研究建議

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後年度財產比對，相關比對仍係依據申報日財產審核結果作為比對基 準，此幾乎完全喪失財產申報實質審核意義。

第二節 研究建議

財產申報制度從防範與監督公職人員假藉職權進行利益輸送的 角度來看，已增加其從事不法成本，就端正政風面向而言確有成效，

亦是許多國家作為公務人員廉政立法的一項重要規範；然其作為預防 貪瀆犯罪的工具，執行上不應過度限制，導致損及人民基本權利。就 現行法規範缺失，本文提出修法建議如下：

一、限縮申報義務人範圍

判斷納入申報範圍的基準應以公職人員職務的重要性及掌管業 務可能產生利益輸送風險性作為依據，若貪瀆不法風險得以行政監督 機制加以控管者，則應不予納入申報範圍，以保障公職人員隱私權。

根據法務部統計數字顯示，2007年大幅增加財產申報義務人後，

財產申報不實案件數並未因此隨之增加，可見增加申報對象並無法提 升財產申報制度效能。研究指出，於審議標準一致前提下，若以受裁 罰對象及之後遭偵審狀況來看，研究結果顯示由監察院受理財產申報 不實者遭偵審比例較政風單位受理者高出許多，有罪判決率亦高出一 倍。而其中監察院有罪判決比例部分，前三名依序為「各級民意代 表」、「民選政府機關首長」，及「政務人員」，合占所有經有罪判決比 例之近98％，此與法務部歷次針對台灣地區為廉政指標民意調查結果 大致相符。也符合職位重要性與業務風險性的判斷標準。

依各項研究數據統計結果發現，由監察院受理申報之簡任12職等 以上各級機關首長、副首長、幕僚長等事務官，亦較其他民選、政務 人員具有較低之偵查及有罪判決比例。顯示公職人員財產申報對象之 身分若屬事務官，無論係向監察院或政風單位申報，其經認定故意申 報不實者，皆呈現較低之「曾遭偵查」及「有罪判決」比例。此似可 說明大幅增加財產申報人員，尤其是不具裁量決策權的基層主管公務 員，對於提升預防貪瀆效果並不明顯。而根據國際透明組織對世界各 國公職人員財產申報研究顯示，人民所認知的貪污程度和公職人員揭 露其財產的範圍兩者之間並無顯著關連。

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參照國際上作法，美國、香港與日本均有將財產申報對象範圍限 縮於民選公職人員及受政治任命高階公職人員作法，另參照洗錢防制 法中有關「重要政治性職務之人與其家庭成員及有密切關係之人範圍 認定標準」，所稱重要政治職務之人，亦有相同意涵。彼等具有相當 地位與影響力，實質上掌握國家資源分配，不僅職務與權限均具有相 當重要性，其受到金錢誘惑影響的風險機會也較一般公務員高出許 多。更重要的是，高階公職人員清廉從政形象具有指標意義，彼等貪 污的降低對於其他公職人員有著強而有力的影響，能喚起上行下效之 風潮。高階的透明化可以預防行政貪污，因此將財產申報對象限縮於 民選及高階公職人員，稍微擴及至各級機關首長、副首長即為已足。

二、適度將成年子女納入財產申報人親屬範圍

在財產申報對象限縮於民選、政治委任高階公職人員及機關首 長、副首長前提下，其具有親密關係，且有受扶養事實的家屬，如直 系血親卑親屬與養子女，因具有高度隱匿財產或擔任人頭的高風險 性，且其與公職人員關係屬榮辱與共，納入財產申報範圍尚無不妥。

其中，參酌我國社會現況，年滿20歲成年子女大多仍處於就學階段，

生活上須仰賴父母扶助，無法靠自我力量累積相當財富，因此，本文 主張就特定年齡內之已成年子女但未婚者，亦應納入財產申報範圍。

三、檢討改善強制信託制度

我國現行所採取的公職人員財產信託制度係所謂「管理信託」制 度，強制信託之公職人員、配偶和未成年子女依舊保有處分信託財產 之權利，受託人不負任何申報及監督義務，已經失去信託制度意義；

加上財產信託後仍未免除申報義務，如此，是否有必要採行強制信託 制度，容有檢討必要。

參酌本文所列舉比較國家，除了日本「國務大臣、副大臣以及大 臣政務官規範」有明文規定國務大臣、副大臣以及大臣政務官，在任 職期間不能從事股票等有價證券、不動產及高爾夫球會員證之交易 外，於就任時即持有的股票、轉換公司債等有價證券須交由銀行信託 管理，任職期間不得解除或變更契約。美國與香港均未有強制信託規 定，美國將財產信託作為公開財產以外之選擇，並採「限定的盲目信 託」，亦即受託者不得與財產信託者不能就財產之管理有所接觸，此 外，受託機構亦須經特別指定，以確保其獨立性及資訊機密要求，確

