第一節 研究背景與動機
農業是許多國家賴以維生的產業，不僅是農民的經濟來源，也關係著世界人 口的糧食安全，然而，因農民時常需面臨自身無法掌握的不利氣候環境，使得農 業也被認定為高風險的產業 (Wang, 2015) 。近年氣候變遷造成天然災害加劇，颱 風、豪雨、洪澇、高溫、寒害及霜害等對世界各地農作物造成嚴重影響，根據瑞 士再保公司 (2016) 研究報告顯示，2015 年全世界巨災共有 353 次，高於 2014 年 的 339 次，其中 198 次為天然災害，也是從 1970-2015 年以來數量最多的一年（圖 1-1），2015 年因為巨型天災所造成的損失達 800 億美金，主要為地震、熱帶氣旋 以及亞洲、北美及歐洲其他嚴重的暴風雨及乾旱，而根據聯合國糧農組織 (FAO) 統計，2003 年至 2013 年主要天然災害已造成 1 兆 5,000 億美元的經濟損失。
圖 1-1 1970-2015 年全世界巨災數量變化。資料來源：瑞士再保公司，2016。
氣候變遷所造成之土壤流失、嚴苛的生長環境以及病蟲害等皆會影響糧食安 全，影響層面主要可歸類為 4 項：糧食的可利用性（產量和貿易）、糧食的可得 性、糧食供應的穩定性和糧食的利用 (Schmidhuber & Tubiello, 2007) 。根據政府
人為災害 天然巨災
次數
間氣候變化專門委員會 (Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC) 2014 年 的調查，亞洲和非洲地區主要大宗穀物從 1981 年到 2002 年因為氣候變遷，產量 已減少 4 千萬噸，而主要 8 種農作物到 2050 年產量平均會減少 8%。氣候變遷對 農作物造成的損失，也直接反應在農民的收益上，近 10 年接近臺灣的颱風數量約 60 個，使臺灣農業損失超過 1 億元以上的風災將近 30 個，而從 2006-2015 年農業 災害已造成農業損失超過 940 億元（如表 1-1），這些損失對農民生計造成威脅，
進而使農產品市場供應不穩定，供應量短缺及市場價格高昂，也影響供應鏈最終 端的消費者。
表 1-1 2006-2015 年臺灣天然災害造成之農業產物損失及現金救助金額統計
年別
產物損失（單位：千元）
現金救助金額
（單位：千元）
現金救助金 額佔產物損 失的比例
(%)
小計 農作物 畜產 漁產 林產
2006 3,250,295 3,137,993 27,734 73,100 11,468 336,883 10.4 2007 11,069,356 10,637,125 104,869 281,278 46,084 4,123,321 37.2 2008 13,419,717 12,559,055 117,984 719,862 22,816 3,792,712 28.3 2009 20,527,517 10,893,704 1,556,337 4,969,907 3,107,569 5,627,035 27.4 2010 9,114,662 8,069,760 192,430 817,612 34,860 2,574,462 28.2 2011 3,424,159 3,146,149 3,171 269,381 5,458 1,407,378 41.1 2012 5,750,631 5,545,099 17,667 142,941 44,924 1,358,033 23.6 2013 9,699,922 9,481,411 82,765 97,934 37,812 2,041,077 21.0 2014 3,124,563 3,084,320 4,801 20,847 14,595 673,884 21.6 2015 14,765,165 14,432,167 25,969 246,936 60,093 4,575,945 31.0 合計 94,145,987 80,986,783 2,133,727 7,639,798 3,385,679 26,510,729 平均 28.2 註：1.農作物損失含病、蟲害損失；2.農作物損失金額係以農產地價格計算。資料來源：
行政院農業委員會農業統計年報，2016。
農民遭受天然災害影響後，農業的損害往往需長時間始能恢復生產，於復耕 期間農民失去經濟來源，為保障生活穩定，以往各國大多依賴價格支持措施間接
達成所得支持的目的，卻導致市場機制扭曲及資源配置無效率等問題。在 WTO 規 範下，各國逐漸轉以所得直接給付的方式來支持農民，而美國、加拿大、歐洲及 日本等多透過補助保費形式以農業保險提供農民保護，進而形成農業所得安全網 的機制 (farm income safety net)（楊明憲，2011）。
在臺灣則由政府每年編列預算協助農民恢復生產，依據「農業天然災害救助 辦法」給予農民現金救助、補助或低利貸款。然而近年颱風頻率加劇，豪雨、乾 旱及寒流等許多不利作物生長之氣候環境使政府救助金額居高不下，2006-2015 年 現金救助金額累計已超過 265 億元，成為政府龐大財政支出，然而平均救助金額 僅佔農業損失 28%（如表 1-1），仍不足以保障農民生活穩定。又救助制度經常衍 生農民或地方代表認為不公平或執行損害鑑定之爭議，其主要原因包括救助經費 全數由中央負擔，衍生中央與地方認定寬嚴不一問題；地方代表為爭取農民支持，
