第五章 內蒙古的風電發展
第二節 地方政府與中央政府
化的永續發展模式」（idealized sustainable development model），地方政府則採行
「實用主義的永續發展模式」（pragmatic sustainable development model），亦即地 方政府在具體執行環境政策時，由於受到自身所處脈絡的影響，會彈性調整中 央的環境政策以配合當地的經濟情況（Tilt, 2009；Heberer and Senz, 2011）。
Kostka 和 Hobbs（2012）進一步發現，地方政府為了執行中央政府節能減排 的目標，會將國家的能源政策與地方重大利益進行「綑綁」（bundling），並利用 這種「一石二鳥」的辦法，同時達成國家節能減排的目標與提升區域經濟發展 的策略。地方政府官員在面對中央新的環境壓力時，通過自身角色與職能的轉 化，發展出一套將環境與經濟相結合的作法，也可見於王振寰（2015）的研究。
王振寰於 2015 年提出了「環境綑綁的經濟利益」（environmentally bundled economic interest）觀點，以此解釋在中央新的環境規範下，地方政府如何利用 環境議題去促進地區經濟發展的行為，且透過這樣的運作模式，地方政府一方 面完成中央交辦的政治任務，另方面也促進了地區的經濟發展。而在風電的案 例中，也同樣存在著地方政府利用環境政策去促進經濟發展的奇特現象。
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境綑綁的經濟利益」（environmentally bundled economic interest）觀點相符。但其 結果是地方政府出於地方利益的考慮往往不顧中央規劃的限制，運用手中掌握的‧
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作為大型的國有能源企業，五大發電集團具有強大的擔保能力和高信用額度，
以及隱形的國家擔保，因此除了是地方政府爭相引進的優質企業外，也是大型國 有商業銀行願意放貸的優質客戶，滿足了銀行對低風險長期貸款的偏好（齊曄，
2013）。中國風電以銀行貸款為主體的融資模式也與歐美國家風電以項目融資為 基礎、以資本市場為主體的融資模式形成鮮明的對照。在國家政策和資源的挹注 下，大型國有企業為主體的發電集團與大型國有商業銀行相結合，構成了現階段 具有中國特色的風電發展模式（Hochstetler and Kostka, 2015）。
國家發改委除了針對大型能源企業訂定強制性的可再生能源市場份額外，另 一方面也在 2009 年頒布了風電上網電價，使得國有能源企業有動力和經濟激勵 參與風電開發。國家發改委於 2009 年發布的《關於完善風力發電上網電價政策 的通知》，是根據風能資源稟賦和工程建設條件，將全國分為四類風能資源區，
統一制定各區域內的風電標桿上網電價。標桿電價的設定為發電集團提供了一個 明確的投資預期。同時，標桿電價的水平也保證了全國大部分風電場都可以獲得 行業基準收益率以上的收益水平，提高發電集團建設風電場的積極性（李俊峰等，
2011）。雖然投資風電專案並不能給電力企業立即帶來豐厚的經濟效益，但發展 風電可以達成中央的指標要求和提升企業的政治資本，增加國有企業在電力行業 的話語權。國有企業獨特的政治角色也決定了其行為不僅以經濟利益為衡量標準，
同時還會將政治利益作為追求的目標，尤其國有企業的高層管理人員與政府部門 同樣受幹部人事管理制度（cadre management system）評估升遷，使中央更容易 指導國有企業投身風電產業。截至 2017 年底，以國能投、華能、大唐、國電投 和華電為首的五大發電集團，其累計風電裝機容量就占比 53.3%，超過市場份額 的一半（見表 7）。
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表 7：中國發電集團累計風電裝機容量（2017 年）
數據來源：整理自中國風能協會（CWEA）
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第四節 風電設備商
中國風電在剛起步時，由於缺乏風電設備的專業技術和人才，風電機組必須 仰賴國外進口，導致風電價格高昂不具市場上的競爭力。為了盡快縮小與國外的 差距，促進國內風電設備朝向規模化發展，中央政府出台了一系列的扶持政策。
國家發改委在 2005 年 7 月頒布《關於風電建設管理有關要求的通知》，其中規定 風電設備國產化比率 70%以上的標準，以法令的方式強迫風電場必須採購 70%
以上的國產風電設備否則將不允許建設。這項規定為國內風電設備商提供了強而 有力的支撐，大幅提升其在中國的市場佔有率。2000 年以前，中國國產品牌的 風電設備商在國內市場的能見度相當的低，市場份額不到 10%，但在 2005 年訂 定風電設備國產化比率 70%的要求後，中國風機製造企業包括整機製造企業和零 部件製造企業都迅速成長。在國內新增市場中，中資企業生產的風電機組產品所 占的市場份額也不斷上升，從 2005 年的 29%，到 2006 年的 41%，2007 年更是 首次超過進口機組達到 56%（李俊峰等，2008）。
