法審查
第四節 我國法制之檢討 我國法制之檢討 我國法制之檢討 我國法制之檢討
第四節 第四節
第四節 我國法制之檢討 我國法制之檢討 我國法制之檢討 我國法制之檢討
中央法規原則上應為骨架之立法，對於有關地方之事務，應於法 律中為明文之規定，確認或授權予地方自治團體訂定自治條例，以作 為中央法律與地方自治法規之連接。本節即在探討我國中央法規與地 方自治法規之連接規定，進而區分有無中央法規為依據之自治法規發 生牴觸時之不同判斷標準，並進而分析我國實務之動向。
第一目第一目第一目
第一目 中央法規和自治法規之連接方式中央法規和自治法規之連接方式中央法規和自治法規之連接方式中央法規和自治法規之連接方式
壹、日本法之規定
日本為避免地方自治條例與中央法規牴觸，在立法上通常會於法 規上對地方得制定自治條例的情形加以規定，其規定之方式有：
一、在法規上明文規定：「除本法別有規定外，關於…事項得以條例 為必要之規定。」
二、如果自治條例和中央規定是針對同一事項時，則通常會於法規上 規定為：「為因應各該地區自然、社會之條件，而有特別之情狀 時，得以條例為必要之規定。」
三、在中央法規之立法目的範圍內，規定對於法規規範對象外之事 項，得以條例為必要之規定。
四、就中央法規規定之事項，規定得以條例對法規所為之標準為更加 嚴格的規定（例如訂定比中央法規更嚴之標準或可以對該基準再 附加限制）。也有規定得以條例對法規所定之標準為更緩和之規 定（例如：對於法規所定標準為比較緩和或除外的規定）。也可 規定得以條例為其他之變更即與法規為不同之規定。
近年來也有許多中央法規並沒有特別在法規中針對條例與法規
的關係加以明定，但有時會於法規中提示地方自治團體針對某事項為 因應地方的需要得為必要之措施，或於立法時即於立法理由中明示該 法律不是最高限制法律，不妨以條例為更嚴格之規範109。
貳、我國之規定
我國就中央法規與地方法規之規定，亦不乏如日本之規定。例如：
1、都市計畫法第 39 條：「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土
地及建築物之使用、基地面積或基地內應保留空地之比率、容積 率、基地內前後側院之深度及寬度、停車場及建築物之高度，以 及有關交通、景觀或防火等事項，內政部或直轄市政府得依據地 方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定。」
2、建築法第 46 條：「直轄市、縣(市)主管建築機關應依照前二條規
定，並視當地實際情形，訂定畸零地使用規則，報經內政部核定 後發布實施。」，第 50 條：「直轄市、縣 (市) 主管建築機關基於 維護交通安全、景致觀瞻或其他需要，對於道路交叉口及面臨河 湖、廣場等地帶之申請建築，得訂定退讓辦法令其退讓。前項退 讓辦法，應報請內政部核定。」，第 99 條之 1：「左列各款經直轄 市、縣 (市) 主管建築機關許可者，得不適用本法全部或一部之規 定：一 紀念性之建築物。」第 101 條、第 120 條之 1。
3、環保法規之空氣污染防制法第 20 條：「公私場所固定污染源排放
空氣污染物，應符合排放標準。前項排放標準，由中央主管機關 依特定業別、設施、污染物項目或區域會商有關機關定之。直轄 市﹑縣（市）主管機關得因特殊需要，擬訂個別較嚴之排放標準，
報請中央主管機關會商有關機關核定之。」，水污染防治法第 6、
7 條：「中央主管機關應依水體特質及其所在地之情況，劃定水區，
訂定水體分類及水質標準。前項之水區劃定、水體分類及水質標 準，中央主管機關得交直轄市、縣(市)主管機關為之。劃定水區應 由主管機關會商水體用途相關單位訂定之。事業、污水下水道系
109 松本英昭，逐條地方自治法，平成 15 年 4 月 30 日第 1 次改訂版，學陽書局，第 142 頁－144 頁。
統或建築物污水處理設施，排放廢(污)水於地面水體者，應符合放 流水標準。前項放流水標準，由中央主管機關會商相關目的事業 主管機關定之，其內容應包括適用範圍、管制方式、項目、濃度 或總量限值、研訂基準及其他應遵行之事項。直轄市、縣 (市) 主 管機關得視轄區內環境特殊或需特予保護之水體，就排放總量或 濃度、管制項目或方式，增訂或加嚴轄內之放流水標準，報請中 央主管機關會商相關目的事業主管機關後核定之。」噪音管制法 第 5 條第 1 項：「直轄市及縣（市）主管機關得視轄境內噪音狀況 劃定公告各類噪音管制區，並應定期檢討，重新劃定公告之。」
我國個別之法律，雖然亦有於法律條文中規定為因應地方特殊需 要得制定配合地方實況法規之規定但因各該專業法規係制定於地方 制度法之前，制定當時尚無地方自治條例、自治規則等自治法之概 念。再加上地方自治於法制化以前，近 100 年來在中央集權官僚統治 的制度下，中央與地方乃行政上下層級之隸屬關係，直轄市、縣市政 府均為中央之下級機關，毫無自治法人之概念。因此個別法律在制定 時，均將直轄市、各縣市政府列為下級行政機關，而以之為該法律之 地方主管機關。實際上又就一部法律而言，主管機關應該只有一個，
