地方自治團體之法規解釋權 地方自治團體之法規解釋權 地方自治團體之法規解釋權 地方自治團體之法規解釋權

第二節 第二節

第二節 地方自治團體之法規解釋權 地方自治團體之法規解釋權 地方自治團體之法規解釋權 地方自治團體之法規解釋權

一、中央主管機關所為法規之解釋函令對地方自治團體之效力

自治監督機關對地方自治團體立法權行使行政監督權，在判斷地 方自治法規是否違背上級規範，而決定是否予以核准、備查或函告無 效時，首先碰觸到的問題，便是對法規之解釋權問題。

地方自治團體受到憲法的制度保障，擁有自治立法權和行政權

2。但地方自治團體在行使立法權時，不得牴觸憲法、法規以及上位 階規範，牴觸時尚有被函告無效的可能（地方制度法第 30 條）。地方 自治團體在行使行政權時，依同法第 75 條於違背憲法、法律或上位 階規範時，都有可能被上級監督機關予以撤銷、變更、廢止或停止其 執行。因此自治監督機關對法規解釋的寬嚴不一，就可能損及地方自 治團體為憲法制度保障的地位。實務上如釋字第 527 號解釋，係因內 政部解釋令函表示，副市長在台中市政府組織自治條例，制定公布前 先行任用佈達，尚無違反地方制度法第 62 條之規定，而台中市議會 認為，該函示牴觸地方制度法第 62 條之規定而聲請解釋。又如台北 市依地方制度法第 83 條第 1 項後段「如因特殊事故得延期辦理改選 或補選」之規定，辦理里長延期改選，遭內政部函示與地方制度法第 83 條第 1、3 項規定特殊事故不合，乃報請行政院撤銷台北市延選決 定，所生就「特殊事故」之爭議。該爭議雖經 91 年 12 月 20 日大法 官釋字第 553 號加以解釋，但還是留下相當多的問題尚待進一步探討 解決，而其中最核心部分，就是地方自治團體法規解釋權的問題。

由憲法或地方制度法所賦予地方自治團體之自治事項，雖然都由

2 此由憲法第 124 條、第 127 條規定縣之立法權縣議會行之，縣長辦理縣自治，並執行中央及省委辦事項，

增修條文第 9 條縣之立法權，由縣議會行之的規定即可明瞭。88 年 12 月 31 日大法官解釋第 498 號：「地 方自治為憲法所保障之制度。基於住民自治之理念與垂直分權之功能，地方自治團體設有地方行政機關 及立法機關，其首長與民意代表均由自治區域內之人民依法選舉產生，分別綜理地方自治團體之地方事 務，或行使地方立法機關之職權，地方行政機關與地方立法機關間依法並有權責制衡之關係。中央政府 或其他上級政府對地方自治團體辦理自治事項、委辦事項，依法僅得按事項之性質，為適法或適當與否 之監督。地方自治團體在憲法及法律保障之範圍內，享有自主與獨立之地位，國家機關自應予以尊重。」

揭示我國有關地方自治，乃由憲法所保障，是明白採取制度保障之理論。

各該地方自治團體立法並執行，但賦予地方自治團體之法律同時也是 各部會所主管。例如地方制度法第 18 條以下，雖明定各地方自治團 體的自治事項，但該地方制度法的主管機關同時也是內政部。內政部 基於該法律主管機關的地位，就其所主管法令而為解釋，對外發布並 下達給地方自治團體。此時內政部就其所主管法規所為解釋函令，對 各地方自治團體是否具有拘束力？再者依地方制度法第 30 條、43 條 及 75 條規定，地方自治團體就自治事項所制定之自治條例、自治規 則，或地方議會就自治事項所為之決議，以及辦理自治事項所為之行 政行為，都不得牴觸憲法、法律或基於法律授權之法規，否則無效，

而上級自治監督機關，亦得函告無效或予以撤銷、變更、廢止或停止 其執行。因此各地方自治團體辦理自治事項，當然要受到憲法、法律、

法規命令或上級規範的拘束，但是否要受到內政部解釋令函的拘束，

乃不無爭論。實務上依 80 年 12 月 13 日大法官釋字第 287 號解釋，

行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，應自法規 生效之日起有其適用。解釋函令之行政規則，既在補充法規之涵義，

內政部在行使監督權時，並不會以地方自治團體，違反解釋函令為理 由，自係以地方自治團體，違反法律或法律授權之法規命令為依據。

如此即因解釋函令和法規的結合，而極有可能使中央主管機關假藉地 方自治團體所為立法或行政活動，牴觸法規而宣告無效或行使監督 權。然而我國就地方自治係採制度保障理論，以落實憲法權力垂直分 立，發揮人權保障為主要目的。中央主管機關之解釋函令，乃中央行 政機關本於職權，為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生 法規範效力之一般、抽象規定（行政程序法第 159 條第 1 項參照），

