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第一章 緒論
第一節 研究動機與研究目的
第一項 研究動機
陽光法案制度向來是世界各國防制貪汙腐敗的重要方法之一，我 國對陽光法案的建置亦不遺餘力，其中「公職人員財產申報法」係於 民國82年所制定，堪稱我國第一部陽光法案。該法案施行迄今已20 餘年，然對貪污防治作用仍無法達成當初所期待之立法目的，相關申 報對象、內容及方式等規定也飽受批評。該法自施行以來歷經4次修 法，其中於96年修法時大幅擴張應申報財產對象，不僅造成行政資源 耗費，對於應申報財產對象也有頗大爭議。這當中筆者因任職公務機 關負責政風業務，依法為受理機關財產申報業務權責單位，因此對財 產申報業務已有涉獵，尤其每年11月1日至12月底受理公務人員定期 財產申報及實體審查等業務，更是政風工作重頭戲。就筆者受理財產 申報業務經驗中亦不乏發生相關爭議案例者，例如民國98年筆者任職 高雄市公共汽車管理處期間，當時高雄市輪船股份有限公司1仍受公 車處代管(兼辦)，陳市長為引進企業專業經營理念，特別商請2位企 業家出任專任董事一職，未料監察院依財產申報法規定通知該2人辦 理就到職財產申報時，該2人表示不知道出任該職務需辦理財產申 報，並隨即辦理辭職手續。相關案例也發生在其他機構2，引發「社 會賢達不等同於公務人員」，現行規定將影響專家學者出任公股董監 之意願等批評聲浪。
有關公職人員財產申報對象應涵括的範圍爭議尚不止於此，現行 法有以職位與業務性質分類作為應申報對象之依據是否妥適，認定上 有無困難；另依財產申報法第五條第二項規定，除應申報公務員外，
其配偶及未成年子女亦需一併申報。其中配偶的認定是否包含事實上 配偶，意即雖無法律上婚姻關係，然實質上共同生活及養育下一代而 有夫妻關係之實者(或稱為婚姻外法律關係)。我國民法雖不承認事實 上夫妻關係，然對於雖非親屬而以永久共同生活為目的同居一家者，
1 高雄市輪船股份有限公司為高雄市政府之公營事業機構，簡稱高雄市輪船公司、高輪。其前 身為「高雄市公共車船管理處」，於 2004 年 7 月與公車的業務分開獨立運作，但仍由公車處 代管，董事長由公車處長兼任，於 2010 年 1 月 1 日正式獨立營運。
2 請 參 閱 「 需 申 報 財 產 公 廣 媒 體 董 監 事 掀 辭 職 潮 」 2008/10/20 中 國 時 報 http://www.coolloud.org.tw/node/32394 苦勞網，瀏覽日期:2017/1/2
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視為家屬，並保障其受扶養權限，其他法律依其規範目的亦有承認事 實上夫妻的概念3，財產申報法依其法律上定位對此應採取何種見 解，值得探究。
復應申報對象除配偶外另包含未成年子女，可探究者係何以未納 入其他親屬，例如直系血親尊親屬、成年子女或直系卑親屬等，蓋上 開人員與公務員之關係亦十分親密，可能成為協助隱匿所得或不法利 益之對象，甚至以旁系親屬關係而言，從近來爆發政治人物貪汙案件 中可發現其兄弟姊妹均扮演白手套或隱匿財產等重要角色，然倘將彼 等納入應申報對象所產生之利弊為何?是否範圍過廣？
承上所述，財產申報法現行規定對應申報對象規定範圍有所不 周，加上其他如財產應否強制信託及公開等爭議問題，導致社會上要 求檢討修法的聲浪迭起。法務部也函文各機關政風機構徵詢修正意 見，其中財產申報規範對象範圍也是修法重點之一。是否應參照國際 上清廉指數優於我國之國外經驗與立法，藉以適當規範我國應申報財 產對象，達成端正政風，確立公職人員清廉之作為之公職人員財產申 報法立法目的，係本文探討研究的動機。
第二項 研究目的
2013年7月國際透明組織公布的全球貪腐趨勢指數（Global Corruption Barometer，簡稱GCB），指台灣民眾有高達36%曾行賄公 務員4，這樣的結果在國內引起軒然大波，認為該篇報告與事實不符，
政府並對國際透明組織提出嚴正抗議。暫且不論該篇報告的真實性，
從民眾與政府的激烈反應不難看出對公職人員貪腐情況的厭惡與排 斥心態，如何掃除金權政治，建構廉潔效能的政府，無疑已成為政府 施政最嚴峻的課題之一。
3 參照家庭暴力防治法第三條「本法所定家庭成員，包括下列各員及其未成年子女：一、配偶或 前配偶。二、現有或曾有同居關係、家長家屬或家屬間關係者。三、現為或曾為直系血親或 直系姻親。四、現為或曾為四親等以內之旁系血親或旁系姻親。」
