之檢討 之檢討
第五節 對地方自治立法權實施司法監督之可能途 對地方自治立法權實施司法監督之可能途 對地方自治立法權實施司法監督之可能途 對地方自治立法權實施司法監督之可能途 徑 徑
徑 徑
第一目第一目
第一目第一目 地方自治法規違法確認訴訟地方自治法規違法確認訴訟地方自治法規違法確認訴訟地方自治法規違法確認訴訟制度制度制度制度
現行地方制度法，對地方立法權採取事前權力監督手段的核定措 施，以及可以對地方自治團體就自治事項自治立法，所訂之自治條例 或自治規則，以自治監督的行政權函告無效的措施，都逾越了地方自 治制度保障的界限，侵害了地方自治團體的立法權，應被評價為違 憲。而在對立法權的監督上，自治監督機關欲行使其監督權，應透過 立於中央的司法判斷始能確保憲法權力垂直分立的要求。
釋字第 527 號解釋雖然說明了，就相關業務有監督自治團體權限 之各級主管機關，對自治法規或地方立法機關，就自治事項所為決議 事項，是否牴觸憲法、法律或其他上位規範尚有疑義，而未依各該條 第四項函告無效時，可向大法官聲請解釋。在地方制度法第 75 條，
對地方自治團體行政機關辦理自治事項，認有違背憲法、法律或其他 上位規範尚有疑義，而未依各該規定為撤銷、變更、廢止或停止其執 行者，得依同條第 8 項規定聲請大法官解釋。這種在行使監督權得聲 請大法官解釋，並非強制，係繫諸於各該監督自治機關的尊重與否，
而證諸實務運作，既不禁止於聲請司法解釋前行使監督手段，各自治 監督機關自然會選擇先行使監督措施，而不會先聲請司法裁決。因此 我國現行地方制度法的事前監督機制，尤其對地方立法權的監督，對 地方自治之發展具有嚴重的壓抑效果，應予大幅調整。
日本就地方自治事項除法令有特別規定外，對於違反條例規定 者，得處二年以下有期徒刑，百萬元以下罰金、拘留或沒收之刑或五 萬元以下的罰鍰。地方首長也可以在其所發布的規則中，規定對違反 規則者，科以五萬元以下的罰鍰（日本地方自治法第 14、15 條）。日 本地方自治法賦予地方如此大限制人民權利義務的權力，也並無像我
國地方制度法第 26 條要先送核定的規定。各地方自治團體只在法律 所規定的範圍內，即擁有自主的立法空間，當然這種各地方自治立 法，可能會造成各地方罰則高低不一的情形，但此種歧異本身即為憲 法採用地方自治，因應各地不同情況自主治理時所能預見，也不致違 反憲法平等原則14，也就是在大架構下仍為一致，但細節部分則容許 有許多變化與創意。儘管如此，但地方條例是否與憲法或法律牴觸的 疑義仍不時的發生，這在日本並無一套機制予以因應，遇此情形不過 由中央以解釋函令通知地方改善，若地方不欲改善，則只有於辦理自 治事項人民提起行政爭訟時，就地方條例之是否違反憲法、法律再附 帶審查。但這種事後由人民爭訟時再附帶審查的機制，都已經是地方 條例施行後個案的救濟，而且其效力也僅及於具體個案，對於法律與 地方條例所發生衝突之事先解決，乃緩不濟急。在日本 2000 年的地 方分權改革中，該國就試圖建立地方自治法規的違法審查制度，但因 有人提出如果建立這種機制，反而會強化國家利用這種機制對地方條 例，加以更嚴格限制的質疑15，而暫時將此問題擱置。當時日本所提 的方案是創設中央與地方紛爭委員會，由該委員會對地方條例之是否 違法先加以審查，最後才透過訴訟裁判。其方案可分為二種。第一種 是：中央和地方自治團體雙方都可以對紛爭處理委員會的決定，提起 撤銷之訴。第二種是：如果紛爭委員會判定地方條例是違法時，內閣 總理大臣可以對地方自治團體的首長為命其變更、廢止或停止的措 施，對於此項措施，地方自治團體的首長，可以提起撤銷之訴，在該 措施被確定時，在一定條件下內閣總理大臣可以提起確認地方條例違 法的訴訟16。
德國鄉鎮在區域細部計劃訂定後，必須向監督機關提出申請並獲
14 昭和 33 年 10、15 日最高裁判所大法庭在取締賣春條例判決即表示「既然憲法已經承認各地方公共團 體的條例制定權，則因各地區情況不同所生之差別現象，自是憲法所預期並加以容許的。」見日本《最 高裁判所刑集》，第 12 卷第 14 號，3305 頁，《裁判所時報〉，266 號，133 頁。《日本國憲法判例》譯本，
第 4 輯，初版，司法院秘書處發行，72 年 5 月，158 頁。
15 《地方分權の戰略》，地方自治總合研究所編，第一書林，1996 年，35 至 44 頁，村上順教授的發言。
及同註 1，蔡秀卿著前揭書第 263 頁。
16 大貫裕之〈 と地方公共團體との係爭處理の仕組み。ジュリスト〉1127 期 1998、2、1，第 90 頁以 下。
