幣 得失，當管制限縮人民財產權時，就應衡酌對當事人影響程度及對社會 資源運用產生的效果。由此可知，管制並非只是對限制行為者之活動，. 政 治 大. 而是要視消除損失行為之好處是否大過讓活動繼續下去之成本。. 立. 以 清 境 地 區 為 例 ， 其 位 於 高 海 拔 地 區 、 地 質 環 境 較 敏 感 ， 而 高 山農. ‧ 國. 學. 業為在地居民維持生計方式，又因觀光遊憩資源豐富，包括自然風景區、 文化景觀、森林遊樂區及景觀步道等，於政府積極推展觀光後，該地區. ‧. 變成旅遊及渡假盛地，產生了大量住宿需求，為了增加供給量民宿業者 於部分合法的情形下向外擴張，但也因政府管制失靈，人民在財產權追. y. Nat. sit. 求極大化之情形下，使得該地區違建面積遠大過於合法建築面積，於土. er. io. 地使用競合之情形下，造成環境負荷量過大，亟需政府管制。林澔貞. al. n. iv n C 富 多 變 而 獨 特 的 山 林 自 然 景 觀h 與e 資n 源 ， 相h對i 提U供 遊 憩 環 境 ； 於 是 行 政 院 gc （ 2007） 指 出 清 境 高 山 觀 光 旅 遊 已 成 為 國 內 外 的 重 要 指 標 ， 台 灣 擁 有 豐. 農業委員會林務局經營國有林地，推展森林生態旅遊與環境教育自是不 遑多讓。然而一方面不破壞自然環境資源，一方面又要對當地居民經濟 有所助益，而不破壞自然生態，要怎樣才能同時存在，需要政府與民間. 共同尋求永續發展策略。未來國土保育地區下，清境地區如何兼顧資源 保育與土地利用，以達土地資源有效利用極為重要。. 15. DOI:10.6814/NCCU202000795.
(22) 第四節 國土空間規劃研究 一、我國國土規劃 (一)國土空間規劃架構 台灣地區屬高山島嶼型，有 74%土地位屬山坡地範圍，其高度為 100 公尺以上，加上氣候因素，極易發生洪害、山崩、地滑等災害，可利用之 土地面積有限，土地使用常存在著競合問題，因此，國土規劃如何兼顧資 源保育與土地利用成為我國國土規劃重點。但以過去台灣地區之土地利用 體系，上至下依序國土空間發展策略、區域、縣市綜合、都市及非都市土 地使用管制等計畫所組成，而國土空間發展策略計畫非法定計畫，僅具指. 政 治 大 多問題，例如未整體考量規劃，造成土地零星發展、未能落實國土保育與 立 保安，導致生態環境被破壞、重要之農業生產環境無法確保完整，影響農 導功能，另「區域計畫」無主要權責單位推動，導致國土空間規劃存在許. ‧ 國. 學. 業經營管理、非都市土地之開發許可未具指導功能等。曾梓峰、陳子文 （2007）指出台灣國土規劃體系層級並不完備，並未有上位的土地使用計. ‧. 畫來指導區域計畫和都市計畫，各空間部門間架構與機制未建立等，成為. sit. y. Nat. 台灣國土發展困境。再加上近年來全球暖化及極端氣候現象，致國內重大. io. er. 災害頻傳，凸顯國土脆弱體質及大自然反撲警訊，其土地使用管制有其改 變核心內容之必要，且需要更上位之法定計畫指導，以引導土地有效合理. n. al. Ch. 規劃及利用（賴宗裕，2018）。. engchi. i Un. v. 因此，為促進國土整體規劃使用，及因應氣候變遷、國土保育、糧食 安全、人口結構、產業發展等方面，檢討國土空間規劃及土地使用，內政 部奉行政院指示推動 國土計畫法立法作業，並於 105 年 5 月 1 日公告施行， 未來空間計畫體系則以「全國國土計畫」為主軸，訂定目標性、整體性及 政策性之計畫，全國國土計畫及直轄市、縣(市)國土計畫後續將以取代現 行全國區域計畫及直轄市、縣(市)區域計畫（國土空間體系由上而下依序 為國土空間策略發展計畫、全國區域計畫、直轄市、縣（市）區域計畫、 都市計畫與非都市土地使用管制計畫、國家公園計畫），如圖 2-1。. 16. DOI:10.6814/NCCU202000795.
