第六章 結論與建議
第一節 研究結果
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第六章 結論與建議
第一節 研究結果
公職人員貪汙腐敗一直被視為造成全球社會和經濟的問題，理由 是貪腐造成國家資源分配不均，對於民主政治發展與社會經濟成長產 生極大的傷害。要解決貪腐問題，引進陽光法案制度係公認為有效作 法。尤其在代議政治制度下，政府的資訊必須透明與公開，如此才能 便利人民進行施政監督。此之所謂「公開」應包括行政決策與立法過 程或裁量依據資訊的公開（如行政程序法、資訊公開法等）、利益團 體遊說施壓活動的公開（遊說法）、政治活動資金來源與使用方式的 公開（政治獻金法），公職人員兼職情形及為監督公職人員是否受有 不當利益，或利用職權營利的行為而公開公職人員的財務狀況(如利 益衝突迴避法、公職人員財產申報法)。因此陽光法案透過立法方式，
規範避免公職人員營私謀利，並制定一套遊戲規則，使利益團體透過 合法管道爭取利益，讓政府各項作為及官商往來過程攤在陽光下受公 開檢視，使黑金政治無所遁形；參酌世界上多數文明國家或行政績效 良好的國家，均有藉由推行陽光法案遂行政治改革的案例，顯見陽光 法案存在確有其必要性。
公職人員財產申報法雖然是最早制訂的陽光法案，立法及修法當 時，均因為接連發生重大貪瀆弊案，社會充斥反貪腐的氣氛，為平息 民怨而匆匆立法，法律功能與定位不清楚，社會期待過高，導致該法 施行20餘年來，不僅無法有具體成效，反耗費龐大行政資源，並造成 眾多申報財產公務員民怨四起。依本文研究結果，就其執行過程中所 產生之疑慮與缺失臚列如下：
一、要求基層公職人員申報財產侵害個人隱私權
公職人員除了具有國家僱員的身分外，他同時也是國家的公民。
在國家ㄧ般統治權下，公職人員身為社會上的一份子，在職行職務的 身分外，以私人身分關係所獲得的權利應同受保障並無差異之處，所 受到基本權限制亦不應有所不同。另一方面，在與職務有關的身分 上，國家公職人員體系龐大，職位與權責各有不同，對於人權的限制 應有個別考量，不應一視同仁。為避免因權力而導致腐敗的結果，對 於掌有重大決策權限或具有相當利益輸送與部法致富風險的特定公 職人員隱私權應受到合理限制。然而，就一般基層公職人員，其職務
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上不具備重要性，平常執行職務亦多依據上級長官指示或依法律規範 行事，較少有利益輸送與不法致富之風險；縱或於執行職務時可能產 生少許私自謀利之風險，然可藉由機關內部控制作業流程及人員輪調 等制度將風險有效降低。直接要求基層公職人員及其配偶與未成年子 女申報財產資料並公開受檢視的侵害隱私權方式與所欲達成「端正政 風，確立公職人員清廉之作為」目的之利益，已顯失均衡，難謂符合 比例原則之要求。
二、財產申報對象範圍過大反降低實質審核效益
財產申報對象界定未考量職務重要性與風險程度，為政治選票討 好民意，舉著陽光法案反貪腐大旗，一昧擴增財產申報對象，造成每 年應申報對象達6萬餘人。這種一網打盡式的作法，不僅成效不彰，
要處理這些細微資訊對受理機關而言更是繁重的業務負荷。申報人為 避免財產申報不實而受罰，必須耗費大量時間與心力對個人財產仔細 查詢填報，引發基層應申報人員不滿情緒，倘若配偶不願配合，更使 婚姻關係雪上加霜。而每年因申報人數眾多，產生大量的細微資訊，
在行政資源有限的情形下，不僅無法進行全面性實質審核，甚且要處 理與稽核申報資訊之真偽亦有其困難，為辦理是項業務因此耗費龐大 之行政資源，連帶影響其他廉政業務推行。
實質審核抽查比例，依「公職人員財產申報資料審核及查閱辦法」
第7條第2項規定，係指申報年度申報總人數5%以上；又公職人員財 產申報法第12條第2項所定前後年度申報財產比對之執行方式，於前 述抽籤比例中另依2%以上比例以公開抽籤方式擇定之。從過往案例 可知，包含第一家庭在內諸多貪瀆弊案，涉案者均屬累積數年財產申 報經驗，且該等人員為向監察院申報財產，其財產資料應定期公開刊 登於政府公報受大眾檢視，或進行強制信託者，卻礙於行政資源有 限，僅能以每年以一定比例抽查方式辦理財產實質審核，並從中再以 不低於2%比例進行前後年度財產比對。目前每年度所辦理實質審查 比例雖已超過20%，仍屬偏低而無法達嚇阻作用。
三、強制信託未具實質效益
公職人員財產申報法強制特定職位以上高階公務員將財產交付 第三人信託管理，其主要目的在防範公職人員因執行職務之便，或藉
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由職務上特殊關係、地位，獲悉內部重要訊息後加以利用，並提前進 行投資或交易進而獲取不當利益的預防措施。
惟，相較於美國的「盲目信託」，受託人對信託事務有完全管理 運用決定權，公職人員不得干涉，並不得瞭解處理該信託事務運用之 內容。我國依據財申法第9條第3、4項規定，採取的是「管理信託」，
也就是強制信託之公職人員、配偶和未成年子女仍保有處分信託財產 之權利，受託人不負任何申報及監督義務。此與當初主張經營權與所 有權分開立法的目不符，對於預防公務員利用職務之便利，投機取巧 的處分運用財產的用意，難有助益。試想，倘若公職人員對於信託財 產之管理或處分得為指示，則信託並無差別，縱使加上財產處分指示 應通知該管受理申報機關之機制，實質上等於信託財產之動態申報。
而財產信託並不免除申報義務，使得財產強制信託制度之制度目的失 去意義。
四、財產申報內容價值不易認定導致實質審核難以落實
現行法規定財產申報內容種類繁多，除了土地、房屋等不動產 外，另包含汽車、船舶、航空器及超過20萬元以上珠寶、骨董、藝品 字畫等等高價值動產，此外，尚包含100萬元以上現金、存款、債權 與債務等，部分財產係採實名登記制，查核上較無困難；然現金、珠 寶、骨董字畫等因為多存放於非公開之私人空間內，其真實性與完整 性難以掌握。抑有進者，珠寶、骨董字畫或其他具有相當價值財產等 財產，不僅種類繁多，價值亦具有主觀性，往往依個人喜好程度而有 價值差異，價值難以估算；其他如私人借貸所生的債權、債務的審查，
亦可能遭遇同樣困境，此等申報項目實際上難以進行實質審查。實務 上也不乏有公職人員因涉犯貪瀆罪嫌遭司法人員搜索時，當場發現於 私宅內藏有大筆現金或值錢物品案例。更遑論部分民選或受政治任命 高階公務員以設立投資公司或財團法人基金會等方式，合法轉移財產 情事。
除財產申報內容難以實質審查外，現行法規定財產審查僅以財產
「申報日」作為審查基準，也容易造成財產審查盲點。有心規避財產 申報者，僅需於申報日前將存款提領出來，造成不足100萬元的假象，
於申報日過後再行存入，雖然財產顯示有暴增情形，然因符合申報日 財產申報現況，卻不會有財產申報不實的疑慮，而無庸就隱匿財產部 分受罰。除非財產申報義務人需另依2%以上比例規定而進一步受前
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後年度財產比對，相關比對仍係依據申報日財產審核結果作為比對基 準，此幾乎完全喪失財產申報實質審核意義。