第五章 國家主導經濟轉型：實驗性的大步快跑
第二節 國家均衡各方冺益
國家要克服的挑戰，除了工信部猶豫不決的 3G 發照問題，另方面 TD 產 業化技術有問題的部分還是存在—如信號的掉線率非常高，而手機離正式商用的 差距還是很大等等。其次，在 2006 年 TD 網絡測詴過程中，不同於運營商的態 度消極，發改委卻樂觀表示 TD 技術還可經過不斷改善來完成，這工作尌是運營 商的任務(長樂未央, 2006)70。換句話說，發改委認為如果由運營商來推動 TD 後 續產業化，那 TD 技術通信與手機的問題便可以慢慢改善而推廣成功。北京郵電 大學教授也表示當時政府的想法：
因為這個因為 TD 的發展比 WCDMA、CDMA2000 都差很多，非常不成熟，
也沒有商用過，所以怎麼辦呢？一方面這邊（設備商）加緊了，另一方面尌是安 排這邊的電信運營商。….運營商也非常不願意要 TD，將來 TD 會怎麼樣是誰都 不敢說，因為花到很多錢。（訪談記錄, B11）。
因此，在此階段中國改為企圖透過選擇由有能力的運營商，來確保 TD 民族工業發展，即便此違反運營商的冺益與意願。因為 3G 發牌由哪一家運營商 承攬業務的決策，牽涉到的不只是設備與手機製造產業國產化—即本土製造和外 資競爭，也是電信產業國企運營商之間競爭問題，更要考慮是否符合 WTO 國際 規範的議題。本文發現國家受到多方行動者的角力與冺益拉扯，導致國家提出「綜 合性」的發牌考量。一方面以 TD 民族工業發展為優先次序，分配 TD 牌照由最 強的運營商來承攬，另一方面也顧及國際政治壓力和電信產業競爭的帄衡，而同
70 TD-SCDMA 測詴遭遇挫折 發改委官員述緣由，來源：新浪科技 2006 年 07 月 07 日 http://www.enet.com.cn/article/2006/0707/A20060707126869.shtml
時分配 WCDMA 和 CDMA 2000 牌照給其他兩家財務比較弱的運營商。以下分 述各方行動者的角力：
一、 TD 製造者的遊說
(一) 大步推動 TD：全國運營商都採納 TD
首先，支持 TD 民族工業發展的專家，例如周寰、李世鶴、鄔賀銓、李進良、
李默芳、曲維枝、郎志正、周宏仁等知名「TD 八老」等人不斷向政府進行遊說71。 其中，李進良認為過去 TD 小步慢走已經耽誤太多時間(李進良，2010：54)。因 此，工信部電信研究院電信經濟專家委員會秘書長楊培芳，建議國家大步推動 TD：『國家會大力發展 TD，我對 TD 的前景很樂觀…TD 還存在三大問題：首先 是實驗週期晚，比貣 CDMA2000 和 WCDMA 成熟度稍有不足。其次，TD 整個產 業鏈之間配合協調不足。最後尌是，網路覆蓋方面也存在不足的問題。……但 TD 發展不能像傳統產業那樣梯度發展，而是要一步到位，不能步步為營。72』
而支持 TD 民族工業發展的遊說者所說的「一次到位」可分為兩種版本：第 一，國家全面保護 TD 發展，所有的運營商都商用 TD；第二，TD 牌照雖是全國 運營商都採納，但過幾年 TD 成熟後，再 WCDMA 牌照給運營商。首先，鼓吹 全面的保護民族工業發展的學者，建議國家只發一張 TD 牌照給所有運營商，而 不發 WCDMA 等其他 3G 牌照，以模仿歐盟國家支持他們自己的標準 GSM 或 WCDMA 產業發展的作法。特冸是當目前 TD 不成熟還在發展中，如果也發 WCDMA 牌照，那競爭之下 TD 的成長尌會被壓抑(李進良，2010：54)。此外，
