第三章 現行公職人員財產申報制度檢討
第一節 執行現狀與爭議
59
第三章 現行公職人員財產申報制度檢討
我國公職人員財產申報法自1993年實施至今已逾20年，回顧當初 整個立法審議過程，爭議對立之程度，以及民眾對其之關心矚目，可 說是歷年各法案所罕見。雖然該法實施迄今已歷經4次修正，經過實 務上運作，各界屢有再次修法建議，尤其在相繼發生前第一家庭貪腐 弊案、前行政院秘書長林益世向廢爐渣業者索賄案、前台北市議員賴 素如雙子星收賄案、前消防署長黃季敏貪污案及前營建署長葉世文貪 污案等等重大貪瀆弊案，涉案者均屬財產申報義務人，且已有向監察 院辦理數次財產申報記錄，卻無法從彼等所申報財產資料發現任何端 倪，該法是否達到確保公務人員的廉潔與問責之目的屢遭質疑，顯見 我國公職人員財產申報制度存在著不少缺失與盲點。
第一節 執行現狀與爭議
財產申報制度，係藉由對公職人員擁有的財產狀況，包括財產的 數量、來源、增減等情況，向大眾公開以接受審查與監督。其目的除 了端正政風、確保公職人員廉潔外，更希望能及早發現申報義務人是 否涉及財產不明增加而有疑似貪瀆情事。立法當時正值金錢政治橫行 的年代，基於亂世用重點的傳統思維，加上面對社會龐大的輿論壓力 下，造成立法內容飽受批評與爭議，主要爭議如下述:
第一項 申報義務人範圍
財申法於民國96年時修正擴大申報對象，應申報人驟增為6萬餘 人，面對繁瑣的申報資料，不僅耗費個人時間與國家資源，且稍有不 慎即可能因申報不實而受罰，其所產生的細微資訊亦造成受理申報機 關查核上負擔。許多人對於自己擔任基層小主管，僅因承辦業務性質 被列為應申報義務人有所不滿，特別是要求配偶亦需併同申報個人財 產，侵害配偶財產資訊隱私權部分，對於應申報人夫妻失和情形往往 有雪上加霜的效果，致對財產申報制度多有怨懟，更將財產申報的繁 瑣與費時視為畏途。此外，針對於非申報人員另增設有所謂「指定申 報」，亦即，經調查有證據顯示其生活與消費顯超過薪資收入者，所 屬機關或其上級機關政風單位得經中央政風主管機關核可，指定其申 報財產。此制度被質疑賦予行政機關過大之認定權限，有違授權明確
60
性原則；另有質疑代表政府或公股出任私法人之董事或監察人，是否 適宜納入公職人員財產申報義務人之範圍87。更有質疑申報義務人界 定對象失衡，未將易產生弊端業務單位之首長機要人員及承辦人員納 入，難以達到公平周延之效88。其他尚有針對納入財產申報親屬範圍 爭議，除配偶及未成年子女外其他家屬，例如已成年子女、直系尊親 屬、受扶養家屬等，是否應納入申報義務人，此均為本法歷年來爭議 之點。
第二項 申報內容
2007年修法時引進申報財產取得或發生之時間、價額與原因，然 僅限於不動產、船舶、汽車及航空器等高價值產品，然現今名貴重型 機車價值不乏有高於汽車價值者，反倒無庸申報。修法並增列一定金 額以上之現金、珠寶、古董、字畫等為應申報之財產，除現金項目審 核不易外，相關財產客觀價值難以判斷，加上此類財產項目非採登記 制，申報人究竟有無如實申報，極難查核；再就有價證券申報言，現 行法規定，無論股票上市價格多少，均以票面金額10元為申報價額，
以目前股票市場交易價格與面額往往相差數倍價值情形下，實難以確 實體現申報人財產現況。舉例來說，申報義務人若手中握有台積電股 票10張，依2017年1月份最低股價為225元計算，市價總額為225萬元，
已逾申報標準，然若依面值計算，則總價僅區區10萬元，未達申報標 準而無須辦理申報。由此案例不難發覺，因申報內容規範缺漏，不僅 無法實際顯現財產申報人財產狀況，遑論能得知其財產異動情形89。
第三項 財產強制公開
公職人員財產申報的目的，是希望將財產透明公開，透過媒體與 大眾的監督，藉以防止公職人員不當取得並隱匿財產，以端正政風、