(23) 政 治 大 （資 料 來源 立： 全國 區 域計 畫 106 年 5 月 公告 版 ）. 圖 2-1 國土計畫體系與區域計畫體系銜接圖. ‧ 國. 學. (二)土地使用管制原則. 鑑於過去土地開發區位不當，使國土資源受到侵害，未來國土計畫法. ‧. 強調區位管制的重要性，採國土功能分區管制。賴宗裕、蘇偉強（2018） 指 出 土 地 使用 管 制 以 「計 畫 指 導」 及 「 使 用管 制 」， 於 國 土功 能分 區 及分. Nat. sit. y. 類底下可作何種使用，並將依容許使用項目給予適當使用地類別，該功能. al. er. io. 分區係基於保育利用及管理之需要，依土地資源特性而劃定為國土保育地. n. 區、海洋資源地區、農業發展地區及城鄉發展地區，分別訂定不同分類之. Ch. i Un. v. 土地使用原則，其容許使用項目採正面表列，以取代現行土地使用分區及. engchi. 使用地之編定。惟目前國土計畫土地使用管制規則尚在研擬中，而國土規 劃策略應指導土地之合理有效利用，引導發展於適宜地區，並適量開發， 以確保自然環境資源之維持、土地資源之集約利用，財務資源之合理配置， 同時應結合永續成長之理念，以尋求經濟與環保平衡之方向（賴宗裕， 2014）。 1.管制方式 未來將按國土功能分類研訂土地使用項目，如與國土功能分區性質 顯 不 相容者，將不納入未 來使用項目 ，並依各國土功能分區及其分類之 劃設原則及土地使用指導事項，分別訂定其第 1 次編定及後續變更編定 之 使 用地類別， 再依使用地編定類別，訂定不同建築強度、應經申請同. 17. DOI:10.6814/NCCU202000795.
(24) 意 使 用項目、禁止 項目，如從事一定規模以上或性質特殊之土地使用， 應 申 請使用許可 ，但不得變更功能分區 。 以國土保育地區來說，為保育 生 態 環境以達資源永續利 用之目標， 其主要容許使用項目（主軸設施） 為保育、林業等相關使用。 2.分為新設者及既有權益之保障 3 (1)新設者 應依國土計畫土地使用管制規則等相關規定辦理，以國土保育 地區為例， 容許使用項目（主軸設施） 以資源保育、林業等使用項 目為主，新設者不得作農業、民宿使用。 (2)既有權益之保障. 政 治 大. 依國土功能分區分類訂定之土地使用項目，並依使用地保障合. 立. 法既有之權利，如屬原有可建築用地之使用，則調整為妨礙目的較. ‧ 國. 學. 輕之使用。 例如:於國 保一丁種建築用地禁止 新增工廠，為保障其即 有權益，則可設置住商、觀光設施；於國保一、二下，原依區域計. ‧. 畫下編定之農牧、林業等使用地，經國土計畫主管機關同意後（原 有合法農 業 使 用於 不 影響國土 保安 等情形 下），得繼續 作民宿 使用，. y. Nat. sit. 惟目前草案內容尚未確定。. er. io. (三)國土保育地區之土地使用管制. al. iv n C 依據天然資源 、自然生態或景觀、災害及其防治設施分布情形加以 hengchi U n. 1.國土保育地區定義. 劃設，並按環境敏感程度，予以分類 。 2.其分類及土地使用管制原則. (1)第一類：維護自然環境狀態，並禁止或限制其他使用。 (2)第二類：儘量維護自然環境狀態，允許有條件使用。 (3)其他必要之分類：按環境資源特性給予不同程度之使用管制。 3.劃設條件 (1)第 一 類 ： 位 處 山 脈 保 育 軸 帶 、 河 川 廊 道 、 重 要 海 岸 及 河 口 濕 地 等 地 區內，具有生態保育價值等之陸域地區，得劃設為國土保育地區，. 3. 參考自內政部營建署營建家族國 土 計畫 專 區。. 18. DOI:10.6814/NCCU202000795.
