國外天然災害保險制度之彙整

目前台灣面對重大天然災害後之重建經費方面，主要仰賴公部門編 列災害準備金。以九二一大地震及八八風災為例，當時皆制定特別法以 因應救災及重建之需要，同時也造成龐大的財政負擔。因此，本研究嘗 試透過國外相關天然災害保險制度的探討(盧一婷，2013)，藉以評估利 用保險市場機制來分擔災害風險之可行性。

(一)洪水保險 1.美國

美國於 1968 年制定國家洪災保險法(NFIA)，主要由政府負擔盈虧，

並由民間保險業者代為銷售。同時，亦制定洪災保險政策，要求必須達 到一定程度之防洪措施才具有投保資格，並進行區域劃分評比，分級給 予不同保險費折扣。該保險計畫之設立，除了轉嫁天災風險，亦達到促 進民眾自主防災之目的。

整體政策面，該保險制度的建立包含以下四個方向，分別為：(1) 促進居民進行洪災管理措施、(2)由民間業者代為銷售提高保險購買率、

(3)積極宣導洪災風險概念、(4)使用社區評比系統等，以下分別說明之。

(1)促進居民進行洪災管理措施

國家洪災保險計畫(NFIP)將對於民眾之投保資格進行審核，民眾必 須先達到 NFIP 要求的洪範管理標準才能進行投保。實際作為係墊高自 家的樓地板高度至該區域的基本洪水高程，以取得投保資格。如此一 來便促進民眾自主進行減災，可大幅降低建築物及私人財物受到洪水 侵襲的機率。

(2)由民間業者代為銷售提高保險購買率

起初 NFIP 的法案內容是由政府及民間保險業者共同承擔盈虧，但 是為提高保險銷售率，NFIP 於 1983 年針對政府與保險業者之權責關 係，提出新的計畫，改為由 NFIP 承擔洪災保險之盈虧，民間保險業者 僅代為銷售保險，並可代表政府與欲投保之民眾簽訂合約。

(3)積極宣導洪災風險概念

為提高洪災保險之投保率，美國聯邦緊急事故管理總署(FEMA)積 極辦理相關教育活動，強化民眾對洪災風險的認識，同時也在網路上 提供更多資訊，供民眾依住址查詢洪災風險。

(4)使用社區評比系統

FEMA 針對易遭洪災侵襲地區，依照災害風險管理程度進行社區評 估，項目大致包括公眾資訊之措施(public information activities)、洪氾 區畫設與規範之措施(mapping and regulatory activities)、減輕洪災損失 之 措 施 (flood damage reduction activities) 、 洪 災 準 備 措 施 (flood preparedness activities)等，評比結果將社區劃分為十級，第一級可折扣 保費 45%，依次遞減至第十級則無折扣。

2.英國

英國之洪災保險制度最大特色，係為民間保險業者與政府單位之間 的君子協定。意即由民間保險業者提供民眾承保，由政府承諾推動防洪 措施以降低洪災發生風險。同時亦對業者提供相關協助，如進行災害評 估時所使用之洪水風險圖，即為英國政府為英國保險人協會(ABI)所繪 製。英國政府針對洪災管理所使用的經費亦逐年提高，1996 年至 1997 年度為 3.07 億英鎊，2007 年到 2008 年則增加為 6 億英鎊，2010 年至 2011 年更提高到 8 億英鎊。這些經費主要使用於土地管理、排水系統、

洪災預警及教育訓練等。

2008 年由民間保險業者與政府簽訂 Flood Re 非營利再保險機制，

成立之目的是為了讓高洪氾風險地區的居民，在洪水發生時可以獲得足 夠的保險賠償。此再保險基金可以讓保險公司不需要全額負擔過大的保 險金，保險公司依原來的方式銷售保險給民眾，但一部份的洪水風險已 經轉嫁到 Flood Re，並支付部分金額。這樣方式也讓保險公司願意承接 高風險地區的保險。對購買保險的民眾而言並沒有影響，仍然是向保險 公司購買保險，當洪水發生時獲得保險金，而保險公司會依據與 Flood Re 的簽約內容，由 Flood Re 支付高風險區域的部分賠償金，如此一來

加入 Flood Re 的保險公司在市場上會更具競爭力，因為 Flood Re 承擔 了部分的風險。Flood Re 首先由保險業者出資 1000 萬英鎊成立，之後 的經費來源包括所有加入的保險業者繳交費用，以及從保費中抽取部分 比例加入，對購買保險的住戶而言，不會有額外收費。

表 3-13 美國、英國天然災害保險制度彙整

美國 英國(舊制) 英國(新制) 制度名稱 NFIP(1968) (2008-2013) Flood Re(2013) 專門法令

依據

國家洪災保險法 (NFIA)

政府與 ABI 之 gentlemen’s agreement

由英國政府與 ABI 間簽訂 MOU 組織營運 NFIA 原設計公司聯營

(pool)，後採民間代銷 政府與民間業者合作 政府與 ABI 籌辦之 非營利再保險機制 投保方式 可選擇民間業者或由

其向政府簽訂保單 向民間業者投保 向民間業者投保

投保強制性 無 無 強制性，自房屋保險

中抽取洪氾基金 保險性質 政策型保險(公司聯營

模式、商業模式)

政策型保險(監督模 式、承擔模式)

政策行模式(社會保 障模式、強制創造模

式、承擔模式) 資料來源：盧一婷，2013，預防巨災型複合式災害之公私管制—以政策保險

為核心，國立台灣大學法律學院法律學碩士論文。

(二)地震保險 1.日本

1964 年新瀉大地震發生後，日本政府開始重視如何在災後協助災 民復原家園，並由地震保險委員會擬定相關保險法案。1996 年即制定 日本地震保險法，主要制度為政府負擔再保險理賠機制，與民間保險業 者簽訂契約以承保地震風險之再保險，目前仍由日本政府承擔大部分再 保險責任。日本的地震保險已運行多年，以地震再保險株式會社(JER) 為代表，體制上屬於官民一體，並由日本政府擔保大部分再保險責任，

為促進減災，亦施行地震分區分級，整體而言是社會政策相當濃厚的保 險型態。

JER 為日本所有產險公司共同出資成立的特殊股份公司，接受一般 產險公司之再保險，且依據保險法之規定不得拒絕，同時 JER 可以再 與日本政府進行再再保險，將風險轉嫁由政府承擔，因此實際賠償金額 中，政府負擔比例最高，由此可以看出，政府介入與民間經營並存的保 險型態。

地震分區分級制度方面，依房屋構造分成「木造」和「非木造」兩 種，同時考量當地之危險性，將之分為 4 個等級，分別搭配不同的減災 措施。由於地震發生風險固定，無法透過自主管理作為降低整體地區之 地震，因此僅以建築物為單位考量，若使用避震設計並足以抵抗一定程 度之地震作用力，則可享有較低的保費。日本的地震保險目前是自動附 加於住宅火險，但並非強制性保險，可自由選擇是否投保，而辦理投保 時產險公司應主動告知，可於保險書上註明不願投保地震保險，若未註 明則視為自動加保。

2.紐西蘭

紐西蘭之地震保險屬於強制保險，由紐西蘭地震委員會(EQC)提供，

從保險機制及運行上，可以歸納出幾個重點：

(1)保險範圍擴及其他天然災害

地震委員會最早於 1945 年成立，當時之承保範圍包括包括地震及

戰爭，如今已不再提供戰爭保險，但保險範圍擴及其他自然災害，包