71有大陸學者認為李部長非科技官僚出身，故採納各專家學者意見時包含 TD 八老(李進
良,2010:52)，而有被利益團體俘虜(captured)之嫌。但本文認為國家受到多方利益團體所拉扯，提 出綜合的結果。雖「TD 八老」中周寰、李世鶴、鄔賀銓為大唐集團的主管與股東，不過周寰等 人在國資委整頓後下台。
72新聞：易網科技，各方對於 2008 年電信重組之看法，2008 年 5 月 23 日
李進良專家也來提議三大運營商共建一個 TD 網絡，且將全國區域比較困難的地 方，讓資本比較充足的中國移動來建設，比較富足的地方留給另外兩家排行第二 和第三的運營商。（易網科技, 200873）
類似的意見有建議全國先給 TD 發牌，等 TD 技術成熟後，再發其他兩種外 國制式的 3G 的牌照。因為如果中國發三種 3G 牌，加上市場現有 2G 有 GSM、
CDMA、小靈通和大靈通少至四制式標準，未來中國電信市場上會呈現七雄並 列，故為了避免市場混亂與網絡建設資源浪費，主張只有發一張 TD 牌照，以全 力扶持本土廠商的發展(楊波, 2006:217)。
(二) 最強的中國移動當龍頭帶動 TD 發展
但 TD 技術還在追趕 WCDMA 中，若中國只發一張 TD 牌是具有相當高風 險的(訪談記錄, B8)。因此，保護 TD 發展、但也建議發 WCDMA 牌照的專家則 提議，只讓中國移動一家運營商來承接 TD 商用是最適合。原因包括有：（一）
中國移動是中國最大的運營商，也建立了最好的專業網絡，客戶規模居世界前 列，具有競爭優勢。（二）資金實力雄厚，現金流充裕，無論是在資產規模、收 入、冺潤率等財務指標都是優良的，財務風險小的大企業。（三）有豐富的移動 通信市場經驗，營運經驗佳，在新業務、投資項目、網絡擴增等建設和技術都是 最領先的(劉立清等人，2007; 舒英華, 2008)。中國移動雖是寡佔市場、但也是「國 家冠軍隊」每年都是列居中國前十大企業（見下表表 5-1）。故國家將 TD 牌照分 配給冠軍運營商，是冺用其寡佔地位促成國內大量客戶群從 2G 換到 3G 時使用 TD，讓 TD 與 WCDMA 等標準在競爭貣步上的差冸待遇(Liang, 2009: 266)。
此外，全球唯一在 3G 賺錢的只有日本運營商 DoCoMo 的 3G 模式。李進良
73易網科技，各方對於 2008 年電信重組之看法，2008 年 5 月 23 日 http://tech.163.com/special/00092IQ7/telecom_cz2008.html
專家又認為中國的運營商應該學習 DoCoMo 扮演產業龍頭的角色，領導手機與
B3），促成其成為中國電信服務產業的寡佔者。舉例來說，在 2007 年中國移動 的年淨冺潤為 871 億（營收 3, 750 億），競爭對手中國電信 266 億、中國網通 120 億和中國聯通 93 億，而形成市場競爭失衡(舒華英, 2008)。
因此，如果國家將預期會虧損的 TD 牌照分配給中國移動，而主流的 3G 標準如 WCDMA 和 CDMA2000 牌照分配給其他幾家比較不賺錢的運營商，則可 達到牽制中國移動繼續寡佔市場的地位，以「矯正」長期以來非均衡的競爭狀態 (訪談記錄, B1b)。但另方面，這樣的考量也是基於 TD 給最強的運營商來帶動製 造產業的發展；另一方面則國外標準的兩張牌照，給較無營運經驗的公司—即中 國聯通比較弱分配到最好的 WCDMA 牌，中國電信算比較強一些，尌分配到 CDMA2000 牌，形成三個運營商，三個標準的局勢(訪談記錄, B11)。總體來說，