(25) 另位屬上開範圍之零星土地得一併予以劃入。 (2)第 二 類 ： 鄰 近 山 脈 保 育 軸 帶 、 河 川 廊 道 、 重 要 海 岸 及 河 口 濕 地 周 邊 地區內，屬國公有林地，依永續使用及不妨礙國土保安原則，發展 經濟營林、試驗實驗、森林遊樂等功能之地區；高山丘陵易因地質 脆弱鬆軟或坡向特殊，致重力承載不足並產生坡度災害之地區；山 坡地經辦理土地可利用限度分類，查定為加強保育地等地 區，得劃 設為國土保育地區第二類。另位於上開鄰近地區範圍內之零星土地 及現況尚未劃定使用分區及編定使用地之離島，得一併予以劃入。 4.管制內容： (1)國 土 保 育 地 區 是 為 保 護 重 要 環 境 及 生 態 資 源 而 進 行 較 嚴 格 之 禁 止 限. 政 治 大. 制，僅容許與資源保育有關之使用型態為主。. 立. (2)直 轄 市 、 縣 （ 市 ） 主 管 機 關 得 依 地 方 管 制 需 要 ， 另 訂 因 地 制 宜 土 地. ‧ 國. 學. 使用管制規定，報請中央主管機關核定。. (3)原 依 區 域 計 畫 法 編 定 之 可 建 築 用 地 ， 於 不 妨 礙 國 土 保 育 保 安 經 直 轄. ‧. 市、縣（市）主管機關或會商有關機關認定不妨礙國土保育保安者， 得繼續編定為可建築用地，並得調降其使用強度及減少容許使用項. er. io. (四)國土保育地區土地使用管制之困境. sit. y. Nat. 目。. al. iv n C 入國土保育地區第一、二類，雖然對於既有合法之權利於一定條件下予以 hengchi U n. 未來國土計畫管制體系，以國土保育為推動重點，依環境敏感程度劃. 保障，其土地使用仍受到嚴格限制，使人民財產權受到影響。南投縣政府 依循上述全國國土計畫土地使用管制指導原則擬定南投縣國土計畫，而清 境地區現階段以資源保育為主，優先劃入國土保育地區。然而國土計畫主 管機關並未自行劃定國土保育地區，其環境敏感程度之判斷係沿用全國區 域計畫規範之第一級、第二級環境敏感地區項目，姜燁秀（2016）指出該 環境敏感地區劃設依據之法令不同、目的不同，且係為各目的事業主管機 關所主責，往往導致環境敏感地區之範圍並不是所需禁止或限制的地方。 也提到國土保育地區的劃設未對於台灣地區土地之自然環境因子等重新調 查，而直接以第一級、第二級環境敏感地區之環境敏感程度作為該功能分 區管制之依據，易致國土規劃錯置，並使人民財產權受損。以台灣為山多 19. DOI:10.6814/NCCU202000795.
(26) 平原少的島嶼約 74%為山坡地面積，可利用的土地資源非常有限 之情況下， 加上工商發展、經濟活動改變後，促使都市土地價格飆漲，許多山坡地土 地已被開發使用，而其土地使用方式致自然災害頻傳，為兼顧生態環境保 育與基礎設施安全，加上大部分位屬災害及資源利用敏感之環境敏感地區， 未來許多高山及山坡地土地被劃入國土保育地區，將產生資源保育與土地 利用間之衝突，並無法解決現行土地使用問題。. 二、德國國土規劃 (一)國土空間規劃架構 1.規劃層級. 政 治 大 ROG） 規 定 ， 由 各 邦 對 其 所 轄 國 土 進 行 邦 計 畫 （ 相 當 於 國 土 計 畫 ）， 再 立 由 邦 底下 每四個縣共同擬定一個區域計畫，此為其中上兩層級計畫；至 德國之空間計畫系統由三個層級構成，依聯邦空間秩序法（簡稱. ‧ 國. 學. 於最下層級則為由 BauGB 主管之都市計畫，其都市計畫又分為土地利用 計畫及營建計畫。. ‧. 2.空間規劃體系. sit. y. Nat. 德國的規劃 體系 以建設指導計畫為綱領，並以建設法典作為土地使. io. er. 用 管 制限制， 並控制土地使用方式、強度、環境及土地性質， 其 又分為 「 空 間總體規劃」與「空 間部門規劃」兩類，於聯邦層級稱為「空間秩. n. al. Ch. i Un. v. 序」；邦層級則為「邦計畫」，並以「發展方案」為導向 ， 與台灣以「計. engchi. 畫 」 管制之方式 非常 不同 。在德國 聯邦政府不擬定任何計畫，也不執行 任 何 計畫，僅擬定 整 體的 架構與政策，以促進州政府、計畫區域，以及 地 方 政府間的協調，而州 、區域、以及地方才是計畫的主辦機構。因此 聯 邦 國土計畫僅為概念性 、原則性規範並不會有具體的比例尺，要到邦 層 級 及各邦內的區域計畫 才會落實到具體的比例尺計畫圖 ，由此可知在 德 國 邦政府有其因地制宜 之規劃權。 其與台灣現行空間規劃體系大不相 同。區內開發計畫倘涉及土地變更，雖屬鄉鎮市之權責，依第 8 Abs.2ROG 區域計畫 4應依據邦空間秩序計畫擬定之，仍需由區域計畫協 會 進 行審查，其審查重點 為是否違背上位區域計畫或邦國土計畫。 另都 4. 8 Abs.5 Satz 1 ROG : 針 對 空間 秩 序計 畫 應規 範 計畫 範圍 之 空間 結 構， 屬 於空 間結 構 概念 。. 20. DOI:10.6814/NCCU202000795.