清廉政治。然而，強制公開公職人員之財產狀況，很明顯地構成對公 職人員隱私權的限制，因此便產生了合憲與否的爭議。現行法要求所 有公職人員財產申報資料均應公開，只是考量身分差異性，公開方式 亦有所差別，即所有申報義務人之申報資料都應彙整列冊，供人查
87 陳英鈐及張永明 2 位教授共同主持，法務部 98 年「公職人員財產申報法施行成檢討之研究」
研究成果報告書，2010 年 9 月，頁 228。
88 陳秀慧，「公職人員財產申報法制之研究」，國立政治大學行政管理碩士學程碩士論文，2006 年 6 月，頁 109。
89 陳秀慧前揭文，頁 113~116。
61
閱，而總統、副總統、行政、立法、司法、考試、監察各院院長、副 院長、政務人員、立法委員、直轄市長、縣（市）長等人員之申報資 料，並應定期刊登政府公報並上網公告。個人財產資訊可以說是隱私 權的核心內涵之一，而我國財產申報對象有過度擴張之虞，財產強制 公開制度亦屢屢遭受質疑。
第四項 財產強制信託
強制信託乃不問雙方當事人之意願逕行成立信託關係之謂，可能 對當事人權益造成侵害，因此應審慎為之。制度設計係針對有機會接 觸國家重大資訊與決策者，為防止因財富誘因影響決策，而要求將財 產交付信託業者管理，以達到管制內線交易與利益衝突的目的，是一 種透明、公開作法。財申法於2007年修法時將原「財產信託及動態申 報擇一辦理」雙軌制改成「財產強制信託」單軌制。
強制信託的爭議性問題主要在於強制信託對象範圍，有認為公營 事業總、分支機構正副首長並非均屬高位階且具決策權限之人員，與 考試委員、大法官等皆無法等量齊觀，其須強制信託是否不甚合 理90？此外，立法委員謝國樑等19人曾提案將大法官、監察委員及民 選公職人員等納入財產強制信託對象；民進黨立法院黨團亦曾提議基 於立法委員為民選公職人員及其待遇之支給比照中央部會首長之標 準，故於公職人員財產申報法中應將立法委員增列為應辦理財產申報 信託之對象始符合社會公平正義。
另，有關強制信託的費用得否由公費支出，亦是頗受關注的議 題。要求公職人員財產強制信託乃我國首創，因係法律強行規定，且 無其他替代方案可供選擇，倘若公務員財產眾多，信託費用亦會造成 額外負擔，現行做法均由公務員自行負擔，似有強迫中獎及過於嚴 苛。法務部就此曾為函釋，「政府補償強制信託基本保管費用之經濟 補助措施，屬給付行政事項，因未涉及原則性問題而非屬重大事項，
不 受 法 律 保 留 原 則 之 限 制 ， 得 由 主 管 機 關 發 布 命 令 為 必 要 之 規 範…..，故政府所為補償強制信託基本保管費用之經濟補助措施，倘 有預算案上之依據，即可合法作成有關行政行為。」「是公職人員財 產申報法就公職人員財產信託費用應否補助，並無明文規定，倘政策
90 陳英鈐及張永明 2 位教授共同主持，法務部 98 年「公職人員財產申報法施行成檢討之研究」
研究成果報告書，期末報告審查委員意見。
62
欲明定有關信託費用之基本保管費用應由政府補助或負擔，亦應於法 有據，方可行之。」91
有關財產信託執行成效飽受批評，因相較於美國的「限定盲目信 託」，受託人對信託事務有完全管理運用決定權，公職人員不得干涉，
並不得瞭解處理該信託事務運用之內容。而我國依財產申報法第9條 第3、4項規定，所採的是「管理信託」，也就是強制信託之公職人員、
配偶和未成年子女仍保有處分信託財產之權利，受託人不負任何申報 及監督義務。對此所引發的批評即是，倘若公職人員對於信託財產之 管理或處分得為指示，則信託與否有何差別？即使加上指示應通知該 管受理申報機關之機制，實質上等於信託財產之動態申報92。再加上 財產信託並不免除申報義務，遂使得我國公職人員財產強制信託制度 之制度目的失去意義。