山坡地社區防災管理法令制度及實施現況

(一) 權責歸屬與管理維護經費

本研究最主要之目的，即在於使山坡地社區之防災安全管理，能回 歸至社區自主防災管理的層面。因此，首要之務即在於界定山坡地社區 自主防災管理時，需要檢查、維護及修繕的項目為何，如此才能相對應 的從現有的法規面，進行該些項目權責歸屬之釐清。此一部分，在內政 部營建署(2016)所規劃的山坡地住宅社區安全(草案)中提及，針對坡地 社區安全檢查應包含的項目包括自然邊坡、人工邊坡、坡面及道路排水 設施、道路與建築物等五個項目。除此之外，沉砂滯洪池的功能是否正 常，亦為影響坡地安全的重點。因此，本研究歸納在山坡地社區自主防 災管理時，進行檢查、維護及修繕的項目，應包含上述六個項目。

1. 權責歸屬

針對上述項目權責歸屬的問題，本研究首先彙整國內既有之相關法 令，如水土保持法、山坡地保育利用條例、建築法、公寓大廈管理條例 及山坡地建築管理法等，期能針對山坡地社區安全維護管理的項目進行 權責歸屬的釐清。茲將各法令制度之權責歸屬與相關探討整理如表 3-1。

首先，在建築法第 77 條亦提及社區內之「公眾使用建築物」應定 期檢查，由建築物之所有權人、使用人為之，並定期由主管機關認證，

確保公共建築之安全性，所謂公眾使用建築物，依建築法第 5 條所稱，

為供公眾工作、營業、居住、遊覽、娛樂、及其他供公眾使用之建築物；

再者，在公寓大廈管理條例第十條，說明社區之「共用部分」由管理負 責人或管理委員會負責進行修繕、管理維護等事項，而共用部分依公寓 大廈管理條例第三條第四款所稱，為指公寓大廈專有部分以外之其他部 分及不屬專有之附屬建築物，而供共同使用者。然而，由上述現有法規 針對「公眾使用建築物」或「共用部分」之定義，尚無法明確釐清山坡

內政部建築研究所(2002)的報告指出，目前都市計畫區和非都市計 畫區內之公共設施，權責歸屬不同，一般都市計畫區內由公部門負責公 共設施之管理與維護；而非都市計畫區，法律上應以土地所有權人或使 用者負責。再者，水土保持法及山坡地保育利用條例中，皆規範土地之 利用與經營，有進行水土保持維護之必要，而水土保持義務人則為該土 地之經營人、使用人或所有人。而本案所論之山坡地社區安全維護管理 項目，應可歸屬於水土保持設施之範疇，如人工邊坡、排水設施等。因 此，山坡地社區的水土保持義務人，有進行上述安全維護管理項目之檢 查、修繕之責任。

最後，在山坡地社區之水土保持義務人的界定上，可參照農授水保 字號第 1030236374 號解釋函一文提及「公寓大廈管理委員會屬非法人 之團體設有代表人或管理人，依行政程序法第 21 條規定，有行政程序 之當事人能力。另依內政部營建署前揭函說明公寓大廈管理委員會應依 公寓大廈管理條例第 3 條第 9 款、第 10 條第 2 項、第 36 條第 3 款及第 53 條規定，針對公寓大廈及其周圍有安全及環境維護責任，爰本會認 定公寓大廈管理委員會得為水土保持法第 4 條所稱之經營人，而負擔水 土保持處理與維護之義務。」

綜合上述可知，山坡地社區的安全維護管理項目方面，應可歸屬於 社區管理委員會之權責範圍。然而，是否有需要在建築法或公寓大廈管 理條例之中，更明確的在「公眾使用建築物」或「共用部分」等名詞定 義上，進行山坡地社區安全檢查項目的規範，藉以避免權責歸屬不清之 問題，仍有待後續與相關利害關係人之討論來凝聚各方共識。

表 3-1 各法令制度之權責歸屬相關探討

雖就目前相關各法的內容可知，山坡地社區安全維護管理項目的權 責歸屬，應將管理委員會視為水土保持義務人，並須負擔山坡地水土保 持維護管理責任。然而，由上述亦可知，有關之法令規章包括建築管理 機關(內政部)所轄的建築法及公寓大廈管理條例；又包括水土保持管理 機關(農業委員會)所轄的水土保持法及山坡地保育利用條例。因此，有 山坡地社區之安全維護管理項目的主管機關權責不清之問題。將造成權 責分工混淆且劃分不清之情況發生，使得山坡地住宅社區之管理不易落 實。針對此一問題，本研究建議可由社區開發時之核發執照相關規定，

以及已於 105 年 1 月 6 日正式公布的國土計畫法等兩個面向進行探討，

如表 3-2。茲將分別說明如下：

(1)社區開發之核發執照單位

首先，依據建築法之規範，建築物之建造、使用及拆除，皆須經由 主管建築機關審查許可並發給執照後，才得以執行，而建築執照包括建 造執照、雜項執照、使用執照、拆除執照等四種，皆由主管建築機關進 行審查並核發。在山坡地建築管理辦法中，進一步規範山坡地建築開發 之雜項執照申請相關事項，所謂之雜項建築物是指營業用的爐、水塔、