而無中央與地方之分，中央若要地方擔任該法律之部分事務，即應於 法律中明文委任予地方自治團體成為團體委辦事項或法定受託事 項，使地方能因應其地方需要訂立法規予以執行，對該部分受法律委 辦之事務本其自治團體之權能予以判斷裁量而實施。若中央不願如此 授權而欲保有中央專屬執行之權，則最多只能為機關借用將地方自治 團體之行政機關視為中央機關而由地方機關以中央主管機關的名義 而對外執行，此時並無自行立法之權。
我國立法例上可謂毫無地方自治的觀念，其既將地方政府視為該 法令之地方主管機關，則其於各別法律中再明文規定「地方主管機關」
得因地方特殊需要而制定施行細則，使用規則或較嚴之排放標準，也 就不足為奇。此種現象於地方制度法於 88 年制定公布實施以來，立 法上均尚未獲改善，中央於立法時根本無視地方自治法之存在。這種 現象也可以看出我國立法上各行其事及欠缺統合的機制。現行法的這
種規定既是為因應地方的環境和需要，所制定之施行細則，使用規則 或加嚴標準又適用於各該地區，若未經地方民意之監督，經由法律正 當程序之節制則變成中央適用於各地方之行政命令，則由各該行政機 關所訂定之施行細則，使用規則或標準其屬性究竟是中央之行政命 令，還是地方之自治規則即有爭議110。為根本解決此項爭議，仍宜參 照日本立法例及 94 年最高行政法院 11 月份庭長法官聯席會議之決 議，對於為因應地方需求而容許地方就地方現況予以立法規範者，均 應規定定由地方自治團體（直轄市、縣市）以自治條例加以規定，作 為中央法規與地方實況之連接，而以往規定得由地方主管機關（甚至 直轄市、縣市各局處）制定施行細則，使用規則或加嚴標準因其架空 地方自治團體之自治權，無視地方自治住民及團體自治民主正當性之 要求，而逕將地方政府視為下級行政機關，其規定方式已與地方自治 制度保障之要求相違，此種立法乃屬違憲應屬無效，應早日廢止，儘 速將不合規定之立法一次予以包裹修正，始為正途。
第二目第二目第二目
第二目 我國地方自治法規是否與中央法規牴觸之問題我國地方自治法規是否與中央法規牴觸之問題我國地方自治法規是否與中央法規牴觸之問題我國地方自治法規是否與中央法規牴觸之問題
壹、我國地方自治法規之制定依據
我國地方制度法第 25 條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）
得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法 規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自 治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」，第
27 條第 1 項規定：「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所
就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定 自治規則。」，而第 29 條第 1 項規定：「直轄市政府、縣（市）政府、
110 高雄高等行政法院 95 年 10 月 3 日 95 訴更字第 7 號就電子遊戲場設置違反高雄市都市計畫法施行細則 規定即認該施行細則屬自治規則，不能限制人民權利。原告高雄市政府則認為該都市計畫施行細則乃 都市計畫法第 85 條授權之法規命令，符合授權明確性原則，自得限制人民權利，而最高行政法院 94 年 11 月份庭長法官聯席會議決議內容則以限制人民權利應以自治條例為之，若未以自治條例加以限 制即與地方制度法第 28 條第 2 款規定不合。
鄉（鎮、市）公所為辦理上級機關委辦事項，得依其法定職權或基於 法律、中央法規之授權，訂定委辦規則。」，第 30 條第 1、2、3 項規 定：「自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體 自治條例牴觸者，無效。自治規則與憲法、法律、基於法律授權之法 規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例牴觸者，無效。委 辦規則與憲法、法律、中央法令牴觸者，無效。」。地方自治團體得 就其自治事項或依法律及上級法規之授權制定自治法規。地方自治法
鄉（鎮、市）公所為辦理上級機關委辦事項，得依其法定職權或基於 法律、中央法規之授權，訂定委辦規則。」，第 30 條第 1、2、3 項規 定：「自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體 自治條例牴觸者，無效。自治規則與憲法、法律、基於法律授權之法 規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例牴觸者，無效。委 辦規則與憲法、法律、中央法令牴觸者，無效。」。地方自治團體得 就其自治事項或依法律及上級法規之授權制定自治法規。地方自治法