(27) 市 計 畫之擬定不以 邦 空間 秩序計畫與區域計畫為依據，但其內容依第 1 Abs.BauGB 規定 5必須配合空間秩序計畫，受其指導。又第 8 Abs.5Satz 1 ROG 6，開放空間結構以及公共設施所需各種交通網絡結構，此外亦規定 空 間 秩序計畫可指定計畫 範圍內涉及開放空間利用的生態補償措施是否 得 於 其他地點實施。 林元 興（2018） 認為德國的計畫體系 具有彈性的制 度 上 進行溝通，透過 各級 政府間之合作以達均衡， 當 各地方在擬定計畫 的 過 程並不僅考量當地之 情形 ，更強調區域、州、以及全國的配合，因 此該計畫架構可以反應近期之 社會經濟、制度及人口的變動。 3.土地利用效力 德 國 土 地 利 用 之 效 力 有 二 種 ， 一 種 是 內 部 效 力 ， Schmidt， Stephan. 政 治 大. & Ralph Buehler（2007）提到涵蓋土地利用計畫作為指導營建計畫之指. 立. 導性質，僅具內部效力，依 BauGB 規定，其計畫空間範圍之各種部門計. ‧ 國. 學. 畫 與 措施所不得牴觸，其 對外並無拘束力，僅具有事實上之意義，而是 依 營 建計畫給予土地使用 許可。 第二種為行政外部效力，對於其他主體. ‧. 部 門 計畫而言，其具有外 部效力，於其他部門計畫主擬定部門計畫時， 應受其拘束力。. sit. y. Nat. (二)發展景觀計畫. er. io. 由於土地利用與環境保育間衝擊之問題，德國為保護及維持生態環境，. al. iv n C 為德國自然保護工具。自然保護法不僅規定哪一個地區應該進行保護與重 hengchi U n. 於 1976 年發布自然保護法(BNatSchG)，景觀計畫開始有其法源基礎，成. 視，同時也對一些受到破壞的地區，所應該採取的生態補償措施。透過景. 觀計畫使沒有受到侵害的景觀得到保育、而受到損害的景觀可以得到復育。 景觀計畫是資源保育與國土規劃間之整合工具，與國土計畫為平行層級， 其功能為協助、合作及溝通協調。景觀計畫主要在於維護生態環境，並指 導全邦之自然資源保育，於空間發展上，為一關鍵性的地位；於國土空間 規劃下，其範圍不只在鄉村空間，亦包括城市、工業區等，代表景觀計畫 包 含整 個 國 土 空 間範 圍 （劉 小 蘭 ， 2014）。 而景 觀 計 畫 於 國土 空 間規 劃 體. 5 6. 第 1 Abs.4BauGB:Die Bauletiplane sind den Zielen der Raumordnung anzupassen. 第 8 Abs.5 Satz 1 ROG : 針 對空 間 秩序 計 畫應 規 範計 畫範 圍 之空 間 結構 ， 屬於 空間 結 構概 念 。. 21. DOI:10.6814/NCCU202000795.
(28) 系 是 平 行 獨 立 ， 而 且 指 導 利 用 土 地 產 生 的 侵 擾 行 為 7， 評 估 每 一 個 空 間 規 劃之環境承載力，其與空間規劃體系之關係如圖 2-2：. 學. ‧ 國. 立. 政 治 大. 圖 2-2 德國空間規劃體系與景觀計畫之關係 （資 料 來源 :曾 梓 峰、 陳 子文 ，2006）. ‧. (三)景觀計畫與土地利用整合. sit. y. Nat. 在德國有許多的空間資訊皆來自景觀計畫，景觀計畫不該只被視為一. io. er. 種保護性的計畫，也應是發展性的計畫，其係設計某地區未來一系列藍圖， 同時景觀計畫亦提供評估指標體系，以協助政府決策；倘政府決策會對環. n. al. Ch. i Un. v. 境保育產生一些負面的影響，這時還會有生態補償的機制，如因開發對生. engchi. 態環境產生影響的話，則要補償其損失，以實現生態和補償間平衡。曾梓 峰、陳子文（2007）指出景觀計畫有 2 項任務，為生態保護及土地維護， 生態保護即針對調節影響生態之行為、環境影響程度評估、對其他部門計 畫、生態系統之保育方案等；土地維護則對於人們生活自然環境之設計、 不影響發展等。而德國的景觀計畫與台灣的景觀計畫定義完全不同，德國 是對於環境與景觀間的關係，每一塊土地透過景觀、生態元素之歸類、分 析及功能定義，將生態環境與空間計畫進行結合，並進一步整合為具指導 性的土地使用計畫，其執行上劃分不同之保護區類型，以不同之管制強度， 試圖於推動環境保護之同時，減少影響經濟發展，以謀生態保護與社會發 7. 侵擾 干預 ： 係指 人 類基 於發 展 之需 要 ，各 種 對環 境 和 自 然資 源 之介 入 行為 。. 22. DOI:10.6814/NCCU202000795.
