中國風電發展的地方政府行為分析：以內蒙古自治區為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學國家發展研究所碩士學位論文. 以內蒙古自治區為例. 學. ‧ 國. 治政大中國風電發展的地方政府行為分析：立 The Analysis of Local Government Behavior. ‧. in China’s Wind Power Development:. sit. y. Nat. io. n. al. er. A Case Study of Inner Mongolia. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：王振寰博士研究生：王婉臻撰中華民國 107 年 7 月. I. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.006.2018.F09.

(2) 摘要. 全球氣候變化正深刻地影響著人類生存和發展，為了改善國內環境的惡化和回應國際減碳的壓力，中國政府積極將環境保護的議題納入新的執政綱領之中，並大力發展風力發電為主的清潔能源以降低長期依賴燃煤發電的能源結構。儘管中國風電的裝機容量已傲居全球，但在快速發展的同時也面臨了各種問題和困境。有別於以往的研究多關注於中央政府的作為卻忽略了地方政府執行政策的角色與職能，本文主要以「地方政府」作為研究主體，透過內蒙古的研究個案發現：. 政治大「土地資源」去綁住發電集團到當地建設風電場，再透過建立起來的「風電規模」立地方政府會將中央環境政策的要求納入地方發展的脈絡中，利用「環境政策」和. ‧ 國. 學. 和「產業政策」對風電設備商進行招商引資，進而在當地發展出一條完整的風電產業鏈。此舉既滿足中央以風電作為環境改善的目標，又能為地方帶來經濟增長. ‧. 和財政收入，與「環境綑綁的經濟利益」觀點相符。然而，地方政府盲目擴張風. sit. y. Nat. 電場的結果，不僅造成電源建設與電網輸送之間的脫節，不斷加劇的棄風問題也. io. n. al. er. 導致風電無法獲得有效利用。. Ch. engchi. i n U. v. 關鍵詞：中國風電、地方政府、環境綑綁的經濟利益、棄風. I. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.006.2018.F09.

(3) Abstract Global climate change has been profoundly affecting the survival and development of humankind. In order to improve the deterioration of the domestic environment and respond to the pressure of international carbon reduction, the Chinese government has actively incorporated environment issues into the new policy agenda. Furthermore, the government has also vigorously developed wind power generation to reduce long-term dependence on coal-fired power generation structure. Although China has led the world in wind power installation, it has faced a myriad of problems and difficulties while it is rapidly developing. Different from most previous studies focusing on the central government’s actions and ignoring the role and. 政治大 “local government” as the research subject. Through the case study of Inner Mongolia, 立 this paper finds that the local government has subsumed the requirements of functions of the local government’s implementation of policies, this paper aims at. ‧ 國. 學. environmental policies into the context of local development. The local government utilizes “environmental policies” and “land resources” to tie the generation companies. ‧. to the local construction of wind farms, and then through the established “wind power scale” and “industrial policies” to attract the investment of wind power equipment. y. Nat. sit. suppliers. The introduction of investment has further formed a complete industrial. al. er. io. chain in the local area. This act not only satisfies the central government’s goal of. n. utilizing wind power as environment betterment, but also brings economic growth and. Ch. i n U. v. tax revenue to the local economy, which is in line with the “environmentally bundled. engchi. economic interest.” However, the result of random expansion of wind farms by the local government of Inner Mongolia has not only caused a mismatch between power supply construction and grid transmission, but also led to the increasing problem of wind curtailment.. Key words: Wind Power in China, Local Government, Environmentally Bundled Economic Interest, Wind Curtailment. II. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.006.2018.F09.

(4) 目錄第一章緒論.................................................................................................................. 1 第一節研究背景.................................................................................................. 1 第二節研究缺口與問題意識.............................................................................. 5 第三節研究個案.................................................................................................. 9 第四節研究方法................................................................................................ 10 第二章文獻回顧........................................................................................................ 12 第一節影響地方政府行為的因素.................................................................... 12 第二節地方政府行為的理論............................................................................ 19. 政治大. 第三章中國風電發展歷程........................................................................................ 25 第一節實驗探索階段（1986~2002 年） ........................................................ 26. 立. 第二節高速發展階段（2003~2010 年） ........................................................ 27. ‧ 國. 學. 第三節棄風限電階段（2011~2017 年）......................................................... 32 第四章中國風電的行動者........................................................................................ 37. ‧. 第一節中央政府................................................................................................ 37 第二節地方政府................................................................................................ 40. sit. y. Nat. 第三節發電集團................................................................................................ 42 第四節風電設備商............................................................................................ 45. io. n. al. er. 第五節電網公司................................................................................................ 47. i n U. v. 第五章內蒙古的風電發展........................................................................................ 49. Ch. engchi. 第一節內蒙古風電概況.................................................................................... 49 第二節地方政府與中央政府............................................................................ 53 第三節地方政府與發電集團............................................................................ 57 第四節地方政府與風電設備商........................................................................ 61 第五節地方政府與電網公司............................................................................ 63 第六章結論................................................................................................................ 67 參考文獻...................................................................................................................... 70. III. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.006.2018.F09.

(5) 圖目錄圖 1：中國陸上風力資源分布圖................................................................................. 3 圖 2：國內外風電設備商在中國市場佔有率........................................................... 29 圖 3：中國七大千萬千瓦級風電基地分布圖........................................................... 30 圖 4：中國歷年棄風電量與全國平均棄風率........................................................... 35 圖 5：中國歷年風電裝機容量................................................................................... 39 圖 6：內蒙古自治區風能資源分布圖....................................................................... 50 圖 7：內蒙古風電裝機容量....................................................................................... 51 圖 8：各行動者互動關係圖....................................................................................... 52 圖 9：內蒙古風電建設主要發電集團占比（2013 年）.......................................... 58. 政治大. 圖 10：歷年內蒙古棄風率......................................................................................... 66. 立. ‧ 國. 學. 表目錄. ‧. 表 1：中國電源結構變化（2008~2017 年） ............................................................. 8 表 2：風電併網容量前十名省區（2017 年）............................................................ 9. Nat. sit. y. 表 3：田野調查訪談名單........................................................................................... 10. io. er. 表 4：中國陸上風電特許權招標項目明細............................................................... 27 表 5：中國風力發電標杆上網電價表....................................................................... 31. n. al. Ch. i n U. v. 表 6：與風能相關法律、規範、政策和規劃........................................................... 36. engchi. 表 7：中國發電集團累計風電裝機容量（2017 年）.............................................. 44 表 8：中國風電設備商累計風電裝機容量（2017 年）.......................................... 46 表 9：中國三大電網企業情況................................................................................... 47 表 10：內蒙古貧困地區分布情況............................................................................. 55 表 11：2015 年新版風電標杆上網電價表 ................................................................ 60 表 12：風電設備商生產基地..................................................................................... 62. IV. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.006.2018.F09.

(6) 第一章緒論第一節研究背景. 中國自 1978 年實施改革開放政策以來，經濟呈現高速發展，然而三十年的飛躍不僅帶來經濟奇蹟，亦伴隨著嚴重的環境汙染與生態破壞。中國屬於「多煤、少油、缺氣」的國家，工業化、城市化的發展進程以及煤炭資源的價格優勢，都決定了中國長期以燃煤發電為主的能源結構，但煤炭從開採、運輸到最終使用的. 政治大危機中，特別是霧霾災害，由於關乎到廣大人民群眾的切身利益，成為中國政府立. 過程都直接影響自然環境，造成霧霾、酸雨、溫室效應等環境災難。在各種環境. 急需解決的重中之重。另一方面，中國的環境問題也引起了國際間高度的關注，. ‧ 國. 學. 尤其在 2007 年躍居為世界第一大碳排放國後，國際社會紛紛要求中國政府必須. ‧. 正視溫室氣體對全球造成的危害，以及身為大國所應承擔的減排責任。. y. Nat. er. io. sit. 改革開放後，中國固然在經濟表現上取得了可觀的成就，但日益嚴峻的環境問題不僅損害了中國的國際形象，也危及國內人民的身體健康。因此，中國政府. al. n. v i n 不得不修正以往單純為了追求經濟增長而犧牲環境容量的發展道路，並將環境保 Ch engchi U 護議題納入新的執政綱領之中，從胡錦濤時代的「科學發展觀」到習近平時代的「生態文明建設」，都顯現出執政當局越發重視環境的承載力。此外，面對全球減碳的趨勢與壓力，2009 年 9 月，時任中國國家主席胡錦濤也首次在聯合國氣候變化高峰會上，公開宣佈中國欲承擔的國際社會責任是 2020 年非化石能源占一次能源消費比例達到 15%，同時胡錦濤還提出中國 2020 年單位國內生產總值二氧化碳排放要比 2005 年有顯著下降的承諾1。之後在 2015 年 11 月，中國國家主席習近平於氣候變化巴黎大會上，又再次向國際社會重申「中國承諾」並提出. 參見中國科技部官網：「胡錦濤在聯合國氣候變化峰會開幕式上的講話」（2009/9/22）網址：http://www.most.gov.cn/yw/200909/t20090924_73316.htm#. 1. 1. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.006.2018.F09.

