國家安全概論

元化的發展，國與國間的衝突因數，隨著世界的重大改變，帶來新的問題，加 上高科技的發展，及聯合國集體安全機制功能不彰，同時走向理論與實務結合 的趨勢，因而「安全」的內涵正在擴充，新名詞和新觀念紛紛出現，不再局限 於軍事領域，安全範圍也不斷延伸，漸漸發展成國際安全、全球安全、區域安 全及合作安全等新觀念，但「國家安全的研究」仍是安全研究的根本並無改變。

因此居安思危，有備無患仍為千古不易之真理。

(二)名詞定義與起源

「國家安全」一詞，第一次出現於 1945 年 8 月美國海軍部長富裏斯塔(James Forrestal)出席參議院聽證會時所使用，「只有在非常寬廣和綜合的層面上，才能 確保我們的國家安全。」接著他又鄭重地指出：「我在此之所以一再使用的名詞 是『安全』(Security)而不是『防衛』(Defense)」( Daniel Yergin,1977)。其「國家 安全」的意義，傳統的定義多偏向軍事安全意涵，這是第二次世界大戰結束初 期，對國家安全比較狹義的觀點，把重點放在外來的威脅，免於受到外敵壓迫。

在聯合國憲章第二條第四款指出：「各會員國在其國際關係上不得使用威脅或武 力，或以聯合國宗旨不符之任何其他方法，侵害任何會員國或國家之領土完整 政治獨立。」(丘宏達，1991)，其後美國前國防部長布朗(Harold Brown)曾對國 家安全提出一個定義：「國家安全是一種保存國家物質和領土完整，在合理條件 上維持其與世界其餘部分之間經濟關係；保護其性質、制度，和統治不受外力 擾亂，以及控制其國界的能力。」(台灣研究基金會編輯部，1995)；布朗所強調 國家安全的非軍事部份，已跳脫出純粹軍事為中心考慮的安全概念，而更是一 種新觀念、新思維和新境界。早期美國著名政治學者拉斯威爾(Harold Lasswell) 則指出：「並非所有一切以國家安全為名義的措施，都一定對於此種目的有所貢 獻…我們最大的安全是在於所有一切外交政策工具能有最佳的平衡；軍備、外 文、資訊、經濟有良好的協調；外交與內政之間有適當的配合。」(Harold D.

Lasswell, 1950)拉斯威爾進一步基於國家利益考量國家安全之新觀念。

學者羅門(Joseph Romm)在 1993 年曾試圖從國家的角度對安全觀念綜整了 六 種 不 同 的 界 定 ， 一 般 要 點 指 的 是 保 衛 核 心 價 值 與 防 範 外 來 威 脅 (Joseph Romm,1993)。對照國際「社會科學百科全書」的定義：「國家安全就是國家保 護其內部價值(自由、生存、繁榮)，不受外來威脅的能力。」(David L. Shells,1968)

或美國「國防計畫作為書」中的定義：「國家所採取保護其利益和目標，以對抗 外來威脅的措施。」(John M. Collins,1982)，國家安全普遍著重在抵抗外來威脅 以保護國家益(價值)的觀點，應可視為國家安全在概念上的共通界定。

從戰略觀點來看，由於外在威脅的刺激是產生國家安全的起因，因此國家 安全是「對所有外來侵略，間諜活動、敵意偵察、破壞、顛覆、困擾及其他敵 意影響等國家所採取之保護。」(John M. Collins,1975)。國內學者曾復文博士簡 要的說：「國家安全是國家持續生存與發展。」(曾復文，1994)。戰略學家鈕先 鍾先生也認為國家安全是「國家利益受到威脅時，對抗各種威脅所採取的措施。」

(丘宏達，前引書，頁 432。)，所以沒有威脅就不產生安全問題。

美國官方和學術界曾對「國家安全」此作成一些定義，茲列述其中具代表 性者：

1. 美國國家安全會議，在 1950 年代中所用的定義：「保存美國作為自由國家 的地位，並使其基本制度和價值不受任何侵害」( Joseph J. Romm, op.cit., P.194.。)

2. 吳爾夫斯(1962)的定義為：「就客觀意識而言，安全表示價值未受威脅，就 主觀意識而言，安全表示不怕價值受到攻擊」(Arnold Wolfers, op.cit., p.147.。)