(29) 展 之和 諧 並 進 （ 劉小 蘭 ， 2014）。 因 此 ， 德 國並 未 採 另 劃 設國 土 保育 地 區 進行國土保育，而是將環境保護範疇分散於聯邦層級之自然保育法、區域 規劃法、公害防制法及森林法等，並由地方政府自行劃設資源保育範圍 （ 陳明 燦 ， 2005）。 對 於需 要 保 護 資 源之 地 區， 於 制 定 土 地使 用 計畫 時 ， 應考 量其 景觀 計 畫 ； 保護 區劃 分為 9 種 類型 ， 也 因為 針 對每 一塊 土地 分 析、歸類，不僅使德國環境保護提升，且能有效利用土地，並非僅消極限 制開發。其保護區類型如表 2-3： 表 2-3 德國保護區之類型 自然保育區 Naturschutzgebiete 國家公園 Nationalparks. 政 治 大. 生態保留地 Biosphärenreservate. 立. 自然公園 Naturparks. ‧ 國. 學. 景觀保護區 Landschaftsschutzgebiete 自然遺蹟 Naturdenkmale. ‧. 受保護的局部景觀 Geschützte Landschaftsbestandteile. 水源及滯洪區 Gewässer und Uferzonen. n. al. er. io. （ 資 料來 源 ：劉 小 蘭， 2014）. sit. Nat. y. 生態熱點保育 Biotopschutz. Ch. engchi. i Un. v. 23. DOI:10.6814/NCCU202000795.
(30) 政 治 大 圖 2-3 德國空間總體計畫與景觀保護計畫之行政組織體系 立 （資 料 來源 ： 陳明 燦 ， 1997）. ‧ 國. 學. (四)Biotope（群落生境）制度，落實生態保護、結合土地利用 1.概念. ‧. 1970 年代的德國，在世界保育的浪潮中，積極劃設保留區、國家公. sit. y. Nat. 園 等 嚴格的保護區，後來 發現，無論如何努力，加總的面積仍不到國土. io. er. 面積的 10%，其實直到今天，依舊沒有達到 10%。因為德國基本法第 14 條保障私有財產權，公權力不能輕易限制私人土地的使用， 因此產生. n. al. Ch. i Un. v. 「Biotope 群落生境」制度，群落生境是生物環境的重要組成部分，具有. engchi. 多 種 功 能 (Mansuroglu et al., 2006) 。 Biotope 是 由 希 臘 字 的 「 生 活 」 與 「地點」兩個字組成，近年來被應用於德國景觀計畫中(Reumer and Epe, 1999)，強調人為土地利用所形成包含多物種、多棲地的空間單元，也就 是 承 認人為土地使用參與 形塑的角色，任何希望群落生境的保育能夠更 進 一 步，都要徹底了解這 些地景單元的運作，同時要與土地使用者溝通 、 達 成 共識。 德國因為都市化產生之環境問題日趨嚴重，因此，重視生境 保 育 觀念，並實際運用於 土地治理，以柏林經驗為例即使在人口稠密的 大 都 會區，如採生態為視 角、生境規劃為手段，不僅可完成地景保育的 目 標 ，還能兼顧 資源 保育 與土地利用，以達永續發展。德國 幾乎所有的 土地都以 Biotope 進行分類及標準化，此套制度從 1974 年開始進行調查，. 24. DOI:10.6814/NCCU202000795.
