第四章 研究設計與內容
第三節 綜合分析
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第三節 綜合分析
國 土 保 育 地 區 劃 設 目 的 係 為 保 護 重 要 環 境 與 生 態 資 源 ， 而 有 較 嚴 格 的 禁 止 限 制 。 但 台 灣 因 可 利 用 土 地 資 源 有 限 ， 經 常 存 在 著 資 源 保 育 與 經 濟 發 展 間 土 地 競 合 之 問 題 ， 兩 者 之 間 如 何 兼 顧 非 常 重 要 。 以 清 境 地 區 來 說 ， 其 位 於 高 海 拔 地 區 、 地 質 環 境 較 敏 感 ， 而 高 山 農 業 為 在 地 居 民 維 持 生 計 方 式 ， 又 因 觀 光 遊 憩 資 源 豐 富 ， 包 括 自 然 風 景 區 、 文 化 景 觀 、 森 林 遊 樂 區 及 景 觀 步 道 等 ， 於 政 府 積 極 推 展 觀 光 後 ， 該 地 區 變 成 旅 遊 及 渡 假 盛 地 ， 產 生 了 大 量 住 宿 需 求 ， 為 了 增 加 供 給 量 民 宿 業 者 於 部 分 合 法 的 情 形 下 向 外 擴 張 ， 但 也 因 政 府 管 制 失 靈 ， 人 民 在 財 產 權 追 求 極 大 化 之 情 形 下 ， 使 得 民 宿 違 建 面 積 遠 大 過 於 合 法 建 築 面 積 ， 於 土 地 使 用 競 合 之 情 形 下，造成環境負荷量過大，亟需政府管制 。
本研究透過上述疊圖分析結果 得知，清境地區土地大多位屬第 3 級環 境 敏 感 地 區 ， 環 境 敏 感 程 度 較 高 ， 具 潛 在 崩 塌 災 害 危 險 之 虞 ， 惟 該 地 區 之環境敏感因子並無限制開發，主要因坡度陡峭（超過30%）而不能建築，
集 中 於 清 境 農 場 及 其 週 邊 之 林 業 用 地 、 博 望 及 仁 愛 新 村 週 邊 之 農 牧 用 地 ， 部 分 土 地 仍 具 發 展 潛 力 。 未 來 於 國 土 保 育 地 區 下 ， 清 境 地 區 如 何 兼 顧 資 源 保 育 與 土 地 利 用 ， 本 研 究 接 下 來 試 著 以 國 土 利 用 現 況 調 查 圖 確 認 其 土 地 使 用 現 況 ， 再 透 過 上 述 套 疊 結 果 之 危 險 度 分 級 ， 並 考 量 各 區 域 實 際 發 展情形，以研擬清境地區之適宜土地使用管制模式。
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l C h engchi U ni ve rs it y 第五章 土地使用管制之研擬
第 四 章 以 清 境 地 區 為 案 例 進 行 空 間 分 析 ， 本 章 以 國 土 利 用 現 況 調 查 圖 確 認 其 土 地 使 用 現 況 ， 透 過 上 述 套 疊 分 析 結 果 之 危 險 度 分 級 ， 並 考 量 各 區 域 實 際 發 展 情 形 、 參 考 第 二 章 理 論 基 礎 及 相 關 文 獻 ， 試 著 提 出 清 境 地區適宜之土地使用模式、國土保育地區土地使用管制之原則 及方向。
第一節 清境地區土地使用管制之研擬
一、危險度分級之土地使用現況
