委辦事項之定位 辦事項之定位 辦事項之定位 辦事項之定位
我國憲法對地方自治團體所實施之事務。區分為自治事項和委辦 事項。地方制度法第 2 條亦加以明文規定，但自治事項和委辦事項如 何區分，尤其是委辦事項其性質為何，中央以法規委由地方自治團體 辦理之團體委辦事項應歸類為自治事項或委辦事項？委辦事項是否 應定位為中央依法律或命令委由地方自治團體之機關辦理之事項即 機關委辦事項？此種事項定位不清，連帶影響到地方自治團體之立法 權、行政權、監督制度以及將來之行政爭訟，可謂係貫穿整個地方自 治法制之關鍵問題。憲法所保障之地方自治制度能否落實，雖有各種 學說理論，但在執行面其不得不面對的就是自治事項與委辦事項之判 別，因此，如何將自治事項與委辦事項予以定位乃為各項理論能否落 實之關鍵。
第一目 第一目 第一目
第一目 德國法之分類德國法之分類德國法之分類 德國法之分類
德國是聯邦國家，邦以下為縣、鄉鎮。德國與歐陸都是小鄉鎮之 體制，鄉鎮之面積不大，人口不多。有關地方組織架構，任務範圍及 權限的法律，原則上是由各邦加以規定。各邦於制定相關法規時，受 到基本法第 28 條第 2 項「鄉鎮自治團體在法律範圍內，有權自行負 責支配地方所有事務」之拘束，形成地方自治組織體之制度保障。各 邦所制定的地方組織法通稱為「鄉鎮自治法」，鄉鎮的市民代表會或 議會並非一般的立法機關而係屬於地方行政，而地方行政首長通常並 不是地方人民所直接選出，而係由市民代表會或議會選出83。
有關於德國地方自治監督的理論，主要是建立在間接國家行政的
83 董保城譯，《德國地方自治相關法規》，收錄於德法地方自治法規彙編，內政部編印，84 年 4 月，23~26 頁，89 頁附圖三。
觀點上。所謂間接國家行政是由具有獨立法人格的主體來實施國家的 事務。地方自治團體，公營造物都在遂行國家的事務。地方自治團體 一方面有其獨立性，另一方面在擔任執行國家行政的角色。為確保全 國行政的統一性，自治體行政本身也是國家行政的一部分，具有完成 國家行政目的的義務，因此國家必須對之加以監督。這種國家間接行 政的觀念如果加以貫徹，將使制度保障的內容變成空洞化84。
關於德國之自治監督，原則上是依自治事項及委辦事項，所謂「雙 元模式」〈Das dualistische Modell〉來進行的。自治事項可分為地方自 治團體自願辦理事項，法定自治事項（義務承辦但上級無指令權之事 項），對自治事項原則上只有合法性之監督，上級監督機關之監督，
只能審查地方自治團體機關行為的合法性。委辦事項，本質上為國家 或上層地方自治團體之事務，基於分權、分工的目的而將此類事務委 託地方自治團體辦理。委辦事項，地方自治團體沒有決定的自由，應 受到國家合法性與合目的性（專業監督）的監督。監督機關得制頒令 函，發布指令，縱使沒有法律明文規定，也可以依發布的指令施予監 督，而不會被認為侵犯到地方自治團體的自治權85。合法性監督的手 段，尚可區分為預防性的監督和抑制性的監督兩類。前者，包括對於 地方自治團體建議權的行使，要求地方自治團體提供資訊，或課予地 方自治團體和監督機關報備之義務，或保留監督機關事前許可核定的 權力。後者，則包括監督機關對地方自治團體不當或違法措施的廢棄 權，命令權，代替監督機關履行的措施，指派專員取代地方自治團體 執行部分或全部事務，甚至解散地方民意機關或終止地方首長之職務
86。至於專業監督則是透過監督機關的指令權來行使的。指令權的下 達可以及於地方自治團體裁量權的行使87。得對地方執法的程序加以 規定，並得就裁量訂頒準則。德國各邦就鄉鎮市的自治法對適當性監
84 塩野宏著，《國と地方公共團體》，有斐閣，99~100 頁。
85 黃錦堂著，《地方制度法基本問題之研究》，翰蘆圖書出版有限公司，2000 年 8 月。
86 同前註，黃錦堂，前揭書，289 頁以下。
87 程明修，〈針對地方自治「內部法律關係」與「外部法律關係」監督措施的行政訴訟〉，中正法學集刊 第 11 期、114 頁以下。
督通常只作大略的規定，細則的部分則委由各專業法律加以規定88。 對於自治事項和委辦事項的傳統二分法，德國學說上有採「單元 模式」（Das Monistische Modell）就是將原屬國家的委辦事項加以限 縮，絕大部分將之定性為自治事項，即「義務辦理但上級無指令權之 事項」，而將委辦事項只限於專業法律有特別明文規定的部分，也就 是「義務辦理但上級有指令權之事項」，加上地方自治團體原有的自 願辦理的事項，三者都屬於自治事項。只是就上級有指令權之事項必 須要有法律明文的授權，監督機關始得享有指令權而實施監督。雙元 模式和單元模式的區別在於對委辦事項的定性，以及因而所導致自治 監督權限的差異。兩種模式同時存在德國，並由各邦自行決定採用89。