(7) 更高的目標。習近平提出中國在國家自主貢獻中將於 2030 年左右使二氧化碳排放達到峰值，並爭取非化石能源占一次能源消費比重達到 20%，以及 2030 年單位國內生產總值二氧化碳排放比 2005 年下降 60%～65%的目標儘早實現2。. 為了達成降低二氧化碳排放的目標，中國政府開始鼓勵發展各類清潔能源以減少對傳統燃煤發電的重度依賴。從中國可再生能源的資源稟賦和技術條件來看，太陽能資源雖然豐富但成本高昂且轉換率偏低，水力發電雖具良好的調節性能卻易受拆遷、移民等因素影響，且已接近飽和沒有更多的發展空間，而「風力發電」. 政治大象局《中國風能資源的詳查和評估》，中國大陸的風能開發潛力逾 25 億千瓦，其立因資源豐富且發電技術已漸趨成熟，成為中國調整能源結構的主力。根據中國氣. 中陸上離地 50 米達到 3 級以上的風能資源開發量約 23.8 億千瓦。風能資源按照. ‧ 國. 學. 年平均風速可劃分為 I 類、II 類、III 類、IV 類四種風資源等級3，屬於「高風速」. ‧. 的 I 類和 II 類，主要集中在「三北」（華北、東北和西北）地區（見圖 1），不僅. er. io. sit. y. Nat. 擁有多處優良的風場，技術開發上也相對容易，具備較高的經濟效益。. 時任國家能源局局長張國寶就曾表示：「我國幅員遼闊，風力資源豐富，完. al. n. v i n 全有條件建設大規模的風力發電 C h。」因此中國風電在剛起步時，國家能源局選 engchi U 4. 擇了三北地區作為優先發展的區域，提出「建設大基地，融入大電網」的發展思路，並規劃建設甘肅酒泉、蒙東、蒙西、新疆哈密、河北壩上、吉林西部和江蘇近海七大千萬千瓦級的風電基地，以達成集中式、大規模風電基地的發展策略。此外，為了加速風電的發展，國家發改委、國家能源局等相關部門也依據 2005 年通過的《可再生能源法》意旨，發布了一系列的鼓勵政策和措施。參見中國共產黨新聞網：「習近平在氣候變化巴黎大會開幕式上的講話」（2015/11/30）網址：http://cpc.people.com.cn/n/2015/1201/c64094-27874111.html 2. 3. I 類風場年平均風速 10m/s；II 類風場年平均風速 8.5m/s；III 類風場年平均風速 7.5m/s；IV 類. 風場年平均風速 6.5m/s 以下，屬於低風速地區。 4. 參見「打造“風電三峽”」人民日報（2008/02/04）. 網址：http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2008-02/04/content_41820201.htm 2. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.006.2018.F09.

(8) 學. ‧ 國. 立. 政治大. 來源：中國氣象局風能評估中心. Nat. y. ‧. 圖 1：中國陸上風力資源分布圖. sit. 隨著法律保障和政策支持相繼到位，地方政府也積極加入發展風電的行列，. n. al. er. io. 風電產業的出現為經濟發展較為落後的三北地區注入一股新的動力。由於發展風. i n U. v. 電不僅符合中央環境政策的目標，還可為地方創造新的經濟增長點，各地方政府. Ch. engchi. 無不抓緊機遇爭相向中央競逐設立風電基地的配額。而對於主要由國有企業構成的發電集團，發展風電這一項國家號召的能源產業，對其企業規模的擴大和未來收益的增加也都有益處，因此也爭先「跑馬圈風」，搶占優良的風電場。在多方主動、合力推動的情況下，風電起步較晚的中國一舉躍升為風電裝機容量最大的國家。根據全球風能理事會（GWEC）的統計，2016 年全球風電累計裝機容量達到 4.87 億千瓦。其中，中國累計裝機容量 1.69 億千瓦，占全球裝機容量 34.7%，位居全球首位5。同時，中國還利用其龐大的國內市場，培育出金風科技、聯合動力等具有國際競爭力的風機設備商。 5. 數據引用自全球風能理事會《全球風電統計資料 2016》，2017。 3. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.006.2018.F09.

(9) 短短數年間，中國就走過了西方國家 15 到 20 年的風電發展歷程，成為全球風電裝機增長速度最快、風電裝機容量最大的國家，然而，風電快速發展的背後也出現了各種問題和困境。儘管中國風電設備數量已傲居全球，但世界風能協會（WWEA）主席賀德馨認為，中國雖然是「風能大國」，卻不能算是「風能強國」。以 2016 年為例，中國的風電在總體發電量的比例只有 4%，相較於德國 12%、西班牙 18%、丹麥 42%的電力皆來自風力發電6，中國顯然在風電的有效利用上還有很大的進步空間。換句話說，中國雖然擁有龐大的風電裝機容量，但是風電占總體電力生產的比例卻相當低，裝機容量和實際發電量的不成比例，也凸顯出. 政治大. 中國嚴重的「棄風7」問題，導致設備正常的風電機組在風力強度達到發電標準時卻被迫暫停發電。. 立. ‧ 國. 學. 與沿海省份相比，風能資源豐富的三北地區經濟發展較為落後、電力消費也. ‧. 相對較少，因此大部分的風電基地都無法實現風電就地消納，需要依靠電網向外. y. Nat. 輸送到電力需求高的東部地區。但由於諸多風電場建設「大躍進」，建設規模不. er. io. sit. 僅比計畫大，建成時間也比計畫早，使得電源建設與電網輸送無法相匹配，導致嚴重的棄風問題。大量閒置的風機也造成資源極大的浪費，如 2015 年的棄風電. al. n. v i n 量合計 350 億千瓦，直接經濟損失達到 2015 年全年 C h 180 億元人民幣，這意味著 engchi U. 的棄風損失直接抵消了當年風電新增裝機所產生的經濟效益8。但令人費解的是，. 在風電利用效率如此低落的情況下，三北地區發展風電的熱情卻絲毫不受影響，各地仍持續擴張風電的裝機規模，也造成更多風電被浪費的矛盾現象。. 6. 數據引用自 2016 年國際能源署（IEA）世界能源展望中的情景分析. 網址：https://www.iea.org/publications/renewables2017/ 所謂「棄風」指的是風電機組在風力強度達到發電標準的情況下，因為電網輸送無法搭配，而使得發電設備和產能必須捨棄不用的意思。 8 參見「中國“棄風棄光”規模創新高新建項目多在曬太陽」聯合報新聞網（2017/02/06）網址：https://udn.com/news/story/4/2267694 7. 4. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.006.2018.F09.

(10) 第二節研究缺口與問題意識. 自工業革命以來，以煤炭和石油為代表的化石能源成為人類追求工業與經濟發展的重要元素，但化石能源的開發和利用也對環境造成巨大的破壞。在科技進步和環境需求的驅動下，全球能源正加速向清潔、低碳方向轉型，而中國大陸已然成為能源清潔轉型的領跑者。據中國國家能源局的數據統計，截至 2017 年底，中國新增併網風電裝機 1503 萬千瓦，累計併網裝機容量達到 1.64 億千瓦，繼續在全球市場居於領先地位。. 政治大中國的風電發展也吸引學術界探討其成功的因素，既有的成果大多圍繞在立. 「國家主導」的模式，此類觀點強調中央政府的政策激勵是中國風電產業得以快. ‧ 國. 學. 速發展的主要原因。Lewis（2013）認為中國風電的亮眼表現受益於改革開放後. ‧. 「強政府、大國企」的制度優勢，這是一種混合政府與市場的「社會主義市場經. y. Nat. 濟」體制。中央透過由上而下、強而有力的政策指導干預風電市場，如 2005 年. er. io. sit. 全國人民代表大會通過《可再生能源法》，為風電提供了必要的法律保障。隨後，國家發改委、國家能源局等中央部門也根據《可再生能源法》制定優惠上網價格、. al. n. v i n 減免稅收、貼息貸款和財政補貼等一系列的政策和措施，加速風電產業的發展。 Ch engchi U Chen 與 Lees（2016）也認為中國風電發展的成功，歸功於國家機器的有效. 領導，並套用東亞「發展型國家」（Developmental State）的理論，將國家干預和風電快速發展聯繫起來。作為後進的風電發展國家，中國有特別強烈的追趕（catch-up）情結，中國政府將風電視為新一代的戰略性新興產業，利用強大的政策工具重點扶持風電產業，以提升生產力和競爭力。其中，國家發改委和國家能源局是負責制定風電計畫和政策的官僚機構，在風電發展中扮演了積極、主動的引導角色。藉由制定具有約束力的可再生能源目標，自上而下的指揮監督五大國有發電集團投入風電產業。之後，甚至以法令強迫風電場必須採購一定比例的 5. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.006.2018.F09.