其本質屬於行政權之運作。而地方自治團體之自治事項，乃是憲法或 法律之民意所賦予，地方自治團體就該事項有自主決定之權，即擁有 自主裁量權，從而憲法及法律賦予其有自主立法和執行之權。若謂自 治事項尚須受中央行政機關之拘束，則已違反地方自治制度保障之精 神，而淪為中央主管機關之下級機關，乃屬傳統官治而非地方自治。

因此基於地方自治制度保障的理論，乃導出地方自治團體就自治事項 享有自主解釋權的結論。因為若就自治事項沒有自主的法規解釋權，

則將受限於中央主管機關對法規的解釋，如此顯非憲法或法律賦予地 方自治團體自治事項的本意。更何況地方自治團體辦理自治事項，除 法律有特別規定外，並不受中央主管機關的指揮監督，各中央主管機 關的解釋函令對各地方自治團體具有拘束力，將形成對地方自治團體 具有指揮監督權，亦違反地方自治的本質³。中央主管機關不是對法 規唯一正當的有權解釋者，地方自治團體不應該一味盲從遵守。地方 自治團體為憲法或法律賦予實現地方自治的任務，自應本於法律執行 者的地位，自主適切的解釋法規而辦理地方事務。這種自主法規解釋 的必要性不僅在自治事項領域適用，縱使在委辦事項部分（詳另文）

也應該是一樣。中央各主管機關，就所主管法規所為之解釋，就全國 法規解釋的統一性而言，的確是有必要。因為法規在於全國都能平等 的執行，如果因為地方之不同而作不同解釋，將造成一國多制，所以 為維持法秩序的統一性，中央各主管機關對法律作統一性的解釋，各 地方自治團體就應該加以充分的尊重。但如果一味求得全國統一標準 的解釋，難免就會對各地方的特色及人民的生活加以忽略，中央的解 釋難免和地方實際狀況脫節，不能作出最適當的判斷，而該判斷卻能 拘束全國各不同的地方，如此也相當不合理。

如前所述，中央主管機關對主管法規所為之解釋，對地方自治團 體沒有拘束力，就地方自治團體而言，這類解釋令函最多只是中央主 管機關居於全國的立場，並本於其行政的專業性，對地方自治團體所 為之行政指導而已⁴，對地方自治團體並無拘束力。

二、釋字 553 號就法規解釋權之態度

地方制度法第 83 條第 1 項、第 2 項、第 3 項規定：「直轄市議員、

直轄市長、縣（市）議員、縣（市）長、鄉(鎮、市)民代表、鄉(鎮、

市)長及村(里)長任期屆滿或出缺應改選或補選時，如因特殊事故，得 延期辦理改選或補選。直轄市議員、直轄市長、縣（市）議員、縣（市）

長依前項延期辦理改選或補選，分別由行政院、內政部核准後辦理。

3 兼子仁著，《自治體法學Ⅲ 自治體の法解釋權》，學陽書房，1988 年 6 月，初版，82 頁以下。

4 同前註。

鄉（鎮、市）民代表、鄉（鎮、市）長、村（里）長依第一項延期辦 理改選或補選，由各該縣（市）政府核准後辦理。」；因此，如遇特 殊事故，直轄市得不經自治監督機關，而延期辦理里長的改選或補 選，和直轄市長、議員不同。台北市政府乃依據地方制度法第 83 條，

決定延期辦理里長選舉，中央主管機關內政部認其決定，違背地方制 度法第 83 條第 1 項規定，而報經行政院依同法第 75 條第 2 項予以撤 銷。整個事件爭執的重點，乃在於對地方制度法第 83 條第 1 項所謂

「特殊事故」的認定。內政部認其本身為地方制度法的主管機關，對 其所主管之中央法規當然即具有解釋權，因此特殊事故之有無自應以 其認定為主。但台北市政府認為：(1)依地方制度法第 83 條第 3 項規 定之體系，解釋直轄市里長公職人員選舉之規定，其延選或補選由直 轄市政府核准後辦理即可，直轄市對於有關里長之選舉及延期改選事 宜，有法律授權之核准權，既有核准權，當然有認定及解釋所謂特殊 事故之權限。(2)對於地方自治法規之「特殊事故」不確定法律概念 之解釋適用，地方政府享有行政裁量權，中央政府不應干涉。在具體 情形，是否符合地方制度法第 83 條第 1 項所定，得以延選里長之「特 殊事故」要件，同條第 3 項既然已經授權地方政府核准認定，核屬地 方自治事項範圍，自應由地方自治機關本於職權涵攝事實，並解釋此 不確定法律概念，中央不得代替地方政府解釋此「特殊事故」之不確 定法律概念及行使核准權。中央政府僅得為「事後低密度之合法性審 查」，而不得為「事前高密度之合法性乃至合目的性審查」，中央政府 對於法律所定自治事項法規之解釋見解，固可供地方政府參考，但依 法並無強制拘束力⁵ 。

就這個解釋權的爭議，出具協同意見書的戴東雄大法官認為「故

就這個解釋權的爭議，出具協同意見書的戴東雄大法官認為「故