第二章 現代國家責任之內涵
第一節 國家之形成與型態
第二章 現代國家責任之內涵
第一節 國家之形成與型態
「國家責任」隨著國家於不同時代所扮演的角色而有不同之內涵，從而欲探 究一個現代國家所應負的責任，必須先從國家存在的目的與其任務來加以討論。
有關於「國家」一詞，於人類社會發展歷史上，可泛指歷史上所出現的種種人類 政治組織形式，舉凡希臘的"polis"常被譯為"city state"(城市國家)、西歐的"Reich"
則譯為「帝國」(如：神聖羅馬帝國)、或中國古代的「天下」等。德國著名政治 學家與法學家 Roman Herzog，甚至將國家的起源推進到西元二千年前的埃及與 美索不達米亞平原15。然而，18 世紀前之西方社會乃至中日等民族，於政治上所 實行者多為封建制度(廣義的封建包含中古世紀封建社會與近代專制王權的封建 制度)。於中古世紀封建社會，其主要特徵為存有各種分散且相互獨立的政治支 配權力，而不具備統一且廣泛的政治支配權力體系16，與近現代國家的概念仍有 所不同，直至 16 世紀專制王權的興起，舊有的政治制度為君主立憲所取代，統 治的權力統一落入專制君主的手中，此時國家的概念始逐漸成熟。
而吾人今日所理解的「國家」概念，德國政治思想史家 HeifriedMünkler 則認 為乃義大利的「國家理性」思想、法國的「主權理論」與英國的「契約」觀念所 共同形塑而成。其中「國家理性」思想促成了「事實上的最高權力」，使國家壟 斷武力，「主權理論」則結合事實上與法上的最高權力，促成了絕對君主制主權 國家的興起，而「契約」觀念則開創了以「人民主權」為基礎的民主法治國契機
17。簡言之，國家即為一種權力總合的組織體，並且有其特殊存在目的，而國家 的功能與其存在之目的，則因國、因時而異。
第一項 公法學理論上的分類
15 張旺山(2010)，〈論「近代國家」概念〉，林從一主編，《哲學分析與視域交融》，頁 217，台北：
國立臺灣大學。
16 李建良(2007)，〈自由、人權與市民社會─國家與社會二元論的歷史淵源與現代意義〉，《憲法 理論與實踐(二)》，二版，頁 9，台北：新學林。
17 張旺山(2010)，同前註 15，頁 222。
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有關國家型態的發展，公法學家以人權及歷史的角度觀之，於理論上將其大 抵分為「警察國家」、「自由國家」、「福利國家」等階段。
一、警察國家
警察國家的形成乃源自於中古封建社會的崩潰，原來封建時代基於宗族團體 所形成的社會一改權力分散現象，逐步建立集權統一之國家體制，由於此時 社會自治的範圍縮小，而統治者卻掌握所有資源及國家權利，人民對於統治 者的依賴性便隨之提高，以致於人民所能自主的範圍極為有限，舉凡所有社 會秩序都受到國家干涉，人民要無自由權利可言。即便國家或統治者對於生 活貧苦的人民或遭遇天災地變時給予人民救濟，仍屬國家給予的恩惠，而非 基於人權保障，從行政法學的觀點，此一時期所形成的專制獨裁國家體制，
即名之為警察國家(Polizeistaat)18。
二、自由國家
繼之，人民於自由長期受到壓迫之下，相對地促使了近代自由、人權及憲法 理念的發展。於此思潮的影響下，終究引發了 18 世紀末的美國獨立革命(1776 年)與法國大革命(1789 年)。於推翻專制體制後，人民自是不願再使國家權力 有過度擴張的機會，此時國家權力的行使必須以法律(Gesetz)為依歸，確保 人民的自由與安全，並且國家權力僅限定在極狹小的範圍內作用，當時英國 經濟學者亞當史密斯(Adam Smith)即提出「自由放任原理」(Prinzip des laissez faifre)，認為「最好政府，最少統治」19，從而國家公權力在此時極度萎縮，
國家任務僅侷限在對於國民自由權與財產權的維護上，亦即國家之職能在於 防止犯罪、保障社會安全，以及國家存在所必要之國防、外交作用，避免干 涉人民的私領域活動，國家權力可說只有在夜晚民眾休息時才出現，故此時 期的國家又稱之為「夜警國家」。
三、福利國家
然而，在自由國家底下，由於高度保障個人自由，而社會在經濟自由的發展 下，使資本的形成不受限制，尤其在歷經產業革命及工業化之後，導致富者 愈富、貧者愈貧，社會資源嚴重分配不均，社會上的強者則藉由資本及強大
18 李建良(1985)，《從公法學之觀點論公益之概念與原則》，頁 21-22，國立中興大學法律研究所 碩士論文。
19 同前註，頁 23-24。
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的社會組織，任意壓迫弱者，形成弱肉強食的狀態。因此，在 20 世紀初，