(11) 國產風電設備，從而培養出金風科技、聯合動力、華銳風電等具有國際競爭力、市場佔有率高的風機製造企業。. 在解釋國家機關與風電行業的關係時，Hochstetler 和 Kostka（2015）進一步認為「國家統合主義」（State Corporatism）的模式，給予中央更多的槓桿操作來促進風電產業的發展。對於主要由國有企業構成的發電集團而言，發展風電這一國家號召的能源產業符合企業逐利的特性，可擴大企業規模、增加經濟利潤。但國有企業獨特的政治角色也決定了其行為不僅以經濟利益為衡量標準，同時還會. 政治大部人事管理制度（cadre management system）評估升遷，使中央更容易指導國有立. 將政治利益作為追求的目標。尤其國有企業的高層管理人員與政府部門同樣受幹. 企業投身風電產業。此外，國家還透過與國有銀行的協調，提供了國有風電企業. ‧ 國. 學. 大量的金融和投資激勵。在中央政策和資源的挹注下，大型國有企業為主體的風. ‧. 電企業與大型國有商業銀行相結合，構成了現階段具有中國特色的風電發展模式，. er. io. sit. y. Nat. 為中國的風電發展取得顯著的成功。. 上述以「國家主導」為主的理論很好的詮釋了中國風電產業如何從無到有、. al. n. v i n 蓬勃增長到領先世界的發展歷程，但也存在了不少的研究限制。國家主導的理論 Ch engchi U. 認為，中央的巨額投資和政策支持是中國得以成為全球最大風力發電國的主要原因，但這樣的分析方式過度強調中央的作為，忽略了「地方政府9」在執行政策時的角色與職能，以及地方政府與其他行動者（包括中央政府、發電集團、風電設備商、電網公司）的互動關係。雖然中央政府在風電總體法律和政策的規劃上不容忽視，但由於國家規模太大、地區差異甚巨，中央必須放權給地方政府，鼓勵地方政府因地制宜。從實際運作的情形觀察，地方政府才是真正的落實者，擁有一定的自主裁量空間，因此地方政府在執行中央政策時的行為模式，對風電之後的發展結果具有相當大的影響力。 9. 本文使用的地方政府主要是指省級政府 6. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.006.2018.F09.

(12) 此外，從「國家主導」切入的觀點，對於制約中國風電發展的「棄風」問題也缺乏解釋力，無法說明為何設備正常的風電機組在風力強度達到發電標準時卻被迫暫停發電，更無法解釋在風電利用效率低落的情況下，地方政府為何還繼續擴張風電裝機規模的動機。事實上中國棄風限電的問題早在 2010 年就開始出現，之後棄風率更是逐年增長，且以「三北」（華北、東北和西北）地區的棄風最為嚴重。根據中國風能協會（CWEA）的統計，2010 年至 2015 年，棄風電量累計達到 997 億千瓦時，直接經濟損失超過 530 億元人民幣，風電的產能有一大部分處於閒置狀態，造成極其嚴重的浪費。但弔詭的是，三北地區近年來仍積極擴張. 政治大. 風電的裝機規模，造成更多的風電無法有效利用的矛盾現象。. 立. 從表 1 也可以看到雖然風電在中國整體電力裝機容量的占比逐年上升，從. ‧ 國. 學. 2009 年的 1.6%上升到 2017 年的 9.21%，但風電在所有電力發電量的占比卻沒有. ‧. 相應的增長，只從 2008 年的 0.38%上升到 2017 年的 4.76%，導致風電裝機容量. y. Nat. 和發電量之間的差距逐步擴大，也代表有很多風電機組其實是沒有投入發電的。. er. io. sit. 這也不禁讓人好奇，為何風電裝機容量排名全球第一的中國，其風電實際運用在發電的比例卻相當的低？又為何在風電利用效率低落的情況下，風電的裝機規模. al. n. v i n 卻仍然持續擴張？本文認為，地方政府作為具體落實風電政策的執行者，與風電 Ch engchi U 的發展軌跡密切相關，若不將地方政府納入分析架構中，將無法對中國風電的成. 功因素和衍生問題做更細緻的討論。換言之，地方政府在執行中央政策時的行為模式直接影響了風電後續的發展結果，但現有以地方政府置於分析核心的研究卻相當有限。因此本文將以「地方政府」作為研究主體，探討在中央新的環境要求下，風電產業的出現對地方政府的行為模式帶來怎樣的轉變，同時也會討論地方政府和中央政府以及地方政府和風電產業其他行動者，包括發電集團、風電設備商和電網公司的互動關係。. 7. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.006.2018.F09.

(13) 表 1：中國電源結構變化（2008~2017 年）單位：%. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 數據來源：整理自《中電聯電力年度統計數據》. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 8. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.006.2018.F09.

(14) 第三節研究個案. 綜觀全國「三北」地區的風電發展，以內蒙古自治區最為突出，不僅在中央規劃的「七大千萬千瓦級風電基地10」中獨佔兩席（分別為蒙東和蒙西基地），在全國風力發電機容量也位居首位，2017 年全區累計併網容量已達 2670 萬千瓦，占國內風電裝機總容量的 16.3%（詳見表 2）。因此本文在研究個案的選擇上，將分別討論蒙西和蒙東兩個千萬千瓦級的風電基地，並選取具代表性的烏蘭察布和赤峰市作為觀察對象。. 排. 政治大表 2：風電併網容量前十名省區（2017 年）立發電量. 棄風電量. 棄風率. 1. 內蒙古. 2670. 551. 95. 15%. 2. 新疆. 1806. 319. 132.5. 3. 甘肅. 1282. 188. 91.8. 4. 河北. 1181. 263. 20.3. 5. 山東. 1061. 166. 0. 6. 寧夏. 155. 7. 山西. al. 872. 8. 雲南. 819. 9. 遼寧. 10. 江蘇. n. e n165 gchi. v. 小時數 2063 1750. 33%. 1469. y. i n U11 7.7. 利用. 29%. 7%. 2250. 0%. 1784. 5%. 1650. 6%. 1992. sit. io. Ch. ‧. Nat. 942. er. 名. ‧ 國. 累計併網容量. 學. 省(區）. 199. 5.7. 3%. 2484. 711. 150. 13.2. 8%. 2142. 656. 120. 0. 0%. 1987. 容量單位：萬千瓦；電量單位：億千瓦時資料來源：整理自國家能源局網站 https://goo.gl/QdVkiq. 2009 年《新能源產業規劃》正式頒布，確定了 6 個省區的 7 大千萬千瓦級風電基地，包括甘肅、內蒙古、新疆、吉林、河北和江蘇，其中內蒙古有 2 個基地，分別為蒙東和蒙西基地。. 10. 9. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.006.2018.F09.

(15) 第四節研究方法. 筆者自 2015 年 9 月有幸加入王振寰老師科技部三年期研究計畫「環境治理與地方經濟：中國風電研究」。因此本研究的資料來源，涵蓋研究團隊 2015 年 8 月在北京市、內蒙古自治區西部，2016 年 8 月在北京市，和 2017 年 8 月在北京市、內蒙古自治區東部的訪談資料，並以此作為實證分析的基礎。受訪單位包括中國大陸中央政府（國家能源局）、內蒙古地方政府、發電集團、風電設備商，以及國家電網公司，每次深度訪談約在 1-2 個小時左右。除此之外，本研究同時. 政治大以第一、二手資料交織為分析之論據，共同建構文章的主體。立. 學. 表 3：田野調查訪談名單訪談時間. 金風科技. 2015/08/13. 02. 內蒙古自治區發改委. 2015/08/17. 03. 察哈爾經濟技術開發區. 04. 內蒙古大唐風光同場. 05. 國家電網公司. 06 07. 訪談地點. io. Ch. 內蒙古呼和浩特市. 2015/08/20. 內蒙古烏蘭察布市. e n g c2015/08/20 hi U. 內蒙古烏蘭察布市. v ni. n. al. sit. y. 北京市. er. 01. Nat. 訪談單位. ‧. 編碼. ‧ 國. 輔以各次級資料，包括政府文件、統計年鑑、研究報告、期刊論文、網路資料等，. 2016/08/31. 北京市. 國家能源局. 2017/08/04. 北京市. 赤峰市政府. 2017/08/07. 內蒙古赤峰市. 10. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.006.2018.F09.