4《全球貪腐趨勢指數》是一項針對民眾所進行的調查，反映民眾對各部門/機關貪腐的看法，以 及在接受政府提供服務時個人行賄的經歷。2013 年的《全球貪腐趨勢指數》是由國際透明組 織委託國際蓋洛普（WIN/GIA），於 2012 年 9 月至 2013 年 3 月間，在全球 107 個國家，訪 問 114,000 位民眾的一項跨國性民意調查。主要的問卷題目包括：民眾對各國內整體及各部 門貪腐程度的感受、對政府反貪工作效能的評估、受訪民眾或其家人在過去一年中是否有行 賄的經驗，以及參與反貪腐的意願。這項指數於 2003 年 7 月首度公布，2004 年起將台灣納入 評 比 。 請 參 閱 台 灣 透 明 組 織 公 布 2013 年 「 全 球 貪 腐 趨 勢 指 數 」 新 聞 稿 http://www.tict.org.tw/front/bin/ptdetail.phtml?Part=20130709&Rcg=100041，查詢日期 2017/1/5
全文網址: http://udn.com/NEWS/NATIONAL/NAT1/8001880.shtml 學者：財產申報 無法發現 貪 瀆 http://blog.udn.com/sunmoon1951/7028786 陽 光 法 案 廢 了 吧 http://www.wetalk.tw/thread-3992-1-1.html 財產申報 沒能力抓貪，瀏覽日期 2017/1/11。
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本研究之範圍主要包含四大部分：一為陽光法案內涵與實務上作 法，以了解財產申報制度對防止貪腐及金權政治手段相關性。其次為 我國財產申報制度之立法沿革與施行現況，期藉此探討我國財產申報 制度之背景、並瞭解現行法律規範暨相關制度等可能存在之限制、缺 失及盲點而有研議修改之處；三則從隱私權的角度論述應申報財產對 象及其家屬範圍適當性，藉由學理上探討及試圖從實務執行面向進一 步討論修正可行性，提出本文看法。最後藉由比較制度完善或與我國 文化精神相類似之其他國家公職人員財產申報對象，納入範圍考量因 素進行比較分析，提供不成熟觀點，盼能引起學者和實務者做更深入 的探討，以改善現有制度缺失，並使我國公職人員財產申報法制臻於 健全。
第二項 研究方法
本論文研究方法主要採文獻分析法及比較分析法，茲略述如下：
一、 文獻分析法
所謂文獻分析法，乃搜尋歷史資料、檢視歷史紀錄並進一步客觀 地分析、評鑑資料的研究方法，亦即蒐集過往與研究主題相關之他人 的研究，針對其研究發現與結果進行分析，作為後人進一步研究之基 礎，屬於傳統上探索性的研究法。本研究主要參考資料係透過圖書、
網際網路搜尋、調閱機關及學術機構研究報告等途徑，蒐集國內外相 關網頁、文獻、專著、期刊、研究報告及碩博士論文，實務資料則依 賴我國及世界各國政府的網站及研究報告等出版品方式，將所蒐集資 料進行分析、整理與歸納，並提出本文看法及修法建議。
國內有關陽光法案制度中「公職人員財產申報法」的相關研究報 告及學術論文資料頗為豐富，有從法制面探討者，如陳秀慧(2006) 「 公職人員財產申報法制之研究」、郭錚(2010)「我國公職人員財產申 報法革新之研究」、廖椿成(2013)從隱私權論公職人員財產申報法；
有從執行面向檢討者，如鄭榮龍(2008)澎湖縣公教人員對我國公職人 員財產申報制度看法之研究、莊麗芬(2011)公職人員財產申報制度意 見之研究-以南二都國民中小學校長及總務主任為例、林素玫(2014) 履行公職人員財產申報制度人員之看法-以南投縣為例等。亦有從財 產申報與貪瀆犯罪之關係加以論述者，如林楊斌(2015) 財產申報不 實與貪瀆犯罪之關係。上述論文均對公職人員財產申報法的法制面及
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執行效果提出多項缺失及建議改正方向，例如，申報對象界定失衡 諸、建置整體陽光法案、周全其他配套措施、強化追查資金流向、簡 化行政作業流程、研議高薪養廉、強化廉政教育政策等等，其中陳氏、
鄭氏、莊氏與林氏均就特定申報對象進行以訪談或問卷方式，作為研 究結論重要依據，並佐以他國實施經驗作為我國未來修法參考。郭氏 則針對我國公職人員財產申報法法制面及實務面進行綜合分析，並進 一步歸納各國實施財產申報法之經驗，作為改進我國公職人員財產申 報法之借鏡。廖氏係從申報財產對象隱私權受侵害的角度著眼，認為 申報對象應依是否具有政治性格為區分，以免對不具有政治性格的常 任永業公職人員及其親屬隱私權，有過度限制之虞。林氏更以實證研 究說明擴大財產申報對象與發現貪瀆不法間並不具備相關性，並指出 申報不實與貪瀆犯罪間確實有所關聯，而風險對象分布則顯示向監察 院申報高階公務員遠大於向政風單位申報人員。
上述文獻均對公職人員財產申報法提出自身看法，就筆者而言，
依前述探討之方法論，本文期望能藉由法制面與現實面之探討，佐以 新聞時事、相關文獻資料與個人承辦財產申報業務之經驗，就財產申 報所遭遇困境及申報對象範圍界定方面提出合理及效率的建議。
依前述探討之方法論，本文期望能藉由法制面與現實面之探討，佐以 新聞時事、相關文獻資料與個人承辦財產申報業務之經驗，就財產申 報所遭遇困境及申報對象範圍界定方面提出合理及效率的建議。