要求從寬認定；作物不同生育階段遭受災害，由於災損未能及時顯現，引發遲發 性災損爭議；受災後因鑑識人員鑑定落差，衍生爭議；或未落實勘查及抽查作業
（林美瑄、王鎬杰，2012），但相對的，若天然災害救助的限制寬鬆或救助金額 偏高時，則可能導致高危險災害潛勢地區的農民降低準備事前防災工作的意願（蘇 怡如、鄭美孌、王俊豪，2013）。因此如何建立更有效的風險管理機制並提供更 多避險工具予農民成為一重要課題，各方因素使得推動農作物保險的聲浪逐漸於 臺灣成形。
我國「農業發展條例」第 58 條: 「為安定農民收入，穩定農村社會，促進農 業資源之充分利用，政府應舉辦農業保險。在農業保險法未制定前，得由中央主 管機關訂定辦法，分區、分類、分期試辦農業保險，由區內經營同類業務之全體 農民參加，並得委託農民團體辦理。農民團體辦理之農業保險，政府應予獎勵與 協助。」臺灣的農業保險始於家畜保險，為一政策性保險，1954 年以保健互助方 式試辦，1963 年正式開辦，由政府輔導各級農會辦理，透過產業團體協助鼓勵全 國養畜農民投保，主要分為家畜死亡保險及家畜運輸死亡保險，隨著農業政策調
整及參酌農民投保意願，近年推行之家畜保險包括乳牛死亡保險、豬隻運輸死亡 保險及豬隻死亡保險（羅元鴻，2010）。臺灣農作物保險囿於地形氣候條件複雜、
天災頻仍、作物種類多樣且規模不大，雖於 1960-1970 年代已開始有相關研究及論 述，但始終未正式推行，行政院農業委員會（以下簡稱農委會）委託學術單位進 行許多農作物保險研究，歷經多年研商終於於 2015 年 9 月 2 日正式核准出單銷售，
以高接梨為標的物，寒害、颱風及豪雨為承保風險，接著擴展到所有梨種，以及 陸續開辦芒果農作物保險及釋迦收入保險，未來也將逐步推展到水稻等其他作 物。
農作物保險計畫已在全球許多國家實施，提供農作物生產者經濟上的保護和 支持，但Wang, Ye, 與 Shi (2015) 也提出疑問，如果農作物保險為一個面對及解決 風險的有效方式，為何生產者參與農作物保險的程度不如預期？反之，通常需以 政府大幅度補助來鼓勵參加。各國於推動農作物保險時亦遇到許多困境，因此，
也有許多研究著重於探討及分析影響農民參與農作物保險的因素。
第二節 研究目的
臺灣農作物保險屬於起步階段，需汲取各國發展經驗作為政策推動參考，本 研究先分析各國實施農業保險之概況，包括發展歷程、保險種類及保費以及再保 險制度，除以發展歷程較久之美國和與臺灣小農型態相近之日本、韓國為研究對 象，亦將與臺灣地理位置鄰近且有密切貿易往來之東南亞國家列入，包含印度、
泰國、越南及菲律賓，了解其政策推動變革、制度設計、政府角色及農民參與度 等，期能作為臺灣農作物保險制度實行之參考。
另外，根據各國研究結果指出，影響農民參與農作物保險的因素除了農民本 身年齡、教育程度、耕作面積、平均產量、生產成本、收益、作物種類、種植季 節及農業以外的收入等，還包括保險商品的吸引力（保費/賠償金）、風險類型、風 險管理選擇、道德危險、逆選擇和政府的補助 (Wang et al., 2015) 。臺灣農作物保
險從 2015 年開始推行，政府透過於產地辦理座談會及由保險公司駐點協助農民，
使農民能對農作物保險概念有所瞭解，為使農作物保險能繼續順利推展，並使投 保戶數日益增加，本研究亦由問卷調查瞭解臺灣農民對農作物保險的認知及滿意 度，以及農民背景與購買需求、購買行為及購買意願之關聯性，做為保險公司設 計商品及政府政策推動參考，期使農作物保險對政府及農民皆能產生最大效益。
第三節 研究之重要性
農業的風險不僅影響農民，也會影響整個農業的產銷價值鏈，每個在供應鏈 當中的參與者，包括農民、貿易業者及最終消費者都會受到這些風險影響 (Iturrioz, 2009) 。臺灣颱風頻仍，依據中央氣象局資料顯示，1958 至 2015 年總計有 193 個 颱風侵襲臺灣（表 1-2），平均每年約 3 到 4 個，集中在 7 月至 9 月，此期間為臺 灣的颱風季，又農產品產期落在此區間者種類繁多，包括水稻、荔枝、葡萄、紅 龍果、芒果、香蕉、蓮霧、高接梨、鳳梨、檸檬、釋迦、荔枝、木瓜、甘藍、空 心菜及蔥等，使風災過後屢因蔬果供應量不足而價格上漲，消費者及農民皆苦不 堪言。
表 1-2 1958 至 2015 年各月份侵臺之颱風數量
月份 5 6 7 8 9 10 11 12 全年總數 總個數 6 16 45 57 45 20 3 1 193
各月份總數 佔全年總數 比例 (%)
3.1 8.3 23.3 29.5 23.3 10.4 1.6 0.5 100
資料來源：中央氣象局。
推動農作物保險能使農民建立風險分攤的概念，獲得更多保障。希望藉由本 研究的結果做為未來政府持續推動農作物保險政策的參考，使農作物保險觀念廣 為被農民接受，農民面臨災害時亦能維持生活穩定而盡速復耕，進而穩定農產品 市場供應，保障糧食安全。