(16) 本論文後續的章節安排如下：. 第二章將先分析改革開放以後影響地方政府行為的兩大因素，即財政因素和政治因素，在此基礎上進一步梳理重要的地方政府行為理論。而隨著近年來環境意識的興起，也有越來越多的研究開始關注環境議題對地方政府行為模式產生新的變化。本文即在探討風電產業的出現對地方政府的行為模式帶來怎樣的轉變，並以「環境綑綁的經濟利益」的觀點（Wang et al. , 2015）作為分析的理論架構。. 政治大強而有力的政策指導干預風電市場，使中國的風電產業在短短數年間經歷了從無立第三章回顧中國風電的發展歷程，特別著重在中央政府如何透過由上而下、. 到有、高速發展，到建立起全球風電裝機規模最大的國家。然而風電快速擴張的. ‧ 國. 學. 同時也帶來了嚴重的棄風問題，導致設備正常的風電機組在風力強度達到發電標. ‧. 準時卻被迫暫停發電。. y. Nat. er. io. sit. 第四章介紹中國風電的主要行動者，包括中央政府、地方政府、發電集團、風電設備商以及電網公司，並分析其發展風電的動機與誘因，進而釐清其各自所. n. al. 扮演的角色。. Ch. engchi. i n U. v. 第五章以內蒙古風電發展的實際案例，進一步探討內蒙古在面對中央以風電作為改善環境的政策要求時，如何將中央環境政策的要求納入地方發展的脈絡中，以同時達成中央環境保護的目標和提升地方經濟增長的任務。除了分析地方政府與中央政府的互動外，也將討論地方政府與其他行動者，包括發電集團、風電設備商和電網公司的互動關係。. 第六章為結論，統領全文內容。. 11. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.006.2018.F09.

(17) 第二章文獻回顧第一節影響地方政府行為的因素. 近年來中國大陸經濟發展的成果引起全球的矚目，且由於人口數目眾多，其經濟表現也就特別讓人關心。在解釋中國經濟高速增長的原因時，許多研究表明「地方政府」在促進經濟發展上的作用功不可沒（林毅夫等，1999；Jin, Qian and Weingast, 2005；Xu, 2011 等）。那麼究竟是什麼因素影響地方政府的行為？由於. 政治大特別是「經濟制度」和「政治制度」對經濟增長的作用。而 William Easterly（2001）立 Douglass North（1973）的開創性貢獻，學者們開始關注宏觀層面的制度因素，. 從微觀層面探討地方官員的行為動機，也引發了另外一種研究的思維，他認為經. ‧ 國. 學. 濟增長須搭配「合適的激勵」才會發生，如何提供適當的激勵將影響地方官員的. ‧. 作為。換言之，研究中國的經濟發展除了須聚焦於地方政府外，影響地方政府官. y. Nat. 員的激勵因子和提供這些激勵的制度安排都是重要的關鍵，而既有的研究也主要. n. er. io. al. 一、財政因素. sit. 由這兩大面向交織而成，以下將開展這方面的討論。. Ch. engchi. i n U. v. 1949 年中共建政初期，為確保國家的統一及政權的鞏固，採取中央集權的統治及計畫經濟的體制。這樣的制度設計可讓中央全方位的控制地方政治和經濟活動，以防地方形成獨立的利益與權力主體，從而有效地抑制地方主義的發展。但到了後期其弊病也開始顯現，由於地方政府沒有自主的決策權，對中央呈現高度依賴，地方不僅缺乏發展經濟的動機，資源運用也欠缺效率。尤其在經歷大躍進和文化大革命後更是雪上加霜，國家財政連續出現巨額的赤字，全國經濟瀕臨崩潰的邊緣，迫使中共當局重新思考中央與地方的權力與利益分配。. 12. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.006.2018.F09.

(18) 直到 1978 年中國採行「改革開放」的政策以後，其中兩項改革對中央與地方的關係產生重大的影響，打破過去「全國一盤棋」的局面。第一是「政府控制的分權化」，改變了過去中央與地方的權力關係，地方政府因中央權力下放擴大行政裁量空間，強化了地方官僚的自主性。第二是「財政收支的地方化」，重塑了中央與地方之間的財政關係，地方政府因財政分權改革開始參與經濟效益分成，激發了地方官員的主動性。正如傳統的分權理論所倡議，中央政府在訊息方面的劣勢增加了資源錯置的機會，因此將中央財政收入和支出權力移轉到地方將有利於提高經濟效率，加快經濟發展的腳步（Oates, 1972）。. 政治大而財政分權改革也成為了整個體制改革的突破口，為減緩國家的財政負擔，立. 中央推行了「財政包乾制」，目的在改變過去「全國一鍋飯」的模式，使地方不. ‧ 國. 學. 再只有「吃飯」財政的動作，而是也能夠發揮「做飯」財政的作為（張家銘, 2011）。. ‧. 雖然財政包乾制度在不同地區的作法稍有差異，但基本邏輯是一致的，此一制度. y. Nat. 的核心是：地方政府的年度預算收支指標經中央核定後，由地方負責完成，超支. er. io. sit. 不補、結餘留用。也就是說地方政府在達成中央稅收的目標後，可留下剩餘的部分，且財政收入越高，地方的留存就越多，這樣的作法促使地方政府有更多的財. al. n. v i n 政自主權和動機去發展經濟，地方政府因此從傳統「被動式的全國利益執行者」 Ch engchi U 轉向為「主動式的地方利益追求者」（李英明，1999）。. 錢穎一、Weingast 等人（2005）就認為中央政府向地方政府分權，特別是財政分權，使中國形成了一個具有「中國特色的財政聯邦主義」（Federalism, Chinese Style），亦即法律上中國雖然不是一個聯邦制的國家，但是從經濟決策權上來看，中國有很明顯的聯邦制國家色彩。該理論進一步比較了同樣面對經濟轉型的中俄兩國後發現，由於俄羅斯的中央政府從地方財政收入中獲取相當大的比例，所以地方政府不但沒有動機促進經濟發展，還會出現攫取私營企業的腐敗情形，經濟發展因而受到了限制。而中國的分權伴隨向地方提供的財政激勵，使地方政府的 13. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.006.2018.F09.

(19) 邊際稅收保留率（marginal revenue retention rate）相當高，地方政府因此有很高的熱情去發展經濟，從而帶動了地區的經濟增長。Lin 與 Liu（2000）透過對 1970 到 1993 年中國 28 個省份的數據進行實證分析，也驗證了財政分權確實能夠提高資源配置的效率，對經濟增長產生正面的作用。. 然而，大多數學者雖然同意中央對地方的「放權讓利」可以調動地方政府的積極性，但其同時也帶來不少的負面效應。財政包乾的分權改革強化了地方利益和地域觀念，使得地方政府從經濟管理者，轉變為經濟活動和經濟利益的主體。. 政治大鎮企業的發展，並將地方政府與本地企業的利益緊密聯繫在一起，因而出現一連立. 各地方政府為了增加財政收益，採取各種政策工具和手段協助地方國有企業和鄉. 串盲目生產和重複建設的問題，形成封建式的「諸侯經濟」（沈立人、戴園晨，. ‧ 國. 學. 1990）。而地方政府為保護轄區內的企業，還會利用行政力量來設置市場障礙，. ‧. 一方面設置關卡禁止本地資源外流，另一方面築起地區壁壘，禁止外地商品進入，. y. Nat. 地方政府對市場橫加干預，直接導致了市場分割的情形（銀溫泉、才婉茹，2001）。. er. io. sit. 總括而言，地方政府為追求經濟「量」的增長，忽視「質」的提高，造成地區間產業結構趨同，主要行業皆集中在機械、電子、紡織、食品等周期短、見效快的. al. n. v i n 項目，商品也都是大同小異，不具任何規模效益（Young, 2000）。各地自成體系、 Ch engchi U. 相互封鎖的結果雖可在短時間內為地區帶來一定的經濟利益，但卻降低了資源在全國範圍的優化配置，不利於整體經濟的長遠發展。. 而更大的問題在於實施「財政包乾制」後，中央財政收入佔國內生產總值和全國財政總收入的比重雙雙迅速下降，中央財政入不敷出，甚至出現需要向地方借錢的情況，形成中共建政以來從未有過的「弱中央、強地方」。王紹光（1997）就認為當時的財政分權在某種程度上已經逾越了分權的底線，嚴重削弱了中央政府的統治基礎和對社會經濟活動的主導力量，因此亟需重新調整中央與地方的關係。種種的原因促使了 1994 年的「分稅制」改革，中央重新劃分各級政府財稅 14. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.006.2018.F09.

