結論

第一項 本文採取國家自己責任論

關於「國家」概念的定義在歷史潮流中不斷發展、成熟，而國家存在之目的 也隨著時代的演進轉變，並逐漸形成「國家責任」之概念，其中有關國家對於其 違法行為而造成人民損害之賠償責任，亦在民主思想的浪潮下逐步受到肯定。十 九世紀以前，公務員與國家間只是處理事務的授權關係，類似於民法上委託人與 受託人的關係，受託人在可得行使權力範圍內（即授權範圍內）從事受託行為，

行為結果由委託人概括承受，惟國家並不授權公務員為違法之行為，是以公務員 倘因職務上違法行為侵害人民權利時，則係出於其個人行為所致，因此由公務員 自行負責，再者國家居於至高無上的主權地位，為全國人民利益行事，國家自無 犯錯可能，任何人不得對國家追訴，此乃國家無責任論之時期。遲至二十世紀初 期，隨著全球經濟、科技高度發展，人民意識到自己確實可能遭受國家侵害，卻 苦無救濟之門，故對於國家責任改採相對肯定態度。自一次世界大戰以來，現代 化民主國家大量出現，傾全國之力為國家犧牲奉獻之思想已然被揚棄，取而代之 的是人民追求國家可以為人民謀何種、多少的福利。當全球從戰爭創傷中復原，

反戰思維鼓吹了各國政府極力以經濟、貿易、外交等軟實力與其他國家較勁，加 上 1970 年代起，由西方先進國家領銜主演的科技大戲，其後的科技發展成指數 型成長，超過人類過去數世紀的發明。面對爆炸性的經濟、科技發展，人民蒙受 權利侵害的不確定性風險，而國家可以為人民做些什麼？

從而來到二十世紀之後，國家跟人民的關係建立上，已從傳統的權力服從關 係生變，轉變為以社會契約為基礎的權利義務關係，國家跟人民之間互相負擔義 務、享受權利，國家在經濟與社會生活中扮演的角色也同步發生重大變革，為人 民做越多的政府才是最好的政府，因此，國家所需負擔的工作日益增加，職能範 圍也更廣，政府應在人民日常接觸的經濟與社會生活中，經常扮演主動、積極的 介入角色。國家對於公務員違法執行職務，即便公務員從事公法行為或僅僅是消

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極不作為，亦應負擔國家賠償責任，加之公務員偶有不法執行其職務，或公共設 施之設置或管理有欠缺而受損害，此種損害確實是當國家從事增進全國人民福祉 之公益類型活動時，所可能伴隨而來的風險，因此，國家必須對其自身行為所帶 來之危險負責，公務員應認只是國家之手足，公務員之行為即為國家之行為，而 與公務員個人對該不法行為是否負擔責任者無關，換言之，國家擁有各種專業人 才、財政資源，應扮演主動積極的照顧者角色，提供人民最低限度的權利保障，

若政府反以積極作為或消極不作為的態度，不履行國家保護義務，導致人民遭受 權利損害，則國家應負擔賠償責任。

有關國家責任的範圍，「最廣義」的國家責任概念為國家行使公權力或從事 私經濟行為，致人民生命、身體或財產等法益遭受損害結果，而負擔損害賠償或 補償責任；「廣義」國家責任則係指，國家行使公權力時，不論合法與否，致人 民遭受損害或損失，國家應負擔損害賠償責任或損失補償責任；就「狹義」國家 責任而言，係單就國家違法行使公權力侵害人民自由或權利之態樣，即憲法第 24 條所確立之國家賠償責任，此為本文焦點。從架構上來看，國家責任於第一層次 可區別為政治責任及法律責任，在第二層次，法律責任又可區分為私法責任及公 法責任，公法責任又可再區分為國家賠償責任、損失補償責任及其他國家責任，

以本文研究重心——國家賠償責任來看，國家的賠償責任可劃分為三種，包含：

公務員「執行職務」之國家賠償責任（國家賠償法第 2 條第 2 項前段）、公務員

「怠於執行職務」之國家賠償責任（國家賠償法第 2 條第 2 項後段）、公共設施 設置、管理瑕疵之國家賠償責任（國家賠償法第 3 條第 1 項）。

若從另一角度看，參考釋字第 670 號解釋葉百修大法官協同意見書將國家責 任因國家合法行為（補償責任）、違法行為（賠償責任）或侵害行為加以區分，

國家所為之合法行為若侵害財產權，國家則應為徵收補償措施，如侵害財產權以 外之基本權利，人民因公益犧牲，可獲得公益犧牲補償；關於違法行為所生之國 家賠償責任，憲法第 24 條明文規定「凡公務員違法侵害人民之自由或權利者，

除依法律受懲戒外，應負刑事及民事責任。被害人民就其所受損害，並得依法律 向國家請求賠償。」，在憲法條文中並未在責任構成要件中區別行為人是否具備 故意或過失，亦即，不論行為人所為在主觀構成要件方面的差異，皆屬憲法第 24 條的內涵，惟憲法第 24 條僅為憲法高度的權利保障宣示，仍須透過國家賠償法 加以落實。