瞭望台、廣告牌、煙囪、圍牆、游泳池、地下儲藏庫、中央空調、升降 設備、防空避難設施、汙物處理設備、挖填土石方工程及擋土設施等。

因此，上述所論之山坡地社區安全維護管理項目，亦應包含於雜項建築 執照的範疇之內。雜項執照之申請應於開發之前提出，待工程完成後，

經驗收合格，建築管理機關始核發雜項工程使用執照。

(2)國土計畫法

國土計畫法於民國 105 年 1 月 6 日正式公布，其最主要之精神，即 將所有國土依其特性，重新劃分為四個功能分區。分別為國土保育區、

海洋資源區、農業發展區及城鄉發展區。其中，城鄉發展區之劃設主要 依據都市化程度及發展需求，依發展程度分為三類：(1)第一類：都市 化程度較高，其住宅或產業活動高度集中之地區。(2)第二類：都市化 程度較低，其住宅或產業活動具有一定規模以上之地區。(3)其他必要

之分類。

鑒於目前國土計畫法的四個功能分區之相關說明。初步研判本報告 所探討的山坡地社區，由於具備住宅或產業等都市化活動，故在國土計 畫法實施後，可能將歸屬於城鄉發展區，其主管機關就可能為內政部。

然而，由於目前尚未完成國土功能分區的劃設，同時山坡地社區也可能 涉及基地外道路、水土保持等不同機關。因此，此點應待國土計畫功能 分區劃設完成後，始可提出定論。

表 3-2 山坡地社區之主管機關相關法令探討

2. 管理維護經費

一般山坡地社區之公共設施，如擋土牆、排水設施等，所需維繕經 費龐大，且常將涉及公共安全的議題。因此，一般民眾的認知，通常以 為這些水土保持設施之維護與管理，應由公部門出資並執行，因而造成 民眾與公部門對權責歸屬的認知差異。如此將導致公共設施管理效率低 落，久未經修繕可能使其失去原有的防護功能。一旦災害發生，對於公 共設施未發揮效果之責任及將來重建計劃的執行權，將再次成為民眾及 公部門間的爭議，最後往往仍由公部門承擔。

透過本研究之探討可知，山坡地社區安全維護管理項目之檢查、維 護及修繕，應由水土保持義務人，也就是社區的管理委員會負責之。而 公寓大廈管理條例中明訂，社區應設置公共基金，並由管理委員會保管 與使用。依據公寓大廈管理條例第 10 條之規範，共用部分之修繕、管 理及維護之費用，應由公共基金支付。此外，在非都市土地開發審議作 業規範中對於公共部分之規定，亦說明公共基金之支用範圍，包括公共 設施或必要性服務設施及所需人事費用。因此，公共基金使用於山坡地 安全維護，於法理上有其合理性。

由表 3-3 可知，社區之公共基金來源主要包括社區居民繳納之費用，

以及起造人依工程造價提撥一定比例之金額納入公共基金。其中，社區 居民繳納金額多寡，由區分所有權人會議決議之，若不繳納則可依法訴 請法院裁決。然而，山坡地社區相較於平地社區，需要更高花費來維持 公共設施之安全，因為地質地形等環境因素，也需要規畫部分經費進行 災害風險管理，尤其擋土牆或排水設施等修繕，皆需耗費相當高的金額，

面對龐大支出，一般山坡地社區的公共基金往往不足以支應，是為目前 山坡地自主防災管理的議題內，所面臨之最大問題。

表 3-3 管理維護經費之相關法令探討

表 3-3 管理維護經費之相關法令探討(續)

(二) 災害應變體系與災後重建經費

國內目前有關災害應變及災後重建經費之法令彙整與探討，整理如 表 3-4 所示。茲就現行之災害應變體系及災後重建經費來源等兩大項進 行探討如下。

1.災害應變體系

現今救災體系主要由地方各級政府成立災害應變中心，指揮防救災 行動的進行。同時由中央或地方政府開始試辦防災社區，推動以社區為 單位進行災害防救計畫，概念為災前預防、災害應變及災後重建。期望 能藉由社區單位建立具即時性且高效率的防災體系。藉以提高一般民眾 對於災害防救之觀念，並提升社區對於災害的應變性。

現行法令中，在災害應變的部分，直轄市、縣市層級政府及鄉鎮市 公所都必須擬定災害防救計畫（災害防救法第 20 條），當鄉鎮市公所無 法因應災害時可請求縣市政府支援，縣市政府可再請求中央支援（災害

現行法令中，在災害應變的部分，直轄市、縣市層級政府及鄉鎮市 公所都必須擬定災害防救計畫（災害防救法第 20 條），當鄉鎮市公所無 法因應災害時可請求縣市政府支援，縣市政府可再請求中央支援（災害