各國農作物保險制度

面對天然災害風險，對個別農民或政府而言，藉由保險將風險轉移有許多優 點，包括保護農村生計及穩定收入使農民免於貧困、保護農村產業及農戶使其可 維持生產力、保護財政機構避免農民因天災而無力償還貸款以及免於籌措緩解災 害的資金，促進社會安全網的組成 (Stutley, 2011) 。

農作物保險的概念於西歐出現後，發展至今許多國家皆已投入保險市場，部 分低度開發國家也在歐美等國的支持下試辦農作物保險。瑞士再保公司 (Swiss Re) 2013 年的報告指出，2011 年全球農業保險的保費達 235 億美元，其中北美洲佔 55%、

亞洲佔 22%、歐洲佔 18%、大洋洲佔 0.8%、非洲佔 0.5%，而在亞洲部分，中國即 佔了 45%。然而農作物保險實施的效益受到許多因素影響，包括農民本身的背景

（年齡、從農時間、教育程度、耕作面積、農業以外的收入、平均產量、生產成 本及收益等）、往年受天然災害的經驗（災害種類、頻率、損害程度及獲得補償程 度等） 以及農作物保險推廣的過程（保險商品種類、保險公司的服務及在地推廣 單位的投入等）。本節將分析各國農業保險的發展，並整理前人研究文獻了解影響 農業保險實施效益的各項因素。

一、美國

（一）發展歷程

美國國會從 1938 年通過聯邦作物保險法案 (Federal Crop Insurance Act)並成 立聯邦農作物保險公司 (Federal Crop Insurance Corporation) ，實施農作物保險的 試驗計畫至今已有將近 80 年歷史。一開始由政府成立的保險公司直接辦理農作物 保險業務，在經營體制上為「單軌制」，從主要作物的主產地開始，最初只承保 小麥，後逐步擴大到棉花和煙草等，由於僅在局部地區試驗，農作物保險的普及 度有限，遭遇成本偏高和投保人數偏低等問題，導致此計畫無法累積足夠資金來 理賠（楊明憲，2014），因此，國會在作物保險計畫之外，仍需以直接給付及天 災救助等方式來協助農民。

1980 年頒布新的《聯邦農作物保險法》，擴大承保範圍和地區，在美國正式 全面推廣。該法案主要導入「公私夥伴關係」創新機制，將政府部門的規範及財 務支持結合民間部門的經營效率，政府透過補貼和再保險等方式吸引私營商業保 險公司參與、開發新商品及協助農民風險管理，成為政府機構與私營保險公司共 同經營的「雙軌制」。然而，1980 年法案實施後，雖納入更多產品以提高農民投 保率，但災害救助仍與農業保險並行，使保險市場的發展未達預期，美國國會遂 針對過去所面臨的困難以及連年賠付率過高及大面積災害難以應付等問題再次進 行大規模修訂，於 1994 年啟動《聯邦作物保險改革法》 (Federal Crop Insurance Reform Act) ，提高保費補助及加入巨災保險，並取消原先的農業救濟，規定未參 與政府農作物保險計畫者不能得到政府其他計畫的支持，例如農戶貸款、農產品 價格支持和保護等（王惠正、林明哲、黃琮琪，2014；楊明憲，2014；湯凱欣，

2016）。

1996 年後，隨著農作物保險的種類和範圍持續擴大，私營保險公司經驗逐漸 豐富，美國聯邦農作物保險公司逐步退出直接經營，政府在農業部底下成立風險

管理局 (Risk Management Agency, RMA) ，經營模式成為由政府制定保險政策和 規範、履行稽核和監督等工作並提供補貼及再保險，其餘完全交由私營商業保險 公司經營或代理的「單軌制」。

從美國風險管理局的統計數據（圖 2-1）可看出，2010 年到 2013 年投保面積 呈現增加趨勢，至 2014 年微幅減少。2014 年投保面積計有 2 億 9,400 萬英畝（約 1 億 1,900 萬公頃），佔總種植面積將近 83%，以玉米、棉花、大豆及小麥為主，