(31) 並於 1976 年法制化，從平原、城市地區、山區至軍事管制區陸續完成調 查作業。 2.執行及分類方式 8 Biotope 係將計畫範圍空間的各種地景、環境元素進行分類，並透過 科 學 化方式給予對應的價 值，當土地利用行為對環境進行開發，對地景 造 成 侵擾 干預，以計算其受損值並採取補償措施，以達到零淨損失之要 求，其分類主要分為土地利用類型和棲息地類型 (Bastian, 2000)。但該侵 擾 調 節原則上儘量避免， 倘無法避免，則採調節措施；無法調節時，則 進 一 步採替代措施；又無 法替代時，則採停止開發或繼續開發仍進行補 償措施。 3.計算方式. 立. 政 治 大. Biotope 生態價值轉換的方式非常多種，並非僅一套的標準， 以下介. ‧ 國. 學. 紹生態補償轉換及生態指數 2 種計算方式： (1)生態補償. ‧. 例如高速公路開闢的路線範圍，透過 Biotope 進行細緻調查及分 類，調查後針對環境的重要性給予 5 個級距，道路開闢所經過的地區. Nat. sit. y. 該等生態條件將消失， Biotope 價值替代法將透過分類等級的計算，. n. al. er. io. 算出道路開闢究竟損失多少環境價值。. i Un. v. 【計算說明】假設現況土地價值的平均等級為 4，損失的土地為 1.2. Ch. engchi. 公頃，土地價值損失 4×1.2=4.8；作為調節或替代的土地綜合價值平 均等級為 3，4.8/3=1.6 公頃；該方案則必須找到 1.6 頃土地，進行調 節與替代，如找到 1.6 公頃的土地進行調節或替代的話，則停 止開發 或繼續開發仍進行補償措施。 又以 Biotope 為單元的土地使用規劃， 不同的土地利用具有不同之生態意義 如下圖 2-5，例如申請開發 4 公 頃的土地，由 2 公頃高強度農耕地及 2 公頃經濟牧草地變更為 2 公頃 之不透水層土地及 2 公頃的新設花園，其高強度農耕地、經濟牧草地 之生態價值分別為 1、2 不透水層土地、「新設花園生態價值為 0、1， 計 算 其 損 失 生 態 總 價 值 為 –3， 則 開 發 者 應 透 過 補 償 措 施 進 行 填 補 ， 8. 參考自內政部營建署，2018， 「赴德、奧二國觀摩學習土地利用及城鄉地區規劃經驗出國報告書」 。. 25. DOI:10.6814/NCCU202000795.
(32) 其補償方案一，透過 3 公頃的土地，提高其生態價值，3 公頃土地×1 當量＝3 個生態價值；方案二 ，則透過 1.5 公頃的土地提高 2 個價值 級距，1.5 公頃土地×2 當量＝3 個生態價值。又或者另以棲地復育成 本的概念，如果該地區某一區塊的生態棲地特別重要，當損失一部 分時，可以被要求償還一塊棲地條件完全相同的土地，並由申請人 支付相關復育棲地之經費。 (2)生境面積指數(BAF)之計算 生 境 面 積 之 指 數 (BAF)代 表 一 個 地 區 的 有 效 生 態 表 面 ， 指 數 =有 效之生態表 之面積÷總面積；有效之生態表面積 =特定型態表面積 ×生 態有效之權數，而不同的基地表面型態有著不同的生態有效程度，. 政 治 大. 即為生態有效權數，於計算生態有效表面積時，對於不同之表面的. 立. 面積乘以生態有效權數後加總，即可得到有效之生態表面的總面積. ‧ 國. 學. (Senate Department for Urban Development and the Environment, Berlin.de, 2010)。 林敬妤等人(2013)指出，而在德國則必須達到生境. Nat. (五)結合景觀計畫，兼顧資源保育與土地利用之案例. er. io. 1.柏林勃蘭登堡地區公園. sit. 設施 0.6、商業區與學校 0.3。. y. ‧. 面積指數之標準才可以開發，例如開發住宅區 之最小 BAF 0.6、公共. al. iv n C 為每平方公里 3,909 名居民，而周圍鄉村人口密度僅為每平方公里 175 名 hengchi U n. 勃蘭登堡州是大都市高密度住 宅區，有 3.4 Mio 居民，其人口密度. 居民， 相較 大都市 而 言是非 常低 的 (Manfred Kühn,2003)。 因此 ， 為了 改 善大都市高密度之情況，自 1990 年起，柏林和勃蘭登堡聯合空間規劃部 於德國首都柏林附近規劃了區域公園 如圖 2-4，由 8 個不同公園組成之綠. 地帶，其面積合計 2,800 平方公里，其名稱、人口等情形如表 2-4，並指 定 區 域公園區域 ，該公園係為一種新的開放區域， 惟其不是大家所認知 的 市 政花園或公園， 也不 是自然保護區或自然公園 ，而是被 定義 為人造 景 觀 ，一種土地使用規劃 策略 。這可說是國家聯合發展計劃設計了具有 鄉 村 特色、自然保護區、 休閒設施以及對土地和林森區的無害環境使用 的 定 居發展的和諧結構， 以解決保育與土地利用間衝突問題。 然而區域 公 園 的設置也突顯出經濟 與保育土地使用競合問題，於大都市周邊（即 26. DOI:10.6814/NCCU202000795.