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責，循此，將公務員之行為視為國家自己行為後，國家對該違法行為乃自己直接 負責，而無所謂代位問題。106 年 6 月 24 日《台灣法學雜誌》舉辦「法治困境到 海洋國家系列二─從國家賠償的角度看轉型正義由形式主義邁入實質正義的界 線與範圍」學術研討會，我國前大法官廖義男於會中提出對於國家賠償法修法之 前瞻目標及重點，其中便提即：公務員個人違法執行其職務之侵害行為，應強調 行政一體的共同責任承擔，以行政機關「組職有責性」代替個別公務員有故意或 過失之可非難性，公務員違法執行其職務之侵害行為，若是可歸責於行政機關在 組織及監督作用上的瑕疵，則應視為一種組織上的過失，以避免舉證困難而限制 了人民之救濟權利；學者楊智傑教授則建議將行為主體從具體公務員改為行政機 關，並刪除故意過失等主觀要件，在在均強調國家責任之性質應揚棄過去代位責 任論之觀點回歸「國家自己責任」²⁰⁵。

本文認為，公務員於行使公權力時，應與國家視為同一人格，公務員為國家 之手足，公務員所為即屬國家行為。當公務員行使公權力不法侵害人民權利時，

應由國家對人民直接負起國家賠償責任，國家是否向該名公務員求償，即該公務 員應負擔的責任為何、多寡，則為國家與該名公務員之間的內部關係，與受害人 民無涉。另外，觀察我國憲法與國家賠償法第 2 條之條文，並未有責任移轉之規 定，故難以據此論述我國國家賠償應採取代位責任論，縱使有求償權之規定，亦 係為避免公務員濫權，確保行政權行使的品質與效率，此規定的存在，無法推導 出應採取國家代位責任論之主張。而當公務員行使公權力時，其人格被國家所吸 收，落實所為者為國家行使公權力之意志，一切利益與不利益之效果自應全部歸 屬於國家，亦即由國家承擔公務員行為所帶來之危險，爾後轉嫁於全體國民，蓋 國家之公務活動既在於增進公益，則人民如因此而受到損害或是危險，該損害或 風險即應由社會大眾公平分擔，方符合我國學者李惠宗教授於國家責任理論基礎 中「社會連帶義務」之概念，故本文亦肯認國家自己責任論觀點。

第二項 關於保護規範理論之適用

由我國家賠償責任制度發展歷史脈絡觀之，於民國 70 年國家賠償法施行 前，憲法第 24 條雖明文揭櫫公務員違背公法上之職務者，被害人民就其所受損 害得依「法律」向國家請求賠償，然關於此項法律，當時僅有冤獄賠償法(現為

205 106 年 6 月 30 日聯合晚報 A8 版面。

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刑事補償法)、警械使用條例第 11 條、土地法第 68 條、核子損害賠償法第 29 條等特別規定，可資適用，除此之外人民因國家公權力之行使受有不法侵害 時，則屬公務員個人之侵權行為，由公務員依民法第 186 規定負損害賠償責 任。迄至國家賠償法施行後，乃於國家賠償法第 2 條第 2 項規定，由國家負責 賠償人民因違法國家公權力行使所受之損害，惟為免公務員自此即廢弛職務、

怠忽職務，復於同條第 3 項規定，國家對於因公務員故意或重大過失行為所致 者，對之有求償權，俾利督促公務員善盡職守、戮力從公。

然而我國民法第 186 條乃仿效德國民法 839 條第 1 項而來，是故於構成要 件上，我國學說及裁判實務亦多承襲德國法之解釋，其中「對於第三人應執行 之職務」即係採取「保護規範理論」來闡釋公務員對於人民負損害賠償責任之 職務義務範疇，嗣於我國國家賠償法施行後，有關國家賠償法第 2 條第 2 項後 段之解釋，經我國實務及學說發展至今，亦以「保護規範理論」為判斷公務員 怠於執行職務之國家賠償責任構成要件之一，惟應注者，德國民法第 839 條一 方面規定公務員侵權責任，他方面亦為德國基本法第 34 條關於國家責任之基礎 規定，相較於我國民法第 186 條所規定者僅係公務員個人責任，而國家賠償責 任則係另為制定國家賠償法加以規範，此際似應分別探究法規範之目的，而為 合理之解釋與適用。

我國法體系雖大幅繼受歐陸法系，惟仍與逐步逐句翻譯不同，即使以德國法 律規定為參考，在法解釋上亦應無全盤繼受之理。從外國立法例觀之，德國之職 務責任法採取國家代位責任立場，在此前提之下，「公務員職務義務之違反」為

我國法體系雖大幅繼受歐陸法系，惟仍與逐步逐句翻譯不同，即使以德國法 律規定為參考，在法解釋上亦應無全盤繼受之理。從外國立法例觀之，德國之職 務責任法採取國家代位責任立場，在此前提之下，「公務員職務義務之違反」為