國家財政部也接著在 2008 年 8 月出台《風力發電設備產業化專項資金管理 暫行辦法》，對中資或中資控股的風機設備和零配件生產企業開發並實現產業化 的 1.5 兆瓦以上的前 50 台國產化風機進行補貼，補貼金額為 600 元/千瓦，整機 製造商和零配件製造商各拿 50%。在中央政府大力的支持下，中國風電快速茁壯，
翻轉過去外資風電設備商在中國的市場佔有率，並利用龐大的國內市場培養出金 風科技、聯合動力、華銳風電等具有國際競爭力、市場占有率高的風電設備商。
從 2017 年風電的累計裝機容量來看，這三家風電設備商的市場佔有率分別達到 22.7%、9.4%和 8.7%（見表 8），除了佔據主流的 1.5MW 風電機組市場外，也邁 進兆瓦級（≧2MW）風電機組研製的行列，同時也開始進軍海外擴展市場版圖。
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表 8：中國風電設備商累計風電裝機容量（2017 年）
數據來源：整理自中國風能協會（CWEA）
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第五節 電網公司
由於 2002 年 2 月「電改 5 號文」的要求，中國電力體制進行了「廠網分離」
的改革，原國家電力公司剝離出電力傳輸和配電等電網業務，交由國家電網公司 和南方電網公司兩家企業運行和經營。國家電網公司成立於 2002 年 12 月，下轄 華北、東北（含內蒙古東部）、西北、華東和華中五個區域電網公司，經營區域 覆蓋了全國 26 個省（自治區、直轄市），供電人口超過 10 億人。其中，內蒙古 自治區擁有兩張電網：蒙西電網和國家電網。1992 年 9 月，內蒙古電力總公司 及所屬 16 家企業成立了內蒙古電力集團，成為經營蒙西電網的股份制集團公司，
也是全國唯一獨立的省級電網（安文，1998）；蒙東則隸屬於東北區域電網並由 國家電網管轄。而另一家南方電網公司則是成立於 2002 年底，經營範圍為廣東、
廣西、雲南、貴州和海南五個省區，供電人口 2.3 億人。目前中國的輸配電業務 由國家電網公司、南方電網公司和內蒙古電力集團這三家規模嚴重不對稱的電網 企業實行地區壟斷經營，且呈現國家電網「一網獨大」的局面（見表 9）。
表 9：中國三大電網企業情況
資料來源：《電力監管年度報告》（2012）
風電的發展與電網密切相關，電源建設速度與電網建設速度是否能同步，決 定了一個地區風電的永續發展。雖然早在 2005 年《可再生能源法》就明文規定 電網公司必須全額收購可再生能源發電量，但實際上電網公司經常以風電具有
「間接性、波動性」為由不積極接納，使得風電全額保障性收購的政策難以落實。
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然而對於電網公司而言，風電有效入網除了技術上的障礙外，更多的其實是 經濟利益上的考量。由於不少風電場因距離電網主線路遙遠，導致風電線路的投 資動輒數億元，巨大的投資額對電網企業來說是一項很大的負擔。為此國家發改 委曾在費用分攤的實施細則都對電網公司收購風電給予一定的補償，如不到 50 公里每 kW·h 補助 1 分錢，50~100 公里補助 2 分錢和 100 公里以上補助 3 分錢，
電網為接納風電而建設增容的部分也可以進入成本核算等。但是這些補助與電網 鋪建的成本相較，幾乎微乎其微，不足以激勵電網企業積極接納風電（李俊峰等，
2010）。從全國風力資源的分布來看，幾乎所有的風電場，包括規模巨大的七大 風電基地（分別位於內蒙古、吉林、新疆、甘肅、河北、江蘇）都在國家電網的 覆蓋之下，因此風電最終能否實現上網，高度壟斷的國家電網公司具有相當大的 影響力。
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第五章 內蒙古的風電發展
第一節 內蒙古風電概況
內蒙古自治區是中國最早成立的少數民族自治區，其位於中國北部邊疆，由 東北向西南斜伸，東西直線距離 2400 公里，南北跨度 1700 公里，橫跨了東北、
華北、西北三大地區，總土地面積為 118.3 萬平方公里，占全國國土的 12.3%。
內蒙古全區地勢較高，平均海拔高度 1000 公尺，基本上屬於高原型的地貌同時 也是中國重要的牧場，草原面積約占高原面積的 80%，可利用草原面積位居全國 首位。此外，內蒙古也是中國重要的產煤重鎮，憑藉豐富的煤礦資源，曾在 2002~2009 年間，創造連續八年經濟增速全國第一的奇蹟，被學界稱為「內蒙古 現象」。然而，在經濟飛速發展的同時，內蒙古也付出了沉重的環境代價，占絕 對主導地位的煤炭，從開採、運輸到消費的過程中，常造成植被破壞、空氣污染、
碳排放等環境問題，長期依賴煤碳的發展模式也不具有可持續性。
隨著執政當局越來越強調環境改善的訴求，並將「科學發展觀」與「生態文 明建設」納入執政綱領後，國家能源局也將發展風電視為落實科學發展觀、建設 資源節約型社會和實現可持續發展的重要任務，並選定了陸上風力資源集中的
「三北」（華北、東北和西北）地區作為優先發展的區域，規劃甘肅酒泉、蒙東、
蒙西、新疆哈密、河北壩上、吉林西部和江蘇近海七個千萬千瓦級的風電基地，
蒙西、新疆哈密、河北壩上、吉林西部和江蘇近海七個千萬千瓦級的風電基地，