第二章 文獻回顧
第一節 影響地方政府行為的因素
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第二章 文獻回顧
第一節 影響地方政府行為的因素
近年來中國大陸經濟發展的成果引起全球的矚目，且由於人口數目眾多，其 經濟表現也就特別讓人關心。在解釋中國經濟高速增長的原因時，許多研究表明
「地方政府」在促進經濟發展上的作用功不可沒（林毅夫等，1999；Jin, Qian and Weingast, 2005；Xu, 2011 等）。那麼究竟是什麼因素影響地方政府的行為？由於 Douglass North（1973）的開創性貢獻，學者們開始關注宏觀層面的制度因素，
特別是「經濟制度」和「政治制度」對經濟增長的作用。而 William Easterly（2001）
從微觀層面探討地方官員的行為動機，也引發了另外一種研究的思維，他認為經 濟增長須搭配「合適的激勵」才會發生，如何提供適當的激勵將影響地方官員的 作為。換言之，研究中國的經濟發展除了須聚焦於地方政府外，影響地方政府官 員的激勵因子和提供這些激勵的制度安排都是重要的關鍵，而既有的研究也主要 由這兩大面向交織而成，以下將開展這方面的討論。
一、財政因素
1949 年中共建政初期，為確保國家的統一及政權的鞏固，採取中央集權的 統治及計畫經濟的體制。這樣的制度設計可讓中央全方位的控制地方政治和經濟 活動，以防地方形成獨立的利益與權力主體，從而有效地抑制地方主義的發展。
但到了後期其弊病也開始顯現，由於地方政府沒有自主的決策權，對中央呈現高 度依賴，地方不僅缺乏發展經濟的動機，資源運用也欠缺效率。尤其在經歷大躍 進和文化大革命後更是雪上加霜，國家財政連續出現巨額的赤字，全國經濟瀕臨 崩潰的邊緣，迫使中共當局重新思考中央與地方的權力與利益分配。
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於提高經濟效率，加快經濟發展的腳步（Oates, 1972）。而財政分權改革也成為了整個體制改革的突破口，為減緩國家的財政負擔，
錢穎一、Weingast 等人（2005）就認為中央政府向地方政府分權，特別是財 政分權，使中國形成了一個具有「中國特色的財政聯邦主義」（Federalism, Chinese Style），亦即法律上中國雖然不是一個聯邦制的國家，但是從經濟決策權上來看，
中國有很明顯的聯邦制國家色彩。該理論進一步比較了同樣面對經濟轉型的中俄 兩國後發現，由於俄羅斯的中央政府從地方財政收入中獲取相當大的比例，所以 地方政府不但沒有動機促進經濟發展，還會出現攫取私營企業的腐敗情形，經濟 發展因而受到了限制。而中國的分權伴隨向地方提供的財政激勵，使地方政府的
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邊際稅收保留率（marginal revenue retention rate）相當高，地方政府因此有很高 的熱情去發展經濟，從而帶動了地區的經濟增長。Lin 與 Liu（2000）透過對 1970 到 1993 年中國 28 個省份的數據進行實證分析，也驗證了財政分權確實能夠提高 項目，商品也都是大同小異，不具任何規模效益（Young, 2000）。各地自成體系、
相互封鎖的結果雖可在短時間內為地區帶來一定的經濟利益，但卻降低了資源在
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總結前述討論可發現，錢穎一、Weingast 等人（2005）提出的「中國特色的 財政聯邦主義」（Federalism, Chinese Style），雖然很好的解釋改革開放前後地方 政府在經濟發展態度上的巨大差異，但是否就此構成了中國地方政府長期穩定的 激勵因子仍有待商榷，單純以財政激勵來解釋地方政府行為恐有以偏概全之嫌
（Cai and Treisman, 2006）。尤其自改革開放以來，中央和地方的管理權限一直處 於不斷調整和變動的過程，1994 年中央進行的「分稅制」改革，將許多原先屬
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重權力所組成，每一部分自成體系，但都由共產黨的領導連結在一起（Fairbank and Reischauer, 1989）。如同蘇聯與東歐等共產政權一樣，中共的「黨國體制」強 調共產黨對於政治、社會與經濟事務的控制，透過「黨管幹部」的原則，使中共 得以牢牢控制幹部人事制度的運作，以確保黨國體制得以延續。而為了讓黨中央 充分掌握幹部的任命，中共也仿照蘇聯的制度設計，建立了「幹部職稱名冊」（Nomenklatura）作為分級管理和任用黨政幹部的依據（Burns, 1994）。因此，