3. 「社會科學百科全書」(1968)的定義為：「國家保護其內在價值不受外來的 能力」(John L. Shells, op.cit, pp. 40-45)。

4. 柯林斯在「大戰略」(1973)書中所用的定義為：「國家對所有一切外來侵略、

間諜活動、敵意偵察、破壞顛覆等行動的保護」﹙John M.Collins，鈕先鍾譯，

前引書，頁 455。﹚

5. 美國前國防部長希朗(Harold Brown)的定義(1983)為：「一種保存國家實質完 整和領土，在合理條件之下維持其與世界其餘部分之間的經濟關係，保護 其性質、制度和統治，不受外力擾亂、以及控制其國界的能力」﹙Harold Brown,1983, Thinking About National Security,Westview,p4)

6. 梅爾(Charles Majer)的定義(1990)為：「最好界定為控某些國內外條件，以使 公眾相信足以使其享有自決或自主、繁榮和福利」﹙Charles Majer,1990) 以上數條所代表美國從 50 到 90 年代對「國家全的」的基本看法，可以反

對國家安全概念後，提出三點基本認識(鈕先鍾，1995)：

1. 國家安全是一種條件也是一種能力:

二者之間又有其微妙關係之存在，必須先有某種能力，然後始能創出某種 條件。

2. 就狹義而言，國家安全即為國防，也可以稱之為軍事安全(military security):

以對抗外來武力威脅為目的。不過隨著世局的演變，國家安全的內涵也隨 之擴大，於是發展成為較廣義的觀念，其範圍不僅限於軍事和國防，而把非軍 事性因素列入考慮。

3. 國家安全不僅是一種政策，而且也是一種理論:

國家之所以有安全政策是經過思考程式之後所獲得的結論，又必須以理論 為基礎。

(三)國家安全概念的檢視

西方學者對於「安全研究」等同「戰略研究」，係研究衝突與戰爭的原因、

防制、影響，以及軍事力量的政治運用。戰略研究即是研究政治體(主要是政府) 對安全管理的作為，在美國通常將兩者視為同義，戰略研究的目的在求安全，

因此兩者是相同的(Sean M. Lynn,1994)，事實上，東西冷戰期間，所謂的安全概 念乃包含在戰略研究中。換言之，以國家及國家相互間互動關係為主軸，偏重 在軍事的研究與思考就是這時期安全概念的特色。尤其是國家有限的資源分配 下，相當明顯的呈現出重要軍事安全輕忽非軍事安全因素的政策取向(Graham Jahon & Gregory Treverton，1992)。到了 1980 年代起學界對於軍事戰略為宗旨 的安全研究，已感到無法因應非軍事性因素對國家安全漸增的挑戰，乃逐漸質 疑這種傳統架構研究安全概念的適當性，因而擴大界定安全範圍與層面。特別 是進入 1990 年代的後冷戰時期，原兩極軍事、意識形態對抗的國際體系的瓦解，

對於國家安全與國際安全概念產生極大的衝擊。國家安全受到非軍事性因素的 影響，再次促進重新界定安全概念的需求熱潮。

具體的說，傳統的國家安全概念是以戰略－政治為主的思維，凡是對國家 生存造成威脅因素均歸安全的涵蓋範圍。同樣的，在今日界定非軍事性因素的 發生已朝向更廣義的綜合性安全概念。國家的安全的根本應以國家的利益及戰 略目標息息相關。但隨著國際發展趨勢的演變，以往僅從單純的軍事角度考量

為主，發展至現今對國家安全政策的擬定除應依據地緣政治，明訂國家利益及 目標外，尚須掌握世局變動，周詳規劃國家安全構想及政策等多面向的思考；

由傳統上唯一的「戰略－政治」面向擴至採納多面向的「共同安全」與「綜合 性安全」的概念之界定，包括政治、經濟、環境、社會、及軍事面向。促進國 際安全合作，藉此凸顯共同利益的存在。