(20) 收支範圍，建立起「中央稅」、「地方稅」和「共享稅」三大類別，並將所有企業的主體稅種都納入了新的劃分辦法，包括稅種中規模最大的「增值稅」被列為共享稅，中央占比 75%、地方保留 25%；「企業所得稅」也是屬於共享稅，按中央 60%、地方 40%的比例分享；「企業消費稅」則是劃歸為中央稅，全部都須上繳到中央。在實行「分稅制」後，中央通過稅種、稅率的調整，將原先支撐地方財政主要來源的企業稅收，集中到中央政府的手中，致使地方政府很難再依賴當地的企業來獲取利潤和稅收收入。分稅制的改革極大地影響了地方政府興辦企業的積極性，地方國有企業逐漸衰落，鄉鎮企業也幾乎名存實亡，不是倒閉就是轉賣給私人企業經營。. 立. 政治大. 透過分稅制和國稅部門的垂直管理，中央財政占國家財政收入的比重迅速得. ‧ 國. 學. 到提升，從 1993 年的 22%躍升為 1994 年的 55.7%，掌握了半數以上的財政權。. ‧. 然而，地方的事權和支出責任卻未因此而減少，中央將大量的事權下放給地方，. y. Nat. 讓地方政府必須承擔大部分的行政職能，形成「財權上收，事權下放」的局面。. er. io. sit. 一句順口溜生動地描繪了當時的情況：「中央財政喜氣洋洋、省市財政勉勉強強、縣級財政哭爹喊娘、鄉鎮財政名存實亡」。為了籌措新的稅收來源以支撐龐大的. al. n. v i n 財政支出，地方政府紛紛將目光投向「經營土地」此一途徑，看準的就是以下兩 Ch engchi U. 項財源：第一是土地徵用和出讓過程中直接得到的土地收入。因為按照《土地管理法》的規定，只有地方政府有權徵收、開發和出讓農業用地，且徵收農業用地的補償費用遠低於城市建設用地的出讓價格。地方政府在土地上的壟斷權，使其得以低價徵收農業用地後，再通過招標、拍賣或掛牌等形式在土地二級市場出讓，這中間的巨額差價就成為地方政府經營土地的非稅收入。第二是土地出讓後，經由企業的建設和營運後所獲取的各項稅收，包括製造業、房地產和建築業帶來的營業稅，這些收入全部屬於地方收入，不須與中央政府共享。這也解釋了為什麼近年來各地出現的房地產熱和城市建設熱，土地開發和城市擴張已然成為地方政府增加稅源最有效的方式（周飛舟，2010）。 15. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.006.2018.F09.

(21) 接續上述的脈絡，周業安（2000）認為分稅制改革導致了地方政府的財權與事權不匹配，地方政府為了緩解財政困難，不得不實施土地財政行為，土地因此成為生財、招商、引資的重要手段，但也造成中國土地、住房價格暴漲，蝸居蟻族的問題相繼出現。雖然在 2000 年後，中央政府為遏止地方政府的土地財政行為，陸續出台了一系列的法律規定，但在巨大的利益驅動下，不論中央政府如何三令五申，地方政府的配合態度不是意興闌珊，就是虛與委蛇。周飛舟（2006）就將這種現象稱作「驅趕效應」，意即地方政府逐步將財政收入的重點由預算內轉到預算外、由預算外轉到非預算；從依靠企業稅收轉至依賴土地徵收；從側重工業化轉到側重城市化。. 立. 二、政治因素. 政治大. ‧ 國. 學 ‧. 總結前述討論可發現，錢穎一、Weingast 等人（2005）提出的「中國特色的. y. Nat. 財政聯邦主義」（Federalism, Chinese Style），雖然很好的解釋改革開放前後地方. er. io. sit. 政府在經濟發展態度上的巨大差異，但是否就此構成了中國地方政府長期穩定的激勵因子仍有待商榷，單純以財政激勵來解釋地方政府行為恐有以偏概全之嫌. al. n. v i n （Cai and Treisman, 2006）。尤其自改革開放以來，中央和地方的管理權限一直處 Ch engchi U 於不斷調整和變動的過程，1994 年中央進行的「分稅制」改革，將許多原先屬. 於「塊管」的權力轉變為「條管」的範疇之中，中央財稅收入也因而大幅度的回升。雖然這些調整直接損及了地方政府的利益，但地方政府在推動經濟增長上的熱情卻似乎沒有受到顯著的影響，各地出現一波又一波土地開發、大規模的建設，延續了分稅制改革前的高增長率。分稅制改革後，地方政府仍如此熱衷於經濟發展是傳統財政聯邦主義學說無法解釋的，一些學者因此開始思考既有理論框架的解釋力，認為地方政府推動地方經濟增長的動力來源，除了「財政分權」而產生的財政激勵外，應該還存在著其他的激勵因子。許多研究也開始嘗試從中國特有的「政治制度」切入，並提出新的理論視角來分析其他影響地方政府行為的因素。 16. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.006.2018.F09.

(22) 中國本質上是一個「以黨領政」的國家，共產中國是由政黨、政府和軍隊三重權力所組成，每一部分自成體系，但都由共產黨的領導連結在一起（Fairbank and Reischauer, 1989）。如同蘇聯與東歐等共產政權一樣，中共的「黨國體制」強調共產黨對於政治、社會與經濟事務的控制，透過「黨管幹部」的原則，使中共得以牢牢控制幹部人事制度的運作，以確保黨國體制得以延續。而為了讓黨中央充分掌握幹部的任命，中共也仿照蘇聯的制度設計，建立了「幹部職稱名冊」（Nomenklatura）作為分級管理和任用黨政幹部的依據（Burns, 1994）。因此，處於科層結構中的地方官員，除了關心地方的財政收入外，事實上更關心官場上. 政治大治晉升的「政治人」，而非追求財政收入最大化的「經濟人」（陶然等，2010）。立. 的「升遷」機會（Tsui and Wang, 2004）。地方政府的官員越來越被認為是追求政. ‧ 國. 學. Edin（2003）認為地方官員發展經濟的動機根植於中共強大的「幹部人事管. ‧. 理」（cadre personnel management）。由於促進經濟發展的表現和其官位密切關聯，. y. Nat. 經濟績效成為幹部晉升的關鍵指標，使地方官員有很強的積極性發展經濟，以獲. er. io. sit. 得政治上提拔的機會。地方官員為了政績和提拔而促進經濟增長的觀點在學術界得到越來越多的認同，周黎安（2004, 2007）也認為改革開放後，中國政府治理. al. n. v i n 的一個重要特點就是將地方官員的政治升遷與當地經濟增長績效掛鉤，讓地方官 Ch engchi U 員為了政治晉升而在經濟上相互競爭，形成「政治錦標賽的模式」（political. tournament model）。此一模式實施的前提是通過黨政一體的系統，中央實現了對地方官員人事晉升的高度集權，而政治錦標賽可以將關心仕途的地方官員置於強力的激勵之下，是一種將人事權力集中與強激勵相容在一起的政府治理的模式。在此模式下，上級政府制定可度量的晉升競賽標準，如國內生產總值（GDP）增長率，並讓多個下級政府部門的行政首長進行競賽，優勝者將獲得晉升。但周黎安同時也點出升遷競爭是一種零和賽局，地方經濟增長的外溢效果（spill-over effect）只會增加其他地方官員的升遷機率，卻不利於自己升遷。因此，地方官員間傾向於不合作，並且實施地方保護主義保護本地利益，從而導致市場分割。 17. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.006.2018.F09.

(23) 三、小結. 透過上述的分析，我們可以瞭解到地方政府的行為深受「財政因素」和「政治因素」所影響，且唯有將兩者綜合評估，才能對中國的地方政府有更完整的認識。Pierre Landry（2008）就歸納了各方的研究，認為中共雖然將事權下放，但通過人事權的集中緊緊抓住關鍵人事任免規則和權力，形成獨特的「分權型威權體制」（Decentralized Authoritarianism）。許成鋼（2011）也提出相似的觀點：「地方分權式的威權主義體制」（Regionally Decentralized Authoritarianism，RDA），. 政治大與此同時，在行政和經濟控制方面向地方高度放權，從而形成了中國獨具特色的立或簡稱為「分權式威權制」，其主要特點是中央對政治、人事控制的高度集權，. 中央集權和地方分權相結合的治理體制。. ‧ 國. 學 ‧. 因此本文認為在中國的制度變遷過程中，地方政府扮演著頗為特殊的角色。. y. Nat. 他們既是自身地區的行政代理人，又是地方經濟利益的代表，故其行為目標也包. er. io. sit. 含兩個面向，即政治目標和經濟目標。就政治目標而言，地方政府作為「政治人」，為了取悅中央政府，須達成政治任務和發揮行政職能，賺取晉升資本以實現政治. al. n. v i n 上的升遷。而就經濟目標來說，地方政府作為「經濟人」，擁有獨立的經濟利益 Ch engchi U. 和經濟地位，為了保持一定的財政支配能力，必須追求快速的經濟總量增長速度，以獲取更多的經濟利潤。換言之，中國地方政府「政治人」和「經濟人」的雙重屬性，直接影響了地方政府的行為特徵，體現出盡可能尋求符合自身利益的政治和經濟目標。一方面在政治上謀求達到中央政府考核的績效標準，從而在與其他地方政府橫向競爭中獲得晉升的機會；另一方面在經濟上追求財政收入最大化，從而支配更多的經濟資源。. 18. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.006.2018.F09.

