各國歷史建築再利用制度之探討

聯合國教科文組織（United Nations Educational，Scientifical and Cultural Organisation；UNESCO）是聯合國的專門機構之一，於 1945 年 11 月成立，其 宗旨是「透過教育、科學及文化促進各國間合作，對和平與安全做出貢獻，以增 進對正義、法治及聯合國憲章所確認之世界人民不分種族、性別、語言或宗教均 享人權與基本自由之普遍尊重」；同時推動「聯合國教科文組織世界人類的瑰寶 名單」，更於 1972 年在巴黎舉行聯合國教科文組織第十七屆會員大會，通過「保 護世界文化與自然遺產公約」，明訂世界遺產分為文化遺產（Cultural Heritage）、

自然遺產（Natural Heritage）與兼有二者之複合遺產（Cultural ＆Natural Heritage）。

由於經濟的快速發展、生活水平的提高與文化休閒的普及，加上世界文化觀 光的興盛，歷史建築因具有政治、經濟、社會、產業、文化、都市發展等總體發 展歷程見證特質，在教科文組織的運作下，各會員國都有不同的定位及政策，歐 美日等先進國家均將歷史建築視為國家發展的重要資產，將所擁有的文化遺產發 展成無煙囪的文化旅遊產業，建構其「都市紋理」以符合現今世界的趨勢、社會 的需求與未來經濟發展的目標。以下將國際歷史建築保存之歷史沿革、發展方式 與獎勵辦法等整理如下：

壹、美國 一、發展沿革

十九世紀中葉，在英國已開始注意到紀念性建築物所代表的歷史意義，當時 受拉斯金影響最深，因應教育與科學團體對史前文物關心，美國國會(Congress) 於 1906 年通過「聯邦古物法」 ( The Antiquities Act) 賦予總統指定各種不同歷 史地標、歷史或史前遺址、以及古物為國家古蹟的權力。禁止任何對國有史前遺 址或古物之非法挖掘、移動、以及破壞。該法案對於後來文化資產保存法案的發 展則具有深遠的影響。

1916 年「國家公園局」 (the National Park Service)成立，進一步擴大了古蹟 保存的視野，部份位於國有土地上的考古遺址開始受到保護。

1935 年，羅斯福總統簽下了「聯邦遺址與古蹟法」( The Historic Sites and Building Act)，並要求各聯邦機構在執行其政策時必須將古蹟保存列入考量。這 是美國史上古蹟保存第一次被明文視為重要國家政策。賦予內政部長三項權責：

第一，進行全國性的古蹟調查並建立古蹟資料庫；第二，修復與經營古蹟並與相 關私人保存團體進行密切合作；第三，利用史蹟來解釋文化遺產。

在民間組織方面，亦在美國古蹟保存的推動上反而扮演了很活躍的角色，

1949 年「全國古蹟保存信託組織」(The National Trust of Historic Preservation)成 立，在全國各地倡導並推動古蹟保存的發展。該組織可說是在美國古蹟保存運動 的推展與國家保存政策的制定上都扮演了最關鍵性的角色。

在二次大戰後美國經濟快速發展的年代，州際公路的興建以及許多的都市更 新，迫使許多內城鄰里居民遷離其住所，同時也摧毀了許多重要的歷史地標。因 此，也加深了政府的保存機構與民間部門產生了更密切的合作 (Murtagh, 1988:

62)。

1963 年，在著名的歷史遺址 Williamsburg，政府相關單位和全國史蹟信託組 織共同召開了為期三天的研討會以檢視美國古蹟保存的歷史並提出未來的發展 方向。會後他們提出了一份名為“美國古蹟保存之準則與綱要＂的報告，該報告 呼籲聯邦政府成立相當於後來成立的史蹟地點國家註冊處 (National Register of Historic Places) 以及史蹟維護聯邦理事會 (Advisory Council on Historic