透 過 第 四 章 疊 圖 結 果 之 危 險 度 分 級 ， 發 現 清 境 地 區 之 土 地 大 多 位屬 第 3 級環境敏感地區，環境敏感程度較高且具潛在崩塌災害危險，依現行 國 土 功 能 分 區 之 劃 設 條 件 劃 入 國 土 保 育 地 區 第 二 類 尚 屬 合 理 。 惟 該 地 區 之環境敏感因子並無限制開發 ，其土地因係坡度陡峭（超過 30%）不能建 築 ， 集 中 於 清 境 農 場 附 近 之 林 業 用 地 、 博 望 及 仁 愛 新 村 週 邊 之 農 牧 用 地 ， 部 分 土 地 仍 具 發 展 潛 力 。 接 下 來 試 著 以 國 土 利 用 現 況 調 查 圖 確 認 該 地 區 之土地使用現況如圖 5-1 及表 5-1。
圖 5-1 國土利用現況調查圖
(資料來源：國土測繪圖資服務雲)
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積較小得一併納入。
3.擬具適當之坡面穩定設計及管理維護措施。
4.經建築師及相關專業技師依法簽證 ，並由南投縣政府組成之審議 小組審查通過。
圖 5-2 坡度超過 30%且未逾 55%分布圖 (三)劃分發展區域與限制發展區域
綠心 為國家 級 自然景 觀 地 區，該 地 區因地 勢 地窪且每年 不斷的 下沉 ，導 致土 地面 積逐 年 縮 小，非 常 難利用，因 此發展出農 業使用，
該地 區亦 為避 免都 市過 度 擴張 而 保與核 心城市有段 明顯的 距離，後 來因 蘭斯 塔德 的經 濟中 心 地位 ， 土地供 給不足 ， 導 致綠心面臨 用地 競合 ，因此 ， 開 始往綠 心 發展， 所 以 綠心有了 一定程 度之開發， 而 導致 生態環 境 被破壞 ， 荷蘭政 府 為解決 該地區土地 使用競 合問題 ， 並防 止綠 心過 度 發 展， 提 出 「紅線 」 與「綠線 」的規 劃概念，紅 線 劃定了城市及其發展區，以控制城市蔓 延；綠線劃 定城市 發展過程 中要 保護 之 特殊 生態 環 境 或 景觀， 以 強化發展 區域（ 綠線 ） 與限制 發展區域（紅線）的區隔。
清境 地區早 期 也是以 農 場 、農 業 使用 為主 ，因觀光遊憩資源豐
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富， 於政 府積 極推 展觀 光 後， 大 量建築 、過度開發 使得該 地區環境 負荷 量超 載 、土 地產 生競 合問題 ， 其 原因 之一在於 未區分 可發展、
不可 發展 區， 導致 違規 增 、擴 建 之民宿 一直向外發 展。本 研究建議 可仿 效綠 心之 空間 規劃 ， 將 清境地 區 分 為可發 展、條件發 展及限 制 發展 地區， 以 避免之 間 相關干 擾 ，使民 宿發展區域 形成緊 密的聚集 區域 。依上 述 危險度 分 級 之 結果， 並 考量區域 發展特 性 及現況 使用 情形明確地劃分出區位。具潛在崩塌危險之地區，倘坡度為 30%以 下者 ， 在不 影 響國土 保 育、保 安 之情形 下得作為 建 築、遊憩使 用；
坡度超過 30%、具潛在崩塌危險之虞，危險度分級為 3 級之農牧用 地， 不適宜 建 築等高 強 度之使 用 ， 建 議 以農業使用 為原則 ，以降低 災害風險，並減少該地區民宿量體；而坡度超過 30%、具潛在崩塌 危險之虞，危險度分級為 3 級之林業用地為限制開發，除林業使用 外，不得有任何開發行為，使人為影響降至最低。
依上 述條件 劃 分結果 ， 可 發展 地 區為榮光 新村週邊之土地 （坡 度 未 逾 55%）、博望 新村之鄉村區乙種建築用地、大同村及清境加 油站 間之 土地 ；條 件發 展 地 區為清 境 農場範圍 之土地 （含小瑞 士花 園 、 國 民 賓 館 及 停 車 場 等 ）、 定 遠 新 村 及 清 境 國 小 週 邊 土 地 、 博 望 新村及仁愛新村週邊 （坡度超過 30%）之土地；限制發展區為榮光 新村部分坡度 55%以上之零星農牧用地、台 14 甲線以東、仁和路東 南及 清境 國小 東北 邊間 之 林業 用 地 及 零 星農牧 及丙種建築 用地 、 清 境旅 客服 務中 心以 北之 零 星 丙種建 築 、農牧 及林 業用地，禁止開發，