超過總投保面積的 70%，分別佔該項作物總種植面積的 87%、96%、88%及 84%，

其他經濟作物如水果和堅果佔該項作物總種植面積 73%、蔬菜佔 32%，另外也有 針對地區性作物設計的保險商品，例如藍莓、柑橘類、南瓜，到 2015 年總共有 19 家私營保險公司提供農作物保險的服務 (Shields, 2015) 。

圖 2-1 2008-2014 年美國農作物保險總投保面積及各作物面積變化。資料來源：美 國農業部風險管理局。

（二）保險種類及保費

美國農作物保險政策大致可分為以產量為基準及以收入為基準的保險，大部 分以產量為基準的保險，當農民的產量低於正常（歷史）產量即能得到賠償，收

百萬英畝

其他

棉花

小麥

大豆

玉米

放牧地、牧場及飼料

入保險發展時間在 1990 年中期，較產量保險晚，用來保障產季中因為產量、價格 或兩者所造成的收入減少 (Shields, 2015) 。產量保險在 1990 年幾乎佔整個保險市 場 100%，但是到了 2015 年僅佔 13%，而收入保險從 1996 年開始逐年成長，幾乎 佔了現在整個保險市場的 2/3，以面積為基礎的保險也逐漸發展且超過產量保險（如 圖 2-2） (Glauber, 2016) 。

圖 2-2 1990-2014 年美國產量保險、收入保險、面積保險及其他的投保面積變化。

資料來源：Glauber, 2016。

依據 Shields (2015) 的研究，將美國的農作物保險分為以下幾種:

1. 巨災保險 (Catastrophic Coverage, CAT) ：

為最基本的保險政策，當損失超過正常產量 50%時，將會理賠既定價格的 55%，

保費完全由政府負擔，農民僅需負擔 300 美元的管理費用，資源匱乏地區或新 加入的農民不強制負擔費用。

2. 保險覆蓋程度超過 CAT 者，稱為 Buy-up Coverage，農民以此獲得更高的保障，

政策的種類包含：

百萬英畝

收入 面積 其他 產量

(1) 以產量為基礎：

甲、作 物 產 量 實 績 (Actual Production History, APH) 和 產 量 保 護 (Yield Production, YP) ：保障生產者因自然因素所造成的產量損失，包括乾旱、

過度潮濕、冰雹、強風、下霜以及病蟲害等，農民可選擇欲保障平均產 量（以歷年實績計算）的比例 (50%-85%) ，亦可選擇欲保障之預期價格 的比例，可選擇作物價格（APH 的作物價格由風險管理局設定，YP 則依 據市場價格）的 55%-100%。

乙、區域產量保護 (Area Yield Protection, AYP) ：依據每個地區的平均產量 來保障大規模產量損失。當該地區作物產量低於農民所選擇的啟動值，

不論實際產量為何皆會給予理賠金，覆蓋率可達該地區預期產量的 90%

以上。此種保護可減少許多行政作業，然而，當該地區整體產量並未低 於啟動值，則個別農民所遭受的損失就會被忽略。

丙、Dollar Plan：適用於櫻桃、智利辣椒、柑橘類及採種作物等，當作物的價 值低於各地區種植作物的花費，即造成損失，農民可保障的最大額度係 依據歷史資料，可選擇等同於 CAT 的百分比，亦可選擇額外的覆蓋率。

丁、植被指數 (Vegetation Index) 以及降雨指數 (Rainfall Index) ：非直接計 算產量或損失，農民投保可用來測量產量的指數（例如植被或降雨量的 多寡），放牧地 (pasture) 、牧場 (rangeland) 及飼料 (forage) 的試驗計 畫 (PRF pilot program) 以及養蜂試驗計畫即運用不同的指數。

(2) 以收入為基礎：

甲、 收入保護 (Revenue Protection, RP)：保障生產者因自然因素所造成的產量 損失，包括乾旱、過度潮濕、冰雹、強風、下霜以及病蟲害等，以及因為 收成價格和預期價格的差異而產生的收入減少。農民可選擇欲保障之平均 產量（50%-75%，部分地區可達 85%），預期價格及收穫價格則為期貨合 約價格的 100%。