Preservation) 的機構專司職掌史蹟業務；第二，該文建議利用減稅的方式鼓勵古 蹟保存。這兩項建議後來都成為國家史蹟維護法的內容 (ibid. 64)。

1965 年五月，由白宮成立、民間社團參與其中的古蹟保存特別委員會出版 了著名的“With Heritage So Rich＂，該書後來成為了國家史蹟維護法的藍本。

最後，在 1966 年 10 月 15 日，國會通過了國家古蹟保存法，該法便是今日美國 古蹟保存法令制度的基礎，至此，美國聯邦的古蹟保存制度大致成形。

美國於 1965 年將自然遺產放入世界遺產體系中，原因在於美國國家公園管理局 在 20 世紀 60 年代以前，因不重視科學研究，使得國家公園內的生態系統遭受相 當大的破壞。為了保存及避免日益惡化的破壞，遂開始專注自然遺產的保護與管

理，將其納入世界遺產體系中，當歐洲還在將保存的焦點放在人造的歷史建物景 觀（如：宮殿、花園、歷史名城…等）時，美國已率先對自然遺產提出保存的概 念，而此概念是遠超過《聯合國教科文組織》，而居於領導地位的。

二、法規發展歷程

（一）聯邦古物法 ( The Antiquities Act,1906)

是因應教育與科學團體對史前文物關心的壓力下被催生的產物。主要宗旨在 於禁止任何對國有史前遺址或古物之非法挖掘、移動、以及破壞。雖然該法案僅 適用於國有財產，但是它對於後來文化資產保存法案的發展則具有深遠的影響 (Murtagh,1988: 53)。

（二）國家公園系統組織法 ( The National Park System Organic Act,1916) 由 John Muir 以及他所組織的 Sierra Club 所推動，其立法宗旨在於推動國家 公園局 (National Park Service) 的成立。該局成立對促進並管制國家公園、國家 史蹟、與國家保留區之使用有重大的貢獻。在該局的努下，除了傳統保存的重心 像是美國東部或南部之外，原來較不受重視的西部與西南部也逐漸受到聯邦政府 的重視。 (Murtagh, 1988: 55)。

（三）歷史遺址與古蹟法 (The Historic Sites and Building Act,1935) 在市民組織像是 Historic American building Survey(HABS) 以及 Civilian Conservation Corps (CCC)的推動下，古蹟保存的議題在聯邦政府及國會中越來越 受到重視。在 1935 年，羅斯福總統簽下了聯邦遺址與古蹟法，並要求各聯邦機 構在執行其政策時必須將古蹟保存列入考量。這是美國史上古蹟保存第一次被明 文視為重要國家政策(Duerksen et. al., 1983: 8)。而其最重要的作用則在於賦予內 政部長三項權責：第一，進行全國性的古蹟調查並建立古蹟資料庫；第二，修復 與經營古蹟並與相關私人保存團體進行密切合作；第三，利用史蹟來解釋文化遺 產 (Murtagh, 1988: 58) 。

（四）全國史蹟信託組織憲章 (Charter of the National Trust for Historic Preservation, 1949)

在 1947 年 4 月，部份官方與民間的保存運動者共同成立了全國史蹟理事會 (National Council for Historic Sites and Buildings)。1949 年國會正式頒發該組織証 照，而它也改名為全國史蹟信託組織 (National Trust for Historic Preservation)。從 該法通過直到今天為止，該組織可說是在美國古蹟保存運動的推展與國家保存政 策的制定上都扮演了最關鍵性的角色。

（五）國家史蹟維護法 (The National Historic Preservation Act,1966)

1965 年五月，由白宮成立、民間社團參與其中的古蹟保存特別委員會出版 了著名的“With Heritage So Rich＂，該書後來成為了國家史蹟維護法的藍本。

