第二章 文獻回顧
第二節 地方政府行為的理論
制的實行，首先迎來的是鄉鎮企業的快速發展。Jean Oi（1992；1995）總結 80、
90 年代中國農村發展，針對地方政府在鄉鎮企業扮演的角色，提出「地方政府 公司主義」（Local State Corporatism）的觀點。Oi 認為中國地方政府在發展過程 中具有強大的行政能力，利用行政力量幫助地方的鄉鎮企業獲取關鍵資源，或直 層級就如同企業分權管理所使用的利潤中心（profit center），在財政上是獨立的，
且期望能最大化其經濟表現。
Andrew Walder（1995）延續了同樣的思路，提出「地方政府即廠商」（Local Governments as Industrial Firms）的理論。他首先對私有產權的確立才能推動經 濟增長的觀點進行反駁，強調重點不在產權是否私有，而在其是否清晰合理，即 便產權公有，若其控制權力的歸屬十分明確仍然可展現生產效率。Walder 認為 改革開放後，政府控制的分權化加上財政改革帶來的分灶制度，使得地方國有企
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董事長或總經理。Gore（1998）提出「官僚企業家」（Bureaucratic Entrepreneurs）來描述這樣的概念，即地方官員會介入商業活動以促使地區財政收益的最大化， 規模都相對較小，面對的市場競爭就格外的激烈（Naughton, 2003）。在缺乏人才、
資金和技術的情況下，許多管理不善的地方國有企業和鄉鎮企業都陷入了發展的 瓶頸，甚至產生嚴重的虧損。加上 1994 年的「分稅制」改革取代了原有的「財 政包乾制」，將大部分的企業稅收重新集中到中央政府的手中，弱化了企業和地 方財政收入的聯繫。激烈的市場競爭和分稅制的實施這兩項因素共同造成企業利
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倍努力吸引和扶持這些企業的發展。Marc Blencher（2001, 2008）就透過對河北 省辛集市的研究後發現，其地方政府不會直接介入企業生產活動來牟利，而是通 過興建基礎建設、提供金融貸款和建立工業園和商貿城等方式，協助皮革行業在 當地發展，並將這種模式稱作「地方政府主導的發展型資本主義」（Local State-led Developmental Capitalism）。雖然 1994 年「分稅制」改革後，大環境的改變使地方政府不再直接介入特 定企業的經營，但這並不代表地方官員就此失去對經濟發展的影響力，反而可以 看到地方官員逐漸從「企業型的領導者」（corporatist-style leader）轉變為「發展 型的領導者」（developmental-style leader），地方政府也從地方企業的所有者轉化 為徵稅人（Chien and Zhao, 2015）。事實上，不論是 Oi 和 Walder「企業化型態的 地方政府」，亦或是 Blencher「發展型資本主義的地方政府」，均強調地方政府以
「發展」為主的取向，只是在追求發展的過程中選擇了不同的策略以達成目標。
Schubert 和 Heberer（2015）就認為當代中國的地方政府仍具有發展主義的本質，
因此「地方政府發展主義」（Local State Developmentalism）可作為解釋地方政府 與企業關係有用的分析工具，地方政府繼續在地方經濟扮演重要的角色，並為企 業提供土地、信貸等重要資源。換言之，儘管地方政府在不同時期參與經濟發展
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政府往往不顧環境承載的能力，採取「先汙染再說」（Pollute first）的行動，以 犧牲環境資源換取當地經濟上的利益。隨著中國中央政府越來越強調環境改善的 訴求，並將「科學發展觀」與「生態文明建設」作為大力提倡的目標，地方政府 明顯感受到新的政治氛圍與地方原來的經濟發展慣性產生衝突，地方政府的行為 模式也因此產生新的變化。Heberer 與 Senz（2011）認為在中央新的環境規範下，分權制給予地方政府 靈活運作的空間，地方官員會彈性調整中央的環境政策以配合當地的經濟情況。
Kostka 和 Hobbs（2012）進一步透過對山西省落實能源效率政策的研究後發現，
地方政府為了執行中央政府節能減排的目標，會將國家能源政策與地方重大利益 進行「綑綁」（bundling），並利用這種「一石二鳥」的辦法，同時達成國家節能 減排的目標與提升區域的經濟發展。例如為了回應中央的環境要求，地方政府必 須關停汙染嚴重的企業，但地方政府會另外給予新的銀行貸款，幫助配合的企業 購買符合能源效率的設備使其能夠持續發展，藉此達成國家減排目標又維繫地方 經濟發展的策略。
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（2015）提出「環境綑綁的經濟利益」（environmentally bundled economic interest）
的觀點，以此解釋地方政府利用環境議題去促進地區經濟發展的行為。
網址：http://www.nmg.gov.cn/fabu/ghjh1/fzgh/201610/t20161012_576730.html
‧ 國
立 政 治 大 學
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N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
總括而言，由於風電產業整體投入規模大的特性有助於促進地方經濟增長和 提升財政收入，且能同時達成中央以風電作為改善環境的目標，地方政府因此抓 住綠色發展的機遇，將中央環境政策的要求納入地方發展的脈絡中，提供各種補 貼和優惠政策吸引風電產業進駐，此舉既滿足了中央訂定的環境目標，又能為地 方帶來新的經濟增長點。可以看到內蒙古為了發展風電，利用地方政府所控制的 資源，去綁住風電企業在當地發展，以回應中央政府的環境政策需求，同時發展 地方經濟的作法，與「環境綑綁的經濟利益」（environmentally bundled economic interest）的觀點相符。因此本文將利用「環境綑綁的經濟利益」的觀點，分析內 蒙古地方政府在風電發展中的行為模式，同時也會討論地方政府和中央政府以及 地方政府和其他行動者，包括發電集團、風電設備商和電網公司的互動關係。