(33) 郊 區 ）設置綠帶的想法很 少被政治接受，他們認為不得超越以城市為中 心 的 功能，或以生態補償 的方式甚至被勃蘭登堡郊區社區的大多數決策 者 拒 絕，然而設置區域公 園不是強制性的任務，也沒有限制郊區的增長 的功能，其目的僅為保護和維護區域質量之作法。 表 2-4 柏林勃蘭登堡地區公園大小、人口 密度和土地利用統計 表. 政 治 大. (資料 來 源 : Regional Park Flutgrabenaue, Stolper Heide/Tegeler Forst ). 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 圖 2-4 區域公園綠地圖 （資 料 來源 : Manfred Kühn,2003）. 2.斯圖加特之地景規劃 9 斯 圖 加 特 位 於 德 國 西 南 部 的 巴 登 － 符 騰 堡 州 （ Baden-Württemberg）， 其 位 於丘陵環抱的山谷地 帶，內卡河由南至北穿越中心城區，城市中綠. 9. 參考自內政部營建署，2008，赴歐考察「都市地景及國家生態網絡系統之規劃及發展報告」 。. 27. DOI:10.6814/NCCU202000795.
(34) 地公園占總面積的 17%、森林占 24%，靠近黑森林，是德國第六大都市、 巴符州的首府，其土地面積 207 平方公里，城市人口有 59 萬人，人口密 度高達每平方公里 2,847 人。斯圖加特在 1961 年立法通過的「城市景觀 保護條例」，開始於城市內部及周邊地帶劃設了 34 個景觀保護區，其中 9 個以種植葡萄園的坡地 為主要保護對象 ， 而保護區內嚴格禁止內部景 觀 的 損害與破壞，並嚴格 控制建築物在區內的興建與變更，完整地保留 城市周邊地帶的景觀風貌。另外，在斯圖加特區域範圍內還設 有 7 個以 保 護 生態環境為主 的自然保護區 ，兼顧 都市發展 及生態保護，以達 成永 續發展目標。 3.Mittenwald 小鎮 10. 政 治 大. 位於德奧 邊界 、阿爾卑斯山區的高山上，該地區 雖位於高山上但德. 立. 國 並 未限制開發，反而 有 許多餐廳、民宿及旅館，其大部分為原來的畜. ‧ 國. 學. 牧 戶 ，並非新增的土地開 發行為 。該地區 除可維持原來之使用外，德國 透 過 要求廢 水處理高標準及承諾認養附近步道維護等條件下， 並 允許轉. ‧. 型 作 為民宿、旅館等使用 ，以 避免增加新的土地開發行為而加重國土保 育 負 擔外，也可提供人們 遊憩的服務設施，以兼顧國土保育及休憩功能 。. Nat. sit. y. 4.柏林 Biotope 運用案例. er. io. 林敬妤等 4 人（2013）指出柏林因城市都市化，導致都市非透水比. al. iv n C 問 題 ，柏林 開始針對環境保育 保護、地景 情形等 ， 作為其 h e 、生物棲息之 ngchi U n. 例 過 高、地下、都市氣候 異常、影響生態環境等問題，為解決都市環境. 景 觀 規劃之目標和執行內 容 之基礎目標與措施， 以減少 環境衝擊 並使都 市 有 效 發 展 ， 達 成 兼 顧 保 育 與 土 地 利 用 之 目 標 。 生 境 面 積 因 子 (BAF)為 柏 林 城市景觀 規劃之 依據 ，其可 用於 各種 土地利用之生態環境 ，例如住 宅區、商業區、公共設施等。柏林政府以 BAF 納入城市景觀計畫，做為 衡 量 標準；為了達成市政 府規定的生態環 境水準，申請開發或建築者需 要達到 BAF 標準值（新開發住宅區最小 BAF 指數 0.6；公共設施 0.6； 商業區與學校 0.3），才能取得其建築物執照 。而其推動成果不僅保護都 市 之 生態環境、提高都市 環境之品質，也提供民眾生活遊憩之綠地 （林. 10. 參考自內政部營建署，2018， 「赴德、奧二國觀摩學習土地利用及城鄉地區規劃經驗出國報告書」 。. 28. DOI:10.6814/NCCU202000795.