處於科層結構中的地方官員，除了關心地方的財政收入外，事實上更關心官場上 的「升遷」機會（Tsui and Wang, 2004）。地方政府的官員越來越被認為是追求政 治晉升的「政治人」，而非追求財政收入最大化的「經濟人」（陶然等，2010）。
Edin（2003）認為地方官員發展經濟的動機根植於中共強大的「幹部人事管 理」（cadre personnel management）。由於促進經濟發展的表現和其官位密切關聯，
經濟績效成為幹部晉升的關鍵指標，使地方官員有很強的積極性發展經濟，以獲 得政治上提拔的機會。地方官員為了政績和提拔而促進經濟增長的觀點在學術界 得到越來越多的認同，周黎安（2004, 2007）也認為改革開放後，中國政府治理 的一個重要特點就是將地方官員的政治升遷與當地經濟增長績效掛鉤，讓地方官 員為了政治晉升而在經濟上相互競爭，形成「政治錦標賽的模式」（political tournament model）。此一模式實施的前提是通過黨政一體的系統，中央實現了對 地方官員人事晉升的高度集權，而政治錦標賽可以將關心仕途的地方官員置於強 力的激勵之下，是一種將人事權力集中與強激勵相容在一起的政府治理的模式。
在此模式下，上級政府制定可度量的晉升競賽標準，如國內生產總值（GDP）增 長率，並讓多個下級政府部門的行政首長進行競賽，優勝者將獲得晉升。但周黎 安同時也點出升遷競爭是一種零和賽局，地方經濟增長的外溢效果（spill-over effect）只會增加其他地方官員的升遷機率，卻不利於自己升遷。因此，地方官 員間傾向於不合作，並且實施地方保護主義保護本地利益，從而導致市場分割。
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三、小結
透過上述的分析，我們可以瞭解到地方政府的行為深受「財政因素」和「政 治因素」所影響，且唯有將兩者綜合評估，才能對中國的地方政府有更完整的認 識。Pierre Landry（2008）就歸納了各方的研究，認為中共雖然將事權下放，但 通過人事權的集中緊緊抓住關鍵人事任免規則和權力，形成獨特的「分權型威權 體制」（Decentralized Authoritarianism）。許成鋼（2011）也提出相似的觀點：「地 方分權式的威權主義體制」（Regionally Decentralized Authoritarianism，RDA），
或簡稱為「分權式威權制」，其主要特點是中央對政治、人事控制的高度集權，
與此同時，在行政和經濟控制方面向地方高度放權，從而形成了中國獨具特色的 中央集權和地方分權相結合的治理體制。
因此本文認為在中國的制度變遷過程中，地方政府扮演著頗為特殊的角色。
他們既是自身地區的行政代理人，又是地方經濟利益的代表，故其行為目標也包 含兩個面向，即政治目標和經濟目標。就政治目標而言，地方政府作為「政治人」， 為了取悅中央政府，須達成政治任務和發揮行政職能，賺取晉升資本以實現政治 上的升遷。而就經濟目標來說，地方政府作為「經濟人」，擁有獨立的經濟利益 和經濟地位，為了保持一定的財政支配能力，必須追求快速的經濟總量增長速度，
以獲取更多的經濟利潤。換言之，中國地方政府「政治人」和「經濟人」的雙重 屬性，直接影響了地方政府的行為特徵，體現出盡可能尋求符合自身利益的政治 和經濟目標。一方面在政治上謀求達到中央政府考核的績效標準，從而在與其他 地方政府橫向競爭中獲得晉升的機會；另一方面在經濟上追求財政收入最大化，
從而支配更多的經濟資源。
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制的實行，首先迎來的是鄉鎮企業的快速發展。Jean Oi（1992；1995）總結 80、90 年代中國農村發展，針對地方政府在鄉鎮企業扮演的角色，提出「地方政府 公司主義」（Local State Corporatism）的觀點。Oi 認為中國地方政府在發展過程 中具有強大的行政能力，利用行政力量幫助地方的鄉鎮企業獲取關鍵資源，或直 層級就如同企業分權管理所使用的利潤中心（profit center），在財政上是獨立的，
且期望能最大化其經濟表現。
Andrew Walder（1995）延續了同樣的思路，提出「地方政府即廠商」（Local Governments as Industrial Firms）的理論。他首先對私有產權的確立才能推動經 濟增長的觀點進行反駁，強調重點不在產權是否私有，而在其是否清晰合理，即 便產權公有，若其控制權力的歸屬十分明確仍然可展現生產效率。Walder 認為 改革開放後，政府控制的分權化加上財政改革帶來的分灶制度，使得地方國有企