其劃分及土地使用管制情形，如表 5-2 及圖 5-3。
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圖 5-3 發展潛力區位圖
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以要 求償 還一 塊棲 地條 件 完全 相 同的土 地， 並由申 請人支 付相關復 育棲地之經費。
但侵 擾調節 原 則上儘 量 避 免，倘 無 法避免 ， 則採調節措 施；無 法調 節時 ，則 進一 步採 替 代措 施 ；又無 法替代時， 則採停 止開發或 繼續開發仍進行補償措施 ，而且要以 Biotope 作為調節措施，其前 提仍 須符 合土 地使 用管 制 。台灣目前雖已有國土利用現況調查機制，
惟僅 將土 地利 用分 級、 分 類作 為 國土空 間規劃之參 考、土 地使 用 管 制之依據等，建議能參考 Biotope 制度進一步結合對於生態補償的 機制 ，除 土地 利用 類別 外 ，可 增 加環境 價值之評估 ，作為 開發者補 償措 施之 評估 ，不 僅可 以 降低 開 發的衝 擊、調節生 態間之 平衡，亦 可以促進土地資源有效利用，以兼顧資源保育與土地利用 。
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管 機 關 同 意 繼 續 原 有 之 使 用 ； 而 農 牧 用 地 、 林 業 用 地 等 之 既 有 農 舍 、 民 宿 使 用 ， 則 應 經 國 土 計 畫 主 管 機 關 才 能 繼 續 原 有 之 使 用 ， 其 既 有 合 法 使 用之保障程度並不相同。清境地區之危險區位（第 2-4 級）大部分位於清 境 農 場 週 邊 之 遊 憩 、 零 星 乙 種 及 丙 種 建 築 用 地 上 ， 而 國 土 保 育 地 區 依 環 境 敏 感 程 度 為 管 制 依 據 ， 遊 憩 用 地 之 限 制 應 比 農 牧 用 地 嚴 格 才 是 ， 因 此 ， 本 研 究 建 議 對 於 國 土 保 育 地 區 下 既 有 合 法 使 用 權 之 保 障 應 為 一 致 ， 皆 應 經國土計畫主管機關 同意才能繼續使用，以符合公平正義。
三、資訊公開透明之原則
未 來 各 直 轄 市 、 縣 （ 市 ） 主 管 機 關 得 依 地 方 管 制 需 要 ， 另 訂 因 地制 宜 土 地 使 用 管 制 規 定 ， 報 請 中 央 主 管 機 關 核 定 ， 目 前 其 擬 定 標 準 尚 未 明 確 ， 本 研 究 建 議 應 明 定 得 訂 定 因 地 制 宜 土 地 使 用 管 制 規 則 之 標 準 、 審 查 機 制 、 核 定 程 序 及 不 妨 礙 國 土 保 育 、 保 安 之 認 定 標 準 ， 並 將 上 開 資 訊 公 開，以便於民眾知悉並保障自身權益。
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地 資 源 有 效 利 用 ， 因 此 ， 本 研 究 建 議 除 以 國 土 保 育 地 區 為 管 制 ， 得 進 一 步考量環境實際情形而給予不同管制強度。
三、明確地規範既有及新增之使用項目之條件