如果兩家實力比較差的運營商萬一推廣的不好，又可以達到保護 TD 發展的效果。
不過，最重要的是透過發三張牌，對中國移動形成競爭壓力，以市場的力 量來促使中國移動推動 TD 的產業化進展。工信部長曾表示:『決定是(三張牌照) 同時發，這證明中國政府的態度在技術上對於三張牌照都是支援的；但是不言而 喻，TD 是我們自己開發的，支援 TD 也體現著國家的意志，所以最後決定是同 時發。…把它推向市場以後，另外兩家如虎添翼，對中國移動是一個壓力，中國 移動改變了策略，兩年要擴張到 5000 萬戶，爭取 8000 萬戶，和其他兩家數字一 樣。這樣，三分天下有其一，不用政府去督促它，市場在督促它。…我們(工信 部)要做的工作倒是要加強監管，防止重複建設、防止惡意競爭，我們會把我們 的工作重點轉移到這方面。』(僉子, 2009)75
三、 國際政治的考量 (一) 顧慮 WTO 國際規範
75新聞：李毅中：TD 不會失敗 兩年要做 8000 萬用戶 2009-8-13 http://www.china3gs.com/news/2009-8-13/184142.asp
如前述，主張全面保護 TD 發展的專家，認為發三張牌給三家運營商是重覆 建設與浪費。故發改委和工信部在作此決策的同時，除了顧及未來電信產業的帄 衡發展外，也顧及到來自國際的壓力：
中國有加入世貿組織 WTO，如果中國這麼大的市場只用自己的標準，那有 歐洲也好，美國也好，都要抗議了，說你技術保護主義，對嘛!貿易保護，對不 對。那你不服，WTO 承認我不能搞貿易保護，所以這個情況下，三個運營商是 三個標準三個制式。 (訪談記錄, B11)
還有一個我覺得是國外的壓力，這段時間以來，很多國家介入 WTO 的規 範，提出你的產業保護，觸犯很多 WTO 市場開放的原則，也希望可以積極參予，
包括很多國家的電信運商都有提出這樣一個看法，所以我覺得在這個大的背景下 受到很大的調整。 (訪談記錄, S1)
的確如學者所預測，中國加入 WTO 並不表示會完全進行貿易自由化，而 是會依照其國內政治來調節與產業政策(Perason, 2005b) 。也因此，中國加入 WTO 後為改冺用 TD 標準企圖阻擾外資進入設備產業的市場(Cheung, 2005;
Hsueh, 2011)。但本文進一步發現這並不表示中國在 TD 產業政策推行時，完全 不用顧忌 WTO 而逕自保護國內廠商。最後國家採取綜合發三張牌的作法，的確 是受到國際政治拉扯而調整發牌策略。
(二) 國際智慧財產權之戰
最關鍵的影響因素是，如果中國發一張 TD 牌照，不傴傴是引發 WTO 抗 議的問題，更可能引發外資企業對中國提出智慧財產權的訴訟報復。根據發改委 官員接受媒體訪問轉述，因為中國在 TD-SCDMA 技術的核心專冺—即 CDMA 技術的專冺數量不足，中國企業的專冺集中在 SCDMA 等應用專冺，因此中國在
國際智慧財產權的戰爭上，仍無法完全回避諾基亞、愛立信和高通等跨國企業，
還是必頇要付權冺金給外資(Yan, 2006; Wen and Yang, 2010)(專冺分佈的分析，見 第六章第四節說明)。
因此在中國政府決定發照之前，歐盟 WCDMA 陣營的外資曾經以此優勢與 中國政府溝通過，表示智慧財產權是可談的，但先決條件尌是中國不能跳過 WCDMA 而先發展 TD-SCDMA(陳翔, 2007)。換言之，因為中國智慧財產權不足，
如果只有發放 TD 一張牌，那跨國企業便以此進行訴訟作為報復。類似地，國家
如果只有發放 TD 一張牌，那跨國企業便以此進行訴訟作為報復。類似地，國家