第二目第二目
第二目第二目 日本法之調整日本法之調整日本法之調整 日本法之調整
日本地方自治團體得處理之事務，向來都區分為自治事務和機關 委任事務兩種。而自治事務又包括地方自治團體存在所必要但不具有 權力管制性質的固有事務（公共事務），依法律或法規命令委由該地 方自治團體辦理之團體委任事務，以及具有權力管制性質之行政事 務。至於機關委任事務則是原屬於國家之事務而委由地方自治團體執 行機關加以執行之事務，基本上仍屬國家之事務，地方自治團體的機 關只是執行機關，應受上級主管機關之指揮監督。
在日本機關委任事務占都道府縣處理事務的 7、8 成，占鄉鎮市 的 3、4 成。但就這類事務對於地方自治團體的財源其保障並不充分，
其結果乃導致地方在辦理各項事務時，都必須仰賴上級政府的補助金 始能實施。上級政府乃利用對這類事務之合法性與合目的性監督及財 政的匱乏迫使地方配合中央政策的實施，而這也是日本地方自治被中 央集權化的原因90。
88 同前註 3，黃錦堂，前揭書。
89 同前註 3，黃錦堂，前揭書，46 頁。
90 室井力˙原野翹編，新現代地方自治法入門，第 2 版，法律文化社，2003 年 4 月第 171～173 頁
2000 年日本地方自治法大幅修正，其最重要者，乃廢止機關委 任事務制度，把地方自治團體得處理之事務區分為自治事務和法定受 託事務兩種，此外即屬國家直接執行之事務。（如下圖）
公共事務
原來之自治事務 團體委任事務 自治事務 行政事務
新修正地方自治
團體之事務 法定受託事務 國家直接執行之事務
已無存續必要廢止
然後將自治事務及法定受託事務分別整理成附表以明確劃分何 者為自治事務，何者為法定受託事務，隨著事務的劃分再對於國家對 地方自治團體之監督體制加以修正，採取法定監督主義，國家和地方 自治體對等原則、監督原則、手段及程序均予明定以求公開、透明、
可預測，並設立第三者機關（紛爭處理委員會）以審查中央與地方之 紛爭，若對之不服則可提起機關訴訟91。
以下即分就自治事務與法定受託事務說明如下92： 一、自治事務
對於自治事務，新地方自治法並為積極定義，僅定義為：「地方 公共團體處理之事務中，除去法定受託事務以外之事務」（第 2 條第 8 項）。未積極定義自治事務之理由為自治事務內容包括法定自治事 務及非法定自治事務，亦包括任意自治事務及強制自治事務，過於廣
91 同室井力˙原野翹前揭書第 299 頁以下
92 蔡秀卿著，地方自治法理論，2003 年 6 月，學林，第 88 頁以下
原來之機關委 任事務
泛以致無法定義。
二、法定受託事務
新地方自治法第 2 條第 9 項規定法定受託事務有兩種：「依法律 或法規命令，都道府縣、市町村或特別區所處理之事務中，屬於國家 本來應該擔當之事務，但考慮國家特別為確保事務之適當處理，而以 法律或法規命令予以規定者。」（稱為第 1 款法定受託事務）及「依 法律或法規命令，市町村或特別區所處理之事務中，屬於都道府縣本 來應該擔當之事務，惟考慮都道府縣特別為確保事務之適當處理，而 以法律或法規命令予以規定者。」（稱為第 2 款法定受託事務）。前者 明定於附表一，後者明定於附表二。
廢除舊制機關委任事務重新整理後，自治事務與法定受託事務之 比率成為：自治事務占 55%，法定受託事務占 45%。由於法定受託事 務之比率仍屬偏高，乃於新地方自治法附則第 250 條規定，關於法定 受託事務儘可能不再增加，且仍應繼續適時檢討修正。
三、法定受託事務之判定指標
何種事務其本質應不屬於地方自治之事務，而應歸類為國家事 務，再由國家依法律或法規命令委由地方自治團體辦理，其判定標準 約可分為：
(一) 與國家統治有密切關聯之事務。
(二) 國家所直接執行之事務，重要者如下：
1、國家設置公物之管理、國家公園之管理、國家公園內指定物等相 關事務；國家公園內輕微之行為、許可等相關事務；國家公園內 特別地區、特別保護區之指定等之相關事務。
2、涉及跨區域之治山、治水及天然資源之適當管理等相關事務。
2、涉及跨區域之治山、治水及天然資源之適當管理等相關事務。