最後，在 1966 年 10 月 15 日，國會通過了國家古蹟保存法，該法便是今日美國 古蹟保存法令制度的基礎，至此，美國聯邦的古蹟保存制度大致成形。

三、美國歷史建築專責管理機構

表 2- 6 美國歷史建築法規管理機構

區域/單位 公部門 私部門

聯邦/全國 國家公園局

史蹟維護聯邦理事會

全國古蹟信託組織 古蹟保存行動組織

全國古蹟信託組織區域辦公室 州 州史蹟維護官 全州古蹟保存組織

地方 歷史街區委員會 地方政府

地方古蹟保存組織

資料來源：Zagars (1997: 83) 四、相關法規

表 2- 7 美國歷史建築相關法規 聯邦古蹟保存重

要相關法規

1、國家史蹟維護法 (The National Historic Preservation Act, 1966, NHPA)

2、國家環境政策法 (The National Environmental Policy Act) 3、國家史蹟方案 (National Historic Landmarks Program) 4、歷史遺址法 (The Historic Sites Act of 1935)

5、交通部法 (Department of Transportation Act) 6、第 11593 號行政命令 (Executive Order 11593) 7、土地使用規劃相關法令 (Land-Use Planning Laws) 資料來源：整理自文建會

五、法令組織架構

圖 2- 3 美國法令組織架構 資料來源：國內外文化資產保存範疇及管理機構之比較研究

貳、英國 一、發展沿革

英國於十九世紀已發展出管理制度、組織和法令規章來保存國家之文化資 產，以亦是世界上在文化資產保存方面的先趨。英國早期對建築和考古遺跡產生 興趣的是 John Aubrey (1626-97)，他寫了英國第一本有關考古遺物的書，也是首 次嘗試研究中世紀建築史的人。此後，William Stukeley (1687-1765)更擴展了 Aubrey 的興趣，描述史前巨石群(Stonehenge) 的遺址。這種對古蹟有興趣的傳 統，又被 18 和 19 世紀早期的一些學者所繼承，並提高了研究的水平。在這種背 景下，逐漸出現了要求保護這些遺跡的聲音。

1873 年，約翰 ∙魯布克（John Lubbock）爵士覺得國家的古蹟已經受到了 前所未有的威脅，除非採取一些措施，否則將會造成難以挽回的毀壞。所以他於

美國

無形文化資產

歷史街區

歷史建築

國家公園

考古資源

文物

1873 到 1879 年間向下議院呈遞了一個「國家遺跡保護議案（National Monuments Preservation Bill）」。這個議案提議成立一個「國家遺跡委員會 (National Monuments Commission)」，執行禁制權，來保護一些土塚遺跡。

1877 年，摩里斯首先創立了「歷史建築保護協會」，是國際最早的國際保 護協會，也是當時最有力的民間保存團體。到 1882 年才終獲通過成為法案「古 代遺跡保護法案」（Ancient Monument Act），表明政府致力保護國家古蹟，防 止歷史建築物因工業化的急促步伐及城市景觀的改變而遭受破壞。是英國政府中 第一個有關歷史遺產保護的單位。為加強這個法案的執行效果，還規定設立「古 代遺跡巡訪員」（Charles Reed Peers）的職位。

1932 年所頒佈的「城鄉規劃法案」(Town and Country Planning Act)終於有了 允許地方政府得指定具有特殊建築和歷史意義的建築物，經中央政府同意後，下 達保護命令的規定。

1944 年的「城鄉規劃法案」授權城鄉規劃大臣為有特殊建築和歷史意義的 建築物登錄造冊，成為今日得以廣泛而深入控制英國土地利用的基礎。其中也授 權地方政府，對於有重要建築和歷史意義的建築物，無論所有人是否同意，均得 指定為歷史建築物。

到了 1953 年，「歷史建築物與古代遺跡法案（Historic Building and Ancient Monuments Act）」終於將古代遺跡和歷史建築物連成一線。

到了 1953 年，「歷史建築物與古代遺跡法案（Historic Building and Ancient Monuments Act）」終於將古代遺跡和歷史建築物連成一線。