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實達到避免利益衝突目的。香港係採盲目信託制度，僅限於公務員或 政治委任官員未能遵守有關投資或利益迴避的規例時，行政長官可以 要求把該投資或利益交由他人全權託管。

本文認為，強制信託制度最大目的，在於避免發生公職人員有假 藉職權進行不法投資交易獲利情事，以達到管制內線交易與利益衝突 的目的。因此，凡於政府機關擔任高位階且具決策權限之人員，因職 務關係往往有較多機會接觸到有關國家重大建設決策機密資訊，為防 止財富誘因左右決策執行，建議應比照日本作法，限制公職人員及其 家屬，於在職期間，不得進行任何股票、不動產或其他標的投資行為，

如此方能展現清廉施政決心。

四、提高財產申報實質審查比例與強度

財產申報制度，係藉由對公職人員擁有的財產狀況，包括財產的 數量、來源、增減等情況，向大眾公開以接受審查與監督，對申報資 料進行實質有效的審查可以提升財產申報制度效益。實務上曾發生有 向監察院申報財產申報人連續三年財產申報不實，卻因未被列入抽籤 名單無須辦理實質審核，嗣因涉犯圖利罪嫌經司法偵查後，發現行為 人財產申報不實情事，而移由廉政署為後續財產申報審認、裁罰案 例。因此，申報後的實質審查必須完整確實，方能達成財產申報立法 目的。雖然部分應申報動產面臨估價不易或查核困難的問題，實務上 亦不乏透過各種合法管道進行洗錢或隱匿財產案例，例如，設立投資 公司或成立財團法人基金會等，造成實質審核效益不彰的情形，然針 對申報人所申報資料全面進行查核，仍屬當前有效可行的方式。

首要之務就是提升實質審查比例，現行財產申報範圍過度擴大的 情形下，受理申報機關囿於人力與行政資源的限制，無法進行大規模 的實質審查作業，縱使已經採行網路申報制度，因介接機關仍未全面 完成系統作業，故未能大幅提升實質審核比例。此外，實質審查財產 的結果不應僅限於與申報日當日相符為已足，否則，倘若申報義務人 有心刻意隱匿財產，則受理申報單位自不易提前發掘財產異常情事，

造成耗費龐大資源卻無法達到應有效益的情形。另，前後年度財產比 對比例亦應同步提高，如此才能更清楚申報者財產異動增減情形，達 到有效防治貪腐者隱匿不法財產的目的。

五、利用機關行政預防機制防範貪瀆風險

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風險業務主要係以公職人員執行業務時可能涉及權力與經費的 部分作為認定基準，例如，對民眾申請案件具有准駁權的機關，或機 關內掌有大筆經費從事建設採購的單位，其均屬行政權體系下運作的 一環，機關首長立於綜理機關事務地位，本有指揮監督所屬機關及人 員之權責，大可運用多種行政預防機制，達到降低風險的目的。實務 上可以運用的行政預防機制很多，例如建立內部控制制度，將機關內 各項業務可能產生的風險預先評估，設置多重監督與控制重點，並要 求所屬確實執行。我國中央政府已於2010年全面啟動內部控制作業，

並積極推行至各機關全面執行。透過良好的內部控制制度，不僅能保 障機關免於因人為疏失而造成財物損失，並能降低錯誤與舞弊之可能 性，增進工作效率，達到施政目標之管理控制。

此外，行政透明制度也能達到降低貪瀆風險的目的，現行許多政 府機關對於民眾申請業務的要件、流程、進度等均透過網路方式公開 於機關政府網站上，民眾可以自行上網查詢申請案件處理進度，公職 人員想藉機要求賄賂的機會已大大降低。其他還有藉職務輪調方式，

也可避免因久任一職而發生勾結舞弊情事或受人情困擾而疏忽職責 等弊端。

惟制度設計再精美，仍須藉由人加以執行，倘若機關管理者或基 層執行者未予重視，則制度將流於形式。因此，為落實各項行政預防 機制執行，機關內部稽核制度也不可或缺，舉凡政府採購稽核、政風 查核、人事考核、內部審核及事務管理工作檢核等均屬之。內部稽核 制度可協助機關瞭解內部控制運作情形，掌握及管理各種內、外部風 險，適時提供改善建議，促使機關達成施政目標，提升施政之效能，

增進民眾對政府的信賴。

增進民眾對政府的信賴。