(24) 第二節地方政府行為的理論. 改革開放後，許多地區都走上了工業化的道路，伴隨中央分權化和財政包乾制的實行，首先迎來的是鄉鎮企業的快速發展。Jean Oi（1992；1995）總結 80、 90 年代中國農村發展，針對地方政府在鄉鎮企業扮演的角色，提出「地方政府公司主義」（Local State Corporatism）的觀點。Oi 認為中國地方政府在發展過程中具有強大的行政能力，利用行政力量幫助地方的鄉鎮企業獲取關鍵資源，或直接加入市場競爭，以達成利潤最大化和地方資本的累積。地方企業的蓬勃發展除. 政治大指出地方政府具有企業的許多特徵，類似於多層級的大型企業，官員們像企業負立了可帶來財政上的收入外，也能夠成為地方官員晉升考核的重要政績。她進一步. 責人一樣行動。縣（county）可被視為企業層級組織的頂層，即企業總部，鄉/. ‧ 國. 學. 鎮（township）為區域總部，村（village）則為企業內的各公司行號。每個政府. ‧. 層級就如同企業分權管理所使用的利潤中心（profit center），在財政上是獨立的，. er. io. sit. y. Nat. 且期望能最大化其經濟表現。. Andrew Walder（1995）延續了同樣的思路，提出「地方政府即廠商」（Local. al. n. v i n Governments as Industrial Firms）的理論。他首先對私有產權的確立才能推動經 Ch engchi U. 濟增長的觀點進行反駁，強調重點不在產權是否私有，而在其是否清晰合理，即便產權公有，若其控制權力的歸屬十分明確仍然可展現生產效率。Walder 認為改革開放後，政府控制的分權化加上財政改革帶來的分灶制度，使得地方國有企業的資產管理控制權實際上掌握在地方政府手中。地方官員將管轄的企業當作一個市場導向的公司來管理，且由於財政包乾的制度使企業只需繳納一定稅率的稅額，替代了過去利潤全部上繳的方式，地方政府因此更有動力去謀求經濟利潤以獲取財政收益。換言之，地區的經濟發展越快、企業財務績效越好，當地政府的收入增長也就會越多，進而讓地方官員越可能獲得政治上的晉升。此外，他也提到地方政府類似於其轄區內地方企業的公司總部，政府與企業的關係像是一個公 19. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.006.2018.F09.

(25) 司內部的結構關係，地方政府作為所有者近似於一個公司中的董事長，可以直接掌握企業的各項決策，地方官員在其中扮演市場化取向的行動者角色。. 「地方政府公司主義」和「地方政府即廠商」的理論，基本上均圍繞在 90 年代中期以前的地方國有企業和鄉鎮企業，強調地方政府在經濟轉型和推動地方企業發展上的積極作用。兩者均主張在中央財政分權的政策下，地方政府逐漸發展成企業化的行為，許多官員身兼多職，既是政府部門的官員，同時又是公司的（Bureaucratic Entrepreneurs）董事長或總經理。Gore（1998）提出「官僚企業家」. 政治大進而振興地方的經濟發展，而此經濟績效也可為地方官員帶來政治晉升的資本，立. 來描述這樣的概念，即地方官員會介入商業活動以促使地區財政收益的最大化，. 以同時滿足其政治利益和經濟利益的需求。而為了增加經濟利潤，地方政府還會. ‧ 國. 學. 採取多種手段協助本地國有企業和鄉鎮企業的發展，像是實施地方保護主義政策. ‧. 以限制外來產品進入本地市場，使本地企業免受外地企業的競爭（Bai et al. ,. y. Nat. 2004），又或者是通過地方政府對銀行分支機構的影響力，要求當地銀行向本地. er. io. sit. 企業提供補貼性的貸款（Brandt et al. , 2005）。可以看見這個時期地方政府的自主性和動力皆較以往大幅提升，因此能有效地控制及經營管理地方企業，主動引. n. al. 領企業一起發展。. Ch. engchi. i n U. v. 但到了 80 年代末期，儘管地方保護主義仍然存在，各地激增的企業數量終究使競爭在大多數產業部門中成為常態。根據相關資料顯示，在 1979 至 1988 年短短九年間，全國就成立了 40 多萬家公司，且由於地方政府投資建設的企業規模都相對較小，面對的市場競爭就格外的激烈（Naughton, 2003）。在缺乏人才、資金和技術的情況下，許多管理不善的地方國有企業和鄉鎮企業都陷入了發展的瓶頸，甚至產生嚴重的虧損。加上 1994 年的「分稅制」改革取代了原有的「財政包乾制」，將大部分的企業稅收重新集中到中央政府的手中，弱化了企業和地方財政收入的聯繫。激烈的市場競爭和分稅制的實施這兩項因素共同造成企業利 20. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.006.2018.F09.

(26) 潤的下滑，大大降低了地方政府經營企業的意願。地方政府越來越把地方國有企業和鄉鎮企業的所有權看作負債而非資產，促使地方政府漸漸從其所有的企業中退出（Yang, 2004）。. 由於再也不能仰賴當地的國有企業和鄉鎮企業獲取利潤和財稅收入，地方政府除了利用「經營土地」解決財政緊張外，也開始運用「招商引資」的方式吸引投資進駐，並提供各種優惠政策擴大扶持各種所有權類型的企業（包括外資和私營企業）到當地發展，以開拓新的稅源穩定財政收入。這些外來企業，比以往地. 政治大倍努力吸引和扶持這些企業的發展。Marc Blencher（2001, 2008）就透過對河北立. 方政府所有的國有企業和鄉鎮企業更為獨立，流動性也更強，使地方政府必須加. 省辛集市的研究後發現，其地方政府不會直接介入企業生產活動來牟利，而是通. ‧ 國. 學. 過興建基礎建設、提供金融貸款和建立工業園和商貿城等方式，協助皮革行業在. ‧. 當地發展，並將這種模式稱作「地方政府主導的發展型資本主義」（Local State-led. er. io. sit. y. Nat. Developmental Capitalism）。. 雖然 1994 年「分稅制」改革後，大環境的改變使地方政府不再直接介入特. al. n. v i n 定企業的經營，但這並不代表地方官員就此失去對經濟發展的影響力，反而可以 Ch engchi U. 看到地方官員逐漸從「企業型的領導者」（corporatist-style leader）轉變為「發展型的領導者」（developmental-style leader），地方政府也從地方企業的所有者轉化為徵稅人（Chien and Zhao, 2015）。事實上，不論是 Oi 和 Walder「企業化型態的地方政府」，亦或是 Blencher「發展型資本主義的地方政府」，均強調地方政府以「發展」為主的取向，只是在追求發展的過程中選擇了不同的策略以達成目標。 Schubert 和 Heberer（2015）就認為當代中國的地方政府仍具有發展主義的本質，因此「地方政府發展主義」（Local State Developmentalism）可作為解釋地方政府與企業關係有用的分析工具，地方政府繼續在地方經濟扮演重要的角色，並為企業提供土地、信貸等重要資源。換言之，儘管地方政府在不同時期參與經濟發展 21. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.006.2018.F09.