二、不同時期安全概念之適用與比較

西方學者約瑟夫(Paul Joseph)從新、舊全球秩序來觀察安全研究的趨勢，區 分不同的國家安全概念(如表 5)。其以國家安全演變的發生主要原因與時間，就 在於後冷戰時期國際環境的改變，隨之有不同的安全需求與議題。國內學者劉 復國在考量安全概念的基本要件中，特別對傳統安全與綜合性安全概念內涵之 比較加以區分。(如表 6)確定了非軍事領域中不同因素所產生的安全威脅，將今 日安全概念在層次上已由單一性的「國家安全」延伸至多層次的面向上。

表 5

新、舊世界秩序下的國家安全概念

新、舊秩序差異處 舊 世 界 秩 序 新 世 界 秩 序 國家安全的主要威脅 蘇聯、第三世界的革

命力量

獨裁、環境品質低落、全球 經濟問題(國內蕭條)

軍事力量的主要所在 擴大嚇阻、防禦歐 洲、海外幹預的能力

基本嚇阻→核武裁減、聯合 國維和部隊、非攻擊性防禦 民主與公眾的角色 公民的正式權利 公民教育、社會積極主義、

強化民主

對戰爭與和平的文化態度 旁觀式的黷武主義 和平的公民文化

與發展中國家的政經關係 維持市場關係 鼓勵真正的發展、共同命運

和平概念 消極和平觀 積極和平觀(減少結構性暴

力)

軍費與經濟 最小衝擊 和平紅利與經濟轉化

智識與政策典範 現實主義 共同安全

資料來源：「安全研究論戰之評析」，莫大華，1998，問題與研究，37(8)，頁 22。

表 6

傳統安全與綜合性安全概念內涵之比較

傳統安全概念 綜合性安全概念

行為主體 國家 個人、次國家團體、國家、國際機構 界定取向 獨重高階政治 低階政治、高階政治

分析層次 體系、國家 個人、次國家團體、國家、區域、全球 分析面向 戰略－政治 經濟、環境、政治、社會、軍事

威脅來源 外來侵略 內發性威脅與外在威脅同重

保衛標的 領土、主權 重大利益、核心價值免於受到侵害

資料來源：「綜合性安全與國家安全：亞太安全概念適用性之檢討」，劉復國，

1999，問題與研究，38(2)，頁 26。

由上述得知，「國家安全」的理念幾乎已擴大到無所不包，從環境保護到資 訊公路的建設與國家安全都有關係。軍事的重要性已在這個時代大幅下降，而 主導軍事勝利的軍事的科技，也就顯得不再是國家的安全佔有重要的地位，而 大環境使得國家的安全的概念已經漸漸的擴大。軍事科技的進步也並不能使國 家獲得絕對的安全的環境，國家安全更須與其他條件的配合，才能處於相對安 全的狀態。國家安全是促進軍事科技的進步的動因，但相對地也促進非軍事因 素的對國家安全的貢獻，換言之，促進軍事科技的進步是因為對當時的環境的 認知，僅認為軍事的勝利，就是國家的勝利，同樣隨著人類認知的改變，軍事 的因素已不全然是國家安全的決定因素，當然會致力於國家安全的其他的因素。

隨著時代的進步，國家許多的威脅是來自非軍事性層面，軍事的角色逐漸 在轉變，以及其他影響因素的上昇，軍事已不是唯一可以依賴的，但非軍事的 威脅並非取代軍事的威脅，軍事的威脅是依然存在的，在二十一世紀中國家的 威脅是來自多元的，國家的安全更要由軍事的因素和其他的因素的相互為用才 能有效的達成。

因此，為減低未來國家安全的風險，就必須減少國家所面對內外環境的威 脅，提高國家安全的程度，特別是在國際環境是各國自利、無政府與不確定的 狀況下，國家提供安全的能力就相當重要的。因此，國家安全即是國家在面臨 潛在或實際外部侵擾時，保持生存、維持領土完整與政治獨立，並維護其人民 所信奉的價值之能力(Inis L. Claude, 1990)。簡言之，安全就是對威脅的認知能 力及對威脅的反應能力，認知錯誤更有可能是造成戰爭的原因。因此，就我國

安全正受中共的武力威脅下，為確保國家安全及發展，如能建立預防兩岸軍事 衝突潛在之危機機制，方能防範戰爭於未然或於不得已發動戰爭將損害減至最 低程度。