研究缺口與問題意識

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第二節 研究缺口與問題意識

自工業革命以來，以煤炭和石油為代表的化石能源成為人類追求工業與經濟 發展的重要元素，但化石能源的開發和利用也對環境造成巨大的破壞。在科技進 步和環境需求的驅動下，全球能源正加速向清潔、低碳方向轉型，而中國大陸已 然成為能源清潔轉型的領跑者。據中國國家能源局的數據統計，截至 2017 年底，

中國新增併網風電裝機 1503 萬千瓦，累計併網裝機容量達到 1.64 億千瓦，繼續 在全球市場居於領先地位。

中國的風電發展也吸引學術界探討其成功的因素，既有的成果大多圍繞在

「國家主導」的模式，此類觀點強調中央政府的政策激勵是中國風電產業得以快 速發展的主要原因。Lewis（2013）認為中國風電的亮眼表現受益於改革開放後

「強政府、大國企」的制度優勢，這是一種混合政府與市場的「社會主義市場經 濟」體制。中央透過由上而下、強而有力的政策指導干預風電市場，如 2005 年 全國人民代表大會通過《可再生能源法》，為風電提供了必要的法律保障。隨後，

國家發改委、國家能源局等中央部門也根據《可再生能源法》制定優惠上網價格、

減免稅收、貼息貸款和財政補貼等一系列的政策和措施，加速風電產業的發展。

Chen 與 Lees（2016）也認為中國風電發展的成功，歸功於國家機器的有效 領導，並套用東亞「發展型國家」（Developmental State）的理論，將國家干預和 風電快速發展聯繫起來。作為後進的風電發展國家，中國有特別強烈的追趕

（catch-up）情結，中國政府將風電視為新一代的戰略性新興產業，利用強大的 政策工具重點扶持風電產業，以提升生產力和競爭力。其中，國家發改委和國家 能源局是負責制定風電計畫和政策的官僚機構，在風電發展中扮演了積極、主動 的引導角色。藉由制定具有約束力的可再生能源目標，自上而下的指揮監督五大 國有發電集團投入風電產業。之後，甚至以法令強迫風電場必須採購一定比例的

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在解釋國家機關與風電行業的關係時，Hochstetler 和 Kostka（2015）進一步 認為「國家統合主義」（State Corporatism）的模式，給予中央更多的槓桿操作來 促進風電產業的發展。對於主要由國有企業構成的發電集團而言，發展風電這一 國家號召的能源產業符合企業逐利的特性，可擴大企業規模、增加經濟利潤。但 國有企業獨特的政治角色也決定了其行為不僅以經濟利益為衡量標準，同時還會 將政治利益作為追求的目標。尤其國有企業的高層管理人員與政府部門同樣受幹 部人事管理制度（cadre management system）評估升遷，使中央更容易指導國有 企業投身風電產業。此外，國家還透過與國有銀行的協調，提供了國有風電企業

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此外，從「國家主導」切入的觀點，對於制約中國風電發展的「棄風」問題 也缺乏解釋力，無法說明為何設備正常的風電機組在風力強度達到發電標準時卻 被迫暫停發電，更無法解釋在風電利用效率低落的情況下，地方政府為何還繼續 擴張風電裝機規模的動機。事實上中國棄風限電的問題早在 2010 年就開始出現，

之後棄風率更是逐年增長，且以「三北」（華北、東北和西北）地區的棄風最為 嚴重。根據中國風能協會（CWEA）的統計，2010 年至 2015 年，棄風電量累計 達到 997 億千瓦時，直接經濟損失超過 530 億元人民幣，風電的產能有一大部分 處於閒置狀態，造成極其嚴重的浪費。但弔詭的是，三北地區近年來仍積極擴張 風電的裝機規模，造成更多的風電無法有效利用的矛盾現象。

從表 1 也可以看到雖然風電在中國整體電力裝機容量的占比逐年上升，從 2009 年的 1.6%上升到 2017 年的 9.21%，但風電在所有電力發電量的占比卻沒有 相應的增長，只從 2008 年的 0.38%上升到 2017 年的 4.76%，導致風電裝機容量 和發電量之間的差距逐步擴大，也代表有很多風電機組其實是沒有投入發電的。

這也不禁讓人好奇，為何風電裝機容量排名全球第一的中國，其風電實際運用在 發電的比例卻相當的低？又為何在風電利用效率低落的情況下，風電的裝機規模 卻仍然持續擴張？本文認為，地方政府作為具體落實風電政策的執行者，與風電 的發展軌跡密切相關，若不將地方政府納入分析架構中，將無法對中國風電的成 功因素和衍生問題做更細緻的討論。換言之，地方政府在執行中央政策時的行為 模式直接影響了風電後續的發展結果，但現有以地方政府置於分析核心的研究卻 相當有限。因此本文將以「地方政府」作為研究主體，探討在中央新的環境要求 下，風電產業的出現對地方政府的行為模式帶來怎樣的轉變，同時也會討論地方 政府和中央政府以及地方政府和風電產業其他行動者，包括發電集團、風電設備 商和電網公司的互動關係。

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表 1：中國電源結構變化（2008~2017 年）

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數據來源：整理自《中電聯電力年度統計數據》

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資料來源：整理自國家能源局網站 https://goo.gl/QdVkiq

10 2009 年《新能源產業規劃》正式頒布，確定了 6 個省區的 7 大千萬千瓦級風電基地，包括甘 肅、內蒙古、新疆、吉林、河北和江蘇，其中內蒙古有 2 個基地，分別為蒙東和蒙西基地。