(27) 的表現型態有所差異，但「抓住經濟發展主動權」的本質卻未發生根本性的變化（曹正漢、史晉川，2009）。地方政府會以地方發展為政策導向，識別本地區的優勢產業，提供相應的輔助性政策支持和戰略性的基礎設施（張漢，2014），其深層原因仍離不開財政收入的考量和官員升遷的體制。. 自改革開放以來，中國大陸固然在經濟表現上取得了可觀的成就，但超速的經濟發展相當程度建立在資源耗竭和粗放的基礎上，經濟結構高度仰賴「高投入、高耗能、高汙染、低效益」三高一低型的企業，粗放型的經濟增長方式也帶來環. 政治大已對鄰近區域乃至於全球造成嚴重威脅，來自國際與國內的巨大壓力促使中國政立境汙染與生態破壞。然而，環境問題不只是中國自己的事，其所產生的外溢效果. 府必須重視社會發展、環境保護的議題。過去為了能讓經濟成長短期見效，地方. ‧ 國. 學. 政府往往不顧環境承載的能力，採取「先汙染再說」（Pollute first）的行動，以. ‧. 犧牲環境資源換取當地經濟上的利益。隨著中國中央政府越來越強調環境改善的. y. Nat. 訴求，並將「科學發展觀」與「生態文明建設」作為大力提倡的目標，地方政府. er. io. sit. 明顯感受到新的政治氛圍與地方原來的經濟發展慣性產生衝突，地方政府的行為模式也因此產生新的變化。. n. al. Ch. engchi. i n U. v. Heberer 與 Senz（2011）認為在中央新的環境規範下，分權制給予地方政府靈活運作的空間，地方官員會彈性調整中央的環境政策以配合當地的經濟情況。 Kostka 和 Hobbs（2012）進一步透過對山西省落實能源效率政策的研究後發現，地方政府為了執行中央政府節能減排的目標，會將國家能源政策與地方重大利益進行「綑綁」（bundling），並利用這種「一石二鳥」的辦法，同時達成國家節能減排的目標與提升區域的經濟發展。例如為了回應中央的環境要求，地方政府必須關停汙染嚴重的企業，但地方政府會另外給予新的銀行貸款，幫助配合的企業購買符合能源效率的設備使其能夠持續發展，藉此達成國家減排目標又維繫地方經濟發展的策略。 22. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.006.2018.F09.

(28) 地方政府官員在面對新的環境壓力時，通過自身角色與職能的轉化發展出環境與經濟相結合的作法，也可見於雲南省對於小型水電站的修建。雲南地方政府同樣將中央的環境要求轉化成為經濟刺激，並與私人資本聯盟大量興建小水電的設施，即使小水電處於虧損狀態卻仍不減投資的熱情，究其原因在於地方政府會提供企業其他利益更為豐厚的房地產項目作為補償，並且透過這些合作，地方政府一方面完成中央交辦的政治任務，另方面也促進地區的經濟發展。因此王振寰（2015）提出「環境綑綁的經濟利益」（environmentally bundled economic interest）的觀點，以此解釋地方政府利用環境議題去促進地區經濟發展的行為。. 政治大近年來，中國為了改善長期以「燃煤發電」為主的能源結構，積極推動「風立. 力發電」等清潔能源的發展。雖然風電產業屬於新興產業，並且主要由大型國有. ‧ 國. 學. 企業投資，這些特性與山西在既有的產業中落實能源效率政策不同，也與由私人. ‧. 資本投資的雲南小水電有異，但在風電的案例中，同樣存在地方政府利用環境資. y. Nat. 源和環境政策去促進經濟發展的現象（林凱源，2015）。由於中國的風能資源主. er. io. sit. 要集中在「三北」（華北、東北和西北）地區，為達成集中式、大規模風電基地的策略，位在三北的「內蒙古」成為中央優先發展風電的區域之一。相較於經濟. al. n. v i n 發達的沿海省份，擁有豐富風能資源的內蒙古經濟發展較為落後且缺乏優勢產業， Ch engchi U 全區有超過一半的旗縣都被劃歸為貧困縣11，其共同特徵是地處偏遠、基礎設施薄弱，並以農牧業為主要的收入來源，但由於農牧業生產技術較差，使得農牧民人均可支配收入低於全區平均水平。而新興的風電產業便成為這些旗縣擺脫貧困的有效途徑，尤其風電場涉及大額的設備投資，可為地方帶來可觀的增值稅、營業稅等稅收，不僅能拉動地方財政收入、提升當地就業人口，還符合了中央環境政策的目標，因此深受地方政府的青睞。然而地方政府盲目擴張風電場的結果，也造成了電源建設與電網輸送的不匹配，導致之後嚴重的棄風問題。 11. 參見《內蒙古自治區十三五產業扶貧規劃》，2016。. 網址：http://www.nmg.gov.cn/fabu/ghjh1/fzgh/201610/t20161012_576730.html 23. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.006.2018.F09.

(29) 總括而言，由於風電產業整體投入規模大的特性有助於促進地方經濟增長和提升財政收入，且能同時達成中央以風電作為改善環境的目標，地方政府因此抓住綠色發展的機遇，將中央環境政策的要求納入地方發展的脈絡中，提供各種補貼和優惠政策吸引風電產業進駐，此舉既滿足了中央訂定的環境目標，又能為地方帶來新的經濟增長點。可以看到內蒙古為了發展風電，利用地方政府所控制的資源，去綁住風電企業在當地發展，以回應中央政府的環境政策需求，同時發展地方經濟的作法，與「環境綑綁的經濟利益」（environmentally bundled economic interest）的觀點相符。因此本文將利用「環境綑綁的經濟利益」的觀點，分析內. 政治大地方政府和其他行動者，包括發電集團、風電設備商和電網公司的互動關係。立. 蒙古地方政府在風電發展中的行為模式，同時也會討論地方政府和中央政府以及. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 24. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.006.2018.F09.

(30) 第三章中國風電發展歷程. 能源是經濟和社會發展的驅動力，也是人類賴以生存的重要基礎。自從 18 世紀工業革命後，蒸汽機的發明開啟了機械化的新時代，以煤炭、石油為主的化石燃料也主宰了全世界能源使用和經濟發展的方式。直到 1970 年代兩次石油危機後，中東重要產油國的突然減產，才使得高度仰賴能源進口的歐美國家意識到化石能源的供應風險，因而紛紛投入至風電商業化的開發和使用。之後全球暖化的議題進一步促使各國致力於風電規模化的發展，以減少傳統燃煤發電所產生的. 政治大. 碳排放問題。而中國也在 1990 年代中期，為了改善自身環境的惡化和回應國際. 立. 減碳的壓力，開始積極發展風電產業。. ‧ 國. 學 ‧. 風力發電是一種利用風力帶動風機葉片旋轉後，透過能量轉換將風能轉換為電能的發電方式，生產過程沒有燃料問題，也不會製造二氧化碳和其它溫室效應. y. Nat. io. sit. 氣體。相較於燃煤電廠，風力發電每度電可減少 750 公克的二氧化碳、6.1 公克. n. al. er. 的二氧化硫、4.5 公克的氮氧化物，以及其他超過 5.2 公克的有害物質12。然而，. Ch. i n U. v. 風電作為廣泛被認可的清潔能源，雖然具有巨大的環境效益，但現有以生產成本. engchi. 為核心的價格機制卻無法對此作出有效的反應，與傳統化石能源相比，不管在成本還是規模上都居於相對劣勢，此時政府一定程度的介入就顯得特別關鍵。在過去十年間，中國風電產業經歷了從無到有、高速發展，到建立起全球風電裝機規模最大的國家，除了企業自身因素外，政府的政策和行動也發揮了重要的支撐作用。因此接下來本文將介紹中國風電發展的歷程，並梳理中央在這些階段所提出的重要風電政策文件。. 12. 數據引用自英華威網站：http://infravest-twonline.com/infravest/TC/4.htm 25. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.006.2018.F09.

(31) 第一節實驗探索階段（1986~2002 年）. 早在上世紀 50 年代，中國就曾建設一些離網小型風電機組，以解決海島和偏遠地區的電力問題。改革開放初期，中國開始研究併網風電，並借助歐美先進技術和資金，引進國外風電機組建設示範電場。1986 年 5 月，中國第一座示範風電場—馬蘭風電場在山東榮成併網發電，由山東省政府和原航空工業部共同撥付外匯，引進 3 台當時技術最為成熟的丹麥 Vestas 公司 V15-55/11kW 風電機組。馬蘭風電場在中國風能開發歷史上具有劃時代的意義，標誌著中國風電真正進入. 政治大公司 13 台 150KW 機組，建成中國第一個大型的風電場。立. 商業開發利用的階段。1989 年，新疆達坂城也在丹麥的資助下，購買丹麥 Bonus. ‧ 國. 學. 中國政府很早就認識到發展可再生能源的重要性，原國家經貿委和國家計委. ‧. 自 1994 年起分別通過「雙加工程13」、「乘風計畫14」等項目扶持風電發展（齊曄，. y. Nat. 2013）。國家經貿委也在 2001 年發布《新能源和可再生能源產業發展十五規劃》，. er. io. sit. 明確提出：「大力開發利用新能源和可再生能源，是優化能源結構，改善環境，促進經濟社會可持續發展的重要戰略措施之一。」然而在風電發展初期的階段，. al. n. v i n 中國風電發展的速度十分緩慢，風電場建設主要依靠國外贈款和貸款，風電機組 Ch engchi U. 也幾乎仰賴國外進口。國外的資金支持雖然解決了改革開放之初經費短缺的問題，但同時也附帶要求大部分資金必須用來購買資助國家出產的風電設備。國外設備商藉此將風機高價賣到中國，賺取高額利潤，導致「設備折舊」和「還款利息」成為中國風電最主要的成本，風電上網電價平均在 0.60-0.70 元人民幣/千瓦時間，遠高於傳統火電的價格，使風電不具市場上的競爭力。「雙加工程」是國家經貿委 1994~1996 年實施的在技術改造方面「加大投資力度」和「加快改造步伐」工程的簡稱。雙加工程以國家產業政策為導向，選擇一批條件較好的企業和水平較高的技術改造項目加以重點扶持。 14 「乘風計畫」是國家計委於 1996 年 3 月推出的推動大型風力發電機組國產化和風電場建設規模化發展的計畫。主要內容包括：⑴以合資合作方式引進先進技術；⑵由國家計委組織科技攻關項目的研究，掌握大型機組的開發技術；⑶國家給予專項補貼用於國產化風機示範建設及質量檢測體系建設。 13. 26. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.006.2018.F09.