台 灣 非 都 市 土 地 幾 乎 已 編 定 完 成 ， 國 土 保 育 地 區 之 容 許 使 用 項 目 以 資 源 、 保 育 為 主 軸 ， 按目前國土計畫法土地使用管制規則草案研擬 方 向 來 看 ， 以 清 境 地 區 來 說 於 國 土 保 育 地 區 下 之 既 有 權 益 保 障 ， 保 障 原 區 域 計 畫 法 下 之 甲 、 乙 、 丙 、 丁 種 建 築 用 地 與 遊 憩 用 地 既 有 合 法 之 使 用 ， 得 免 經 國 土 計 畫 主 管 機 關 機 關 同 意 繼 續 原 有 之 使 用 ； 而 農 牧 用 地 、 林 業 用 地 等 之 既 有 農 舍 、 民 宿 使 用 ， 則 應 經 國 土 計 畫 主 管 機 關 才 能 繼 續 原 有 之 使 用 ， 其 既 有 合 法 使 用 之 保 障 程 度 並 不 相 同 ， 又 未 來 得 否 修 繕 、 改 建 等其條件 並未 明定清 楚 ， 因 此 ， 應 明 確 規 範 其 既 有 及 新 增 使 用 項 目 之 條 件 。
四、因地制宜之土地使用管制規則
國 土 計 畫 之 土 地 使 用 管 制 ， 允 許 直 轄 市 、 縣 （ 市 ） 主 管 機 關 為 因 應 當 地 特 殊 需 要 者 ， 得 依 照 空 間 尺 度 的 不 同 制 定 因 地 制 宜 土 地 使 用 管 制 規 則 ， 以 清 境 地 區 為 例 除 坡 度 陡 峭 不 能 建 築 外 ， 其 餘 環 境 敏 感 因 子 屬 潛 在 型 災 害 ， 並 未 限 制 開 發 利 用 ， 該 地 區 坡 度 超 過 3 級 之 土 地 主 要 集 中 於 清 境 農 場 週 邊 之 林 業 用 地 、 遊 憩 用 地 、 博 望 新 村 及 仁 愛 新 村 週 邊 之 農 牧 用 地 ， 榮 光 新 村 及 清 境 加 油 站 之 民 宿 集 中 範 圍 則 夾 雜 部 分 坡 度 超 過 30%之 土 地 ， 如 依 建 築 技 術 規 則 第 262 條 第 3 項 規 定 略 以 ， 坵 塊 圖 上 其 平 均 坡 度 超 過 30%且 未 逾 55%者 ， 不 得 配 置 建 築 物 ， 但 因 地 區 之 發 展 特 性 或 特 殊 建 築 基 地 之 水 土 保 持 處 理 與 維 持 之 需 要 ， 經 直 轄 市 、 縣 （ 市 ） 政 府 另 定 適 用 規 定 者 ， 不 在 此 限 。 考 量 該 地 區 屬 台 灣 唯 一 之 高 山 牧 場 ， 於 政 府 積 極 推 展 觀 光 後 ， 觀 光 產 業 成 為 該 地 區 維 持 生 計 之 主 要 來 源 ， 建 議 得 於 一 定 條 件 下 納 入 坡 度 超 過 30%且 未 逾 55%之 土 地 一 併 開 發 建 築 利 用 。 因 此 ， 針 對 此 類 型 土 地 ， 各 直 轄 市 、 縣 （ 市 ） 主 管 機 關 得 因 其 地 區 特 殊 性 、 經 濟 發 展 等 因 素 ， 訂 定 因 地 制 宜 之 土 地 使 用 管 制 ， 以 有 效 解 決 土 地 使 用 之 問 題 。
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第四節 小結
本 研 究 以 清 境 地 區 為 案 例 分 析 ， 研 擬 該 地 區 適 宜 之 土 地 使 用 模 式 ， 並 提 出 兼 顧 資 源 保 育 與 土 地 合 理 利 用 之 國 土 保 育 地 區 土 地 使 用 管 制 方 向 ，
本 研 究 以 清 境 地 區 為 案 例 分 析 ， 研 擬 該 地 區 適 宜 之 土 地 使 用 模 式 ， 並 提 出 兼 顧 資 源 保 育 與 土 地 合 理 利 用 之 國 土 保 育 地 區 土 地 使 用 管 制 方 向 ，