乙、 收入實績 (Actual Revenue History, ARH) ：相較於 APH 保障生產者的平 均產量（以實績計算），ARH 保障生產者的平均收入，保障生產者因為 低產、低價、低品質或其他因素所造成的損失。

丙、 區域收入保障 (Area Revenue Protection) ：以該地區平均收入作為衡量個 別農民損失的依據，當該地區投保作物的平均收入低於農民所選擇的保證 收入，則給予賠償金。

丁、 全農場收入保護 (Whole-Farm Revenue Protection, WFRP) ：依據農場歷 年收入計算來保障農場的整體收入，而非針對個別作物，係以農場連續 5 年報稅資料及最近一年的預期收入為依據。

針對保險商品不同的覆蓋程度，政府及其他單位提供的保費補助程度也不同

（表 2-2），以 CAT 最高（100%政府補助），其餘補助比例幾乎都在 50%以上，

而當覆蓋程度越高時補助比例越低，各種作物的補助總額以玉米最高，其次為大 豆及小麥。

表 2-2 美國農作物保險政府補助保費的比例

資料來源：Shields, 2015

（三）再保險制度

農業部風險管理局負責農作物保險的運作和管理，通過聯邦農作物保險公司 對參與的農民提供保費補貼，對直接執行農作物保險的私人商業保險公司補貼經 營管理費和再保險（楊明憲，2016a），整體運作模式如圖 2-3。

保險覆蓋程度 (%)

保費補助 (%) （大部分政策，包含基礎 及可選擇的單位）

保費補助 (%) （以企業為單位）

保費補助 (%) （地區計畫，產量保險）

保費補助 (%) （地區計畫，收入保險）

保費補助 (%) （以全農場為單位）

圖 2-3 美國農作物保險運作模式。資料來源：楊明憲，2016a。

保險公司管理和操作 (administrative and operating, A&O) 花費的補償以及政 府和私人保險公司之間風險分攤，都在標準再保險協議 (Standard Reinsurance Agreement, SRA) 裡有詳細說明 (Shields, 2015) 。

二、日本

（一）發展歷程

日本國會於 1929 年通過《家畜災害保險法》 (Livestock Insurance Act) ，成為 日本首次實施農業保險之法案，接著在 1937 年實施《全國森林保險法》 (National Forest Insurance Act) ，補償林地所有者因火災、天候不利及火山爆發的損失，農 作物保險則是到了 1938 年開始實施。1947 年整合家畜保險及農業保險制度訂定《農 業災害補償法》 (Agricultural Disaster Compensation Law) ，針對作物（米、麥）、

蠶繭與家畜 3 類進行互助（共濟）保險，後來將住宅（1949 年）、農業機械（1951 年）、水果（1973 年）、溫室（1979 年）與大田作物（1979 年）亦納入計畫。

各作物投保比例如表 2-3，依面積來計算，因種植水稻和麥超過一定面積強制 參加，因此 2012 年投保比例超過 90%，大田作物投保率近 70%，果樹則因保費較 高，因此受天然災害影響風險較低的果農會選擇不投保 (Okada, 2016) 。

表 2-3 2000-2012 年日本各作物平均投保比例

年別 投保比例 (%)

稻米 小麥 水果 大田作物 設施

2000 90.1 81.6 25.5 50.5 48.2（2007 年）

2012 92.7 97.2 24.4 67.6 46.6（2013 年）

2000-2012 平均

91.1 89.4 25 57.8 47.4（2007、2008、2010、

2011 和 2013 年）

資料來源：Okada, 2016；日本農林水產省。

(二) 保險種類及保費

目前日本「農業災害補償制度」實施種類及承保作物如下表 2-4 所示。投保項 目的產值佔農業總產值的比例為 56%，其中農作物共濟佔 18%，家畜共濟佔 25%，

目前日本「農業災害補償制度」實施種類及承保作物如下表 2-4 所示。投保項 目的產值佔農業總產值的比例為 56%，其中農作物共濟佔 18%，家畜共濟佔 25%，