(32) 第二節高速發展階段（2003~2010 年）. 中國在風電發展初期的階段，主要仰賴國外的資金，風電設備也幾乎從國外進口，國內因此缺少專業技術人才和風機製造的能力。為了推進中國風電產業朝向規模化發展，國家發改委自 2003 年起實行「風電特許權招標」制度，此運作方式是由政府透過公開招標確定風電項目投資商，投標商在獲得項目的所有權和經營權後，以中標電價為固定上網電價進行風力發電。至 2007 年為止，總計共實施了五期的「風電特許權招標」，各期招標的具體情況如表 4 所示。. 政治大. 表 4：中國陸上風電特許權招標項目明細. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 資料來源：中國風電發展報告（2010）. 27. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.006.2018.F09.

(33) 在實際運作過程中，風電特許權第一、二期的招標因採用上網電價最低價者得標的措施，使得部分電場實際中標的上網電價遠低於合理範圍。開發商在低價競爭獲得風電項目後，往往為了增加利潤犧牲風電的品質和安全，造成風電場建設和經營困難的情形。針對這樣的狀況，國家發改委在第三期和第四期中調整了風電項目的招標方式，電價不再是對投標人排序的唯一依據，而是整體考察投標人的綜合實力、技術方案、上網電價和經濟效益等，並按照不同的權重評分計算，但這項調整卻未帶來實質上的改變，最終中標者仍多為上網電價最低的投標商。直到第五期改變規則，由原來的「最低價得標」改為「中間價得標」，上網電價. 政治大即國家發改委要求風電開發商與風電機組製造商必須綑綁投標，並為風電開發商立. 過低的情況才獲得明顯的改善。另外，從第四期招標開始還出現了一項重大變化，. 制定了風電設備 70%國產化的限制，以扶持國內的風電設備產業（李俊峰等，. ‧ 國. 學. 2008）。總體來說，中央政府推動的風電特許權項目在加快風電大規模開發上獲. ‧. 得很好的效果，透過國內市場的逐步擴大，有效地引導風電朝向國產化、規模化. er. io. sit. y. Nat. 發展，累計五期風電特許權招標項目的總裝機容量達到 335 萬千瓦。. 不過中國風電真正進入高速發展的時點是到 2005 年 2 月全國人民代表大會. al. n. v i n 通過《可再生能源法》之後。該法在制定發展目標、實施全額保障性收購制度、 Ch engchi U. 建構可再生能源發展基金、提供財政貼息和優惠貸款等方面給予明確的法源依據，為風電的長遠發展建構了一套完整的法律保障。隨後國家發改委、國家能源局等部門也根據《可再生能源法》制定一系列的風電政策。首先，為了加快陸上風電場的開發，2005 年 7 月國家發改委發布《關於風電建設管理有關要求的通知》，將部分風電審批權下放到地方以簡化風電核准的流程。該《通知》中規定總裝機容量 5 萬千瓦以上的風電項目由國家發改委核准，5 萬千瓦以下的風電項目則由各省（區、市）發改委核准後，上報國家發改委備案即可。. 28. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.006.2018.F09.

(34) 國家發改委在同一份《通知》中也針對風電設備國產化比率訂定了 70%以上的標準，且未達設備國產化率要求的風電場將不允許建設。這項規定為國內風電設備商提供了強而有力的支撐，大幅提升其在中國的市場佔有率。2000 年以前，中國國產品牌的風電設備商在國內市場的能見度相當的低，市場份額不到 10%，但在 2005 年訂定風電設備國產化比率 70%的要求後，中國風機製造企業包括整機製造企業和零部件製造企業都迅速成長。2006 年，中資風電設備商的市場份額達到 41.3%，比前一年提升了 11 個百分點。至 2009 年，中國已有 43 家風電整機製造企業能夠生產風電機組；在零部件製造方面，則有葉片、齒輪箱、發電. 政治大隨著風電設備本土品牌的興起，本土化的比例也不斷提高，2009 年中國風電的立. 機、控制系統、變流器、主軸、輪轂、軸承等生產企業近 200 家（李俊峰等，2010）。. 國產品牌佔據了 87%的市場份額，比 2005 年的 30%，提高 57 個百分點，翻轉. ‧ 國. 學. 過去外資風電設備商在中國的市場佔有率（詳見圖 2）。中國也在短短數年內，. ‧. 利用其龐大的國市場培育出金風科技、聯合動力、華銳風電等具有國際競爭力、. y. Nat. 市場占有率高的風電設備商。而風電設備國產化比率 70%以上的規定一直要等到. er. io. sit. 中國自身的風電設備企業已經成長起來，才在外資風電設備商不斷提出抗議後於 2009 年 11 月由國家發改委廢止（發改能源﹝2009﹞2991 號）。. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 資料來源：Jin, Rong and Zhong（2014）. 圖 2：國內外風電設備商在中國市場佔有率. 29. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.006.2018.F09.

(35) 2007 年 8 月，國家發改委進一步在《可再生能源中長期發展規劃》中提出：「爭取 2010 年可再生能源消費量達到能源消費總量的 10%，2020 年達到 15%。」同時，該規劃也規範發電裝機總容量超過 500 萬千瓦的發電集團，非水電可再生能源的裝機容量應分別在 2010 年和 2020 年達到其發電裝機總容量的 3%和 8% 以上，明確了非水電可再生能源發電強制性的市場份額。2008 年 5 月，國家發改委在《可再生能源發展十一五規劃》除了設定 2010 年風電總裝機容量 1000 萬千瓦的目標外，也提出將在風能資源豐富的「三北」地區進行集中連片開發和建設大型風電基地。之後國家能源局在 2008 年 8 月正式成立，為國家發改委管. 政治大的理念，提出「建設大基地，融入大電網」的發展思路，並規劃建設甘肅、新疆、立理的副部級單位。國家能源局作為風電發展的直接主管部門，延續大型風電基地. 蒙東、蒙西、吉林、河北和江蘇沿海七大千萬千瓦級風電基地（詳見圖 3）。在. ‧ 國. 學. 大基地開發模式的引領下，中國風電裝機容量呈現爆發式的增長，2006 至 2009. ‧. 年間裝機的年增長率超過 100%，2010 年的風電累積裝機容量達到 4473.3 萬千瓦，. n. al. er. io. sit. y. Nat. 超越了美國成為全球風電裝機容量最大的國家（李俊峰等，2010）。. Ch. engchi. i n U. v. 資料來源：中國風能協會（CWEA）. 圖 3：中國七大千萬千瓦級風電基地分布圖 30. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.006.2018.F09.

(36) 隨著風電規模的不斷增加和之前五期風電特許權的經驗，中國對風電的發電成本也逐漸清晰。2009 年 7 月，國家發改委發布了《關於完善風力發電上網電價政策的通知》，根據風能資源稟賦和工程建設條件，將全國分為四類風能資源區，統一制定各區域內的風電標桿上網電價。標桿電價的機制取代了原先未參與風電特許權招標的風電項目須逐一向國家價格主管部門核准定價的作法，提高了風電行政審批的效率。透過事先公布標桿電價，風電業者也可以預先了解風電項目的收益，大大降低了投資風險，因此促進了風電開發商的積極性，其詳細情況如表 5 所示。. 政治大. 表 5：中國風力發電標杆上網電價表. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 資料來源：發改價格[2009]1906 號. 31. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.006.2018.F09.