得許可始得實施。鄉鎮就地區的細部計劃、變更、回饋金等事項，訂 定地方自治條例而向監督機關提出申請時，於提出申請後的三個月 內，監督機關可以主張地方自治條例違法，若須獲得許可始能生效 時，若監督機關未於三個月內為准駁即視為同意。17德國在 1976 年 8 月 24 日修正行政法院法，在該法第 47 條規定了高等行政法院，得對 抽象的法規直接審查其效力。這種規範審查訴訟，具有主觀個人權利 保護，及維持客觀法律秩序的雙重功能。這種訴訟有助於防止無效的 法規，被一再適用影響人民權利，破壞法律秩序18。
（一）高等行政法院於其審判權範圍內，依聲請而審理下列法規之有 效性：
1、依建築法典規定所發布之規章，以及依建築法典第二四六條第 二項所發布之法規命令
2、其他規範位階低於邦法律之法規，但以邦法律有明文規定為限。
（二）任何自然人或法人以其權利因法規或適用法規而遭受侵害者，
或將於可預見之未來遭受侵害者；以及各行政機關，得於法規 公布後二年內提出前項聲請。聲請之相對人為公布該法規之團 體、機構或財團法人。高等行政法院對於法規所涉管轄之邦及 其他公法人，得指定期間給予陳述意見之機會。
（三）凡法律明定法規是否合於邦法專屬於邦憲法法院審查者，高等 行政法院不審查法規是否合於邦法。
（四）法規有效性之審查程序繫屬於任一憲法法院者，高等行政法院 得於憲法法院程序終結前，裁定停止其審理程序。
（五）高等行政法院之審理應以判決為之，但如認無舉行言詞辯論之 必要者，得以裁定為之。高等行政法院確信法規不具效力時，
應宣告其為無效；於此情形，裁判具有一般拘束力，聲請之相 對人應以與公布該法規相同之方式，公布判決主文。裁判之效 力準用第一八三條之規定。法規或依建築法典發布之法規命
17 大橋洋一，《現代行政の行為形式論》，行政法研究双書 7，初版，弘文堂，平成 5 年 9 月，359 頁，第 六章條例論の基礎。
18 陳敏等譯，《德國行政法院法逐條釋義》，司法院印行，91 年 10 月，468 頁以下。
令，其經確認之瑕疵，得依建築法典第二一五 a 條之所定之補 充程序予以排除者，高等行政法院得宣告該法規或法規命令於 瑕疵排除前不生效力；第二句後段於此準用之。
（六）為防止重大不利益，或基於其他重要理由緊急所需，法院得依 聲請作成暫時處分。
此等直接請求法院審查系爭法規之有效性的程序，除可避免就涉 及同一法規之個別爭議案件之反覆起訴而造成程序資源的浪費並有 形成歧異決定或判決的結果外，亦如同通常訴訟類型外，亦具有主觀 權利保護程序之性質，由個人或法人提出聲請時尤然。因此，通說認 為 此 一 原 則 性 規 範 審 查 程 序 兼 具 客 觀 性 之 異 議 程 序 (objektives Rechtsbenstandungsverfahren) 與 主 觀 權 利 保 護 程 序 (subjektives Rechtsschutzverfahren)之雙重性質。
德國各邦之自治法規原則上即得依此程序聲請高等行政法院審 查。程序聲請權人除權利受到侵害或有被侵害之虞的自然人、法人 外，行政機關亦可提出。德國實務上亦承認自治監督機關亦得提出規 範審查程序，縱使其前曾為系爭法規之核定。程序之相對人則為訂定 發布系爭法規之公布該法規之團體、機構或財團法人。
德國行政法院法第 47 條，這種規範審查訴訟制度，在對現代行 政行為的司法統制上實具啟發性，尤其是在地方自治法上更具有解決 紛爭的實效性。如前所示，我國地方制度法對於地方自治條例有罰則 規定部分，是報請自治監督機關核定，此種行政監督管制對地方自治 乃屬嚴重斲傷，至其他無罰則部分的自治條例和自治規則，自治監督 機關也都可以函告無效19，此乃有違地方自治制度保障的要求，若能 採用此種規範審查訴訟，則自治監督機關在核定自治條例罰則規定或 自治法規是否牴觸憲法、法律及上位規範發生疑義時，即可向法院提 起此種規範審查訴訟，請求確認地方自治法規是否無效，避免現行地 方制度法事前權力性的行政監督，使地方自治立法權能獲得最起碼的
19 關於對地方自治團體受監督機關所為監督之處分，是否仍應有訴願程序之適用，還是應逕行請求法院 裁判救濟乃有爭論。基本上對於自治事項之辦理監督機關所為之監督處分已不適合再依訴願程序辦 理，因為此時已非上下級機關間法律適用統一性的問題，而已屬地方與中央權限爭議問題應由司法為
19 關於對地方自治團體受監督機關所為監督之處分，是否仍應有訴願程序之適用，還是應逕行請求法院 裁判救濟乃有爭論。基本上對於自治事項之辦理監督機關所為之監督處分已不適合再依訴願程序辦 理，因為此時已非上下級機關間法律適用統一性的問題，而已屬地方與中央權限爭議問題應由司法為