(35) 敬妤等 4 人，2013）。. 三、荷蘭國土規劃 (一)國土空間規劃架構 荷蘭和臺灣一樣為國土面積小、人口密度高之國家，但荷蘭多為平地， 與臺灣大多為高山地形不同，荷蘭國土有 14%為都市發展區位、70%是農 業用地，另有超過 13%為自然保育地區，而其空間規劃採三個層級，中央 政府負責全國國土規劃政策(National Spatial Planning Policy Document)；區 域計畫(Regional Plan) 則由省政府研擬；地方政府擬定結構計畫(Structure Plan)和地方土地使用計畫(Local Land Use Plan)，各權責機關依其空間尺度. 政 治 大 制系統，而主要管制之基礎為地方的土地使用計畫，該計畫明確地界每一 立 項開發空間標準及建築管理等事項，任何開發使用行動，皆不得違反其內 之不同而有不同之規劃權責和規劃工具，其土地使用管制開發導向一個管. ‧ 國. 學. 容。中央政府有兩項重要的規劃工具，一 為國家空間計畫政策 ，每 10 年 修訂 1 次；第二則為各部門之國家架構計畫，例如鄉村規劃、交通基礎設. ‧. 施及經濟發展等規劃。由上述可知，在荷蘭中央擬定國土規劃指導性原則，. sit. y. Nat. 其主要土地使用管制相關事宜係依地方政府所提出之土地使用計畫為管制. io. al. n. (二)國土空間計畫歷程. er. 依據，地方政府對於土地使用管制亦具有因地制宜之管制權 。. Ch. i Un. v. 荷蘭因全國陸域的面積有 18%是水體，其土地係填海造陸而來，也因. engchi. 為這樣使荷蘭具備完善的國土空間規劃體系，並使得他們的景觀觀念不同 於其他地方。因應 21 世紀的全球化趨勢以及永續發展的思潮，荷蘭 主要 以國土空間規劃法(Spatial Planning Act)作為立法執行計畫，且以理性規劃 (rational planning) 模 式 ， 陸 續 擬 定 「 國 家 空 間 規 劃 政 策 (national spatial planning policy)」， 政 府 於 1958 年 通 過 自 然 保 護 法 ， 其 國 土 空 間 計 畫 從 1960 年起共經過 6 次更動，內容如下表：. 29. DOI:10.6814/NCCU202000795.
(36) 表 2-5 荷蘭國土空間計畫過程 項目. 年份. 內容重點. 第1次. 1960. 重建及復甦經濟成長 ，並提出全國鄉村休閒區之規劃 概念。. 第2次. 1966. 第3次. 1973-1985. 解決人口密度過高與住宅數量不足之問題。 政府對於都市更新、 舊都市之擴張、開發新市鎮於財 政上支持，且主要在於分散發展、都市化與可及性 上。. 第4次. 1985-1989. 因荷蘭經濟成長下滑，失業率升高，除了 藉由公私部. 政 治 大 的土地利用規劃，增加交通服務設施以提升位於主要 立 交通位置上之產業發展，進一步確認荷蘭城鄉規劃之 門間之合作關係，拉抬經濟發展外，並提出鄉村地區. ‧ 國. 學. 重和規劃原則，包括集約利用土地、發展緊湊城市 (Compact City)、 建 立 城 市 之 間 的 廣 大 開 放 空 間 及 綠. ‧. 色緩衝區、聯繫城市間的便利之交通系統、確保鄉村. y. sit. 環境，以逐漸形成完整的城鄉發展結構與功能體系。. io. er. Nat. 地區與自然保護區之 間協調、造多樣性之都市和鄉村. 此時已具保育與土地利用兼顧之原則，開始從事農業. n. al. Ch. i Un. v. 用地、生態保護與地景計畫。 第5次. 2000-2020. engchi. 1. 整 合 過 去 國 家 空 間 規 劃 綠 色 自 然 資 源 、 環 境 保 護 區 及 由 大 面 積 農 業 景 觀 所 構 成 的 綠 色 核 心 (Green Heart)。 2. 綠色核心(Green Heart)國家地景之界線由中央政府 界 定 ， 除 了 綠 心 外 之 20 個 主 要 地 景 區 塊 部 分 ， 由中央政府大致界定後，續由省政府於省區域計 畫中進一步規劃。 3. 提 出 「 紅 線 」 和 「 綠 線 」 的 概 念 ， 為 有 效 防 止 城 市蔓 延 與 保育 地區 之 基本 策略 。「 紅線 」 界定 城市 及其 發展 區， 以控 制 城市 蔓延 ；「 綠線 」 則界 定 城. 30. DOI:10.6814/NCCU202000795.
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