人類社會為解決資本主義自由經濟體制所帶來的弊害，乃修正傳統資本主義 自由放任體制，轉而重視弱勢階層的生活權利及生存問題，此即福利國家的 概念，乃在於對資本主義過度發展所衍生之社會問題所為的反思。福利國家，
原則上維持資本主義自由經濟體制，惟同時必須針對使「個人能在社會中獨 立生存」予以保障，故福利國家所提倡的社會權理念，便是使弱者在國家的 協助之下，可適當的分配到更多資源，有機會改善自身的條件，使每一位國 民擁有最基本、具有人性尊嚴的生活權利，以追求社會整體之正義、公平與 和諧，而不致於因矛盾、對立而產生衝突，此一社會權的保障為福利國家不 可或缺的部分20。隨著時代的進步，人性尊嚴的維護及基本人權的保障已然 為當代社會的普世價值，因此，福利國家的型態亦為當今先進民主國家的潮 流所趨。
第二項 德國與日本國家型態的演進
前述章節所討論者，乃公法學理論上普遍的分類，然而任何國家皆有其各自 的文化社會背景及歷史因素，導致其國家型態未必一概完整歷經前述章節所討論 的各個階段，而此一文化歷史的差異性，同時也影響著一國法律規範的形式與其 內在價值的體系。本文研究既以德國及日本為觀察的對象，故以下謹就德國及日 本的發展進一步探析之。
第一款 德國
有關德國進入現代國家的開端，倘由近代國家的概念以觀，應始於德國第二 帝國(即德意志帝國)的建立，其建立於 1870 年 11 月至 1871 年 1 月間，當年普 魯士為了與法國爭奪歐洲大陸霸權而爆發戰爭，最後由德國取得勝利，完成統一。
第二帝國乃由普魯士國王同時兼任帝國皇帝，實行君主立憲制，設立上議院和下 議院。惟該制度與今日西方民主國家君主僅處於虛位而無實權的君主立憲制度仍 相去甚遠，德意志帝國的君主立憲制度，乃以君主主權為中心，帝國皇帝掌握實 權，為最終決定者，亦即國家權利來自於王位，而非人民，為專制獨裁的政治體
20 許慶雄(2013)，《憲法概論─日本政治與人權》，頁 202-204，台北：新學林。
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制。嗣 1918 年第一次世界大戰結束，德國戰敗，德皇威廉二世於戰勝國美國的 要求及國內經濟情勢的壓力下，最終被迫退位，並由當時握有相當權力的社會民 主黨主導，成立威瑪共和國，德國因而走入民主共和體制。惟威瑪共和國成立後 不久，德國隨即陷入戰敗國的經濟危機，其無法應付從帝國到共和體制的發展以 及經濟困境，以致於後來由希特勒取得政權，納粹黨政府在 1933 年採取的一體 化政策徹底破壞共和國的民主制度，因此威瑪共和國在 1933 年之後即已名存實 亡，德國再度走上軍國獨裁之路，人民的自由也不復存在。接著希特勒發動第二 次世界大戰並在 1945 年戰敗，1945 年 5 月 8 日納粹德國向盟軍宣告無條件投降 後，分別由美國、蘇聯、英國、法國分為四個佔領區共管，並根據波茨坦協定對 德國實施民主化、非軍事化和非納粹化。然而，1946 至 1947 年間美英法和蘇聯 關係破裂，1949 年 5 月 23 日由美英法佔領區合併成立「德意志聯邦共和國」即
「西德」，同年 10 月 7 日蘇聯佔領區則成立「德意志民主共和國」即「東德」。
至此，盟軍對德國的軍事占領宣告結束，而德國則分裂成兩個國家，直到 1990 年東德地區發生經濟困難，於是與西德政府談判，透過兩德統一條約，加入當時 的西德，自此德國始再度統一至今，德國目前的憲法則是 1949 年在西德地區所 訂定的《基本法》(Grundgesetz)21。
由此歷史背景觀之，19 世紀德國的憲政發展，只是披著「法治國」外衣的形 式制度，在實質上仍未擺脫專制國家的體質，與英美國家「法治主義」(ruleoflaw) 的理念不可同日而語。縱使曾經一度建立威瑪共和國，然而威瑪共和國實為德國 作為一個戰敗國，被其他國家干涉所形成的政體，導致許多方面仍受舊有體制與 觀念的束縛，於此之外，威瑪共和國的民主共和制度僅維持了 15 年，其後即遭 希特勒專制政權所取代，嗣於二次大戰後因受美蘇英法等國的管領，而再度民主 化。因此，德國於國家型態(或政治體制)的演進上，並未曾經歷透過自由民主運 動而形成的自由國家時期，而係由警察國家時期跳躍性演進至福利國家時期，其 結果導致民主原則與君主原則間產生強烈的矛盾與拉扯，進而影響行政法學的發 展，諸如「特別權力關係理論」、「國庫理論」、以及與本研究相關的「公權力理 論」，其共通性為使國家權力仍保有一定程度的專斷性，彰顯著統治者對於權力 難以割捨的現象，顯見該等理論的形成實受其歷史因素影響甚深22。
21 陳惠馨(2007)，《德國法制史─從日耳曼到近代》，頁 111-113，台北：元照。
22 李建良(2007